構建與老齡化進程相適應的中國特色養老服務體系

☉ 杜鵬

在我國人口老齡化程度進一步加深和積極應對人口老齡化上升為國家戰略的背景下，構建與老齡化進程相適應的養老服務體系，推進養老服務高質量發展，是推動老齡社會治理體系和治理能力現代化的重要途徑，也是建設社會主義現代化強國的必然要求。黨的十八大以來，我國養老服務實現了跨越式發展。養老服務體系建設目標更加明確，“居家社區機構相協調、醫養康養相結合”的養老服務體系和健康支撐體系初步形成；養老服務發展更加注重老年人需求導向，聚焦老年人剛性需求；服務體系短板逐步補齊，養老服務供給質量全面提升。

積極應對人口老齡化，養老服務發展開拓新局面

伴隨著我國人口老齡化發展進入新階段，養老服務的發展背景、需求主體發生新變化，養老服務需求總量不斷增加，需求內容日益多元。黨的十八大以來，我國養老服務頂層設計更加完備，許多重大改革措施相繼落地，為積極應對人口老齡化奠定了堅實基礎。

人口老齡化迅速發展，養老服務需求增量提質。近十年，我國人口老齡化發展進入“快車道”，60歲及以上老年人口數量從2012年的1.94億人增長至2021年的2.67億人，老年人口比例從2012年的14.3%增長至2021年的18.9%。同時，我國老年人口高齡化趨勢明顯，失能老年人數量進一步增多。80歲及以上的老年人口占老年人口比例從2010年的11.82%上升到2020年的13.56%。另一方面，我國人口老齡化也呈現出一些新特征，老年人口受教育水平大幅提高，老年人經濟獨立性不斷提高，超過四成老年人接受過初中及以上教育，離退休金、養老金成為老年人最主要的生活來源。人口老齡化形勢的快速轉變推動我國養老服務需求產生新的變化：一是養老服務需求總量增加；二是老年人的需求更加多樣化、多層次；三是與健康相關的醫養康養服務需求增多，呈現出對養老服務和醫療衛生服務雙重需求的特征。

發展目標明確，老齡問題重視程度日益提升。隨著對老齡問題認識的不斷加深，黨和政府對老齡工作重視程度日益提升。習近平總書記在黨的十八屆五中全會上提出以人民為中心的發展思想，在黨的十九大報告中進一步明確指出，我國社會的主要矛盾已經轉化為人民日益增長的美好生活需要和不平衡不充分發展之間的矛盾。與此同時，黨和政府對老齡問題更加重視。黨的十八大以來，習近平總書記圍繞積極應對人口老齡化，對養老服務作出了一系列重要指示批示，發表了一系列重要論述，為新時代養老服務體系建設提供了新思想、新理念與新戰略，引領我國養老服務發展進入新時期。黨的十八大報告明確提出，要積極應對人口老齡化，大力發展老齡服務事業和產業。黨的十九屆五中全會將積極應對人口老齡化上升為國家戰略后，《國家積極應對人口老齡化中長期規劃》和《中共中央 國務院關于加強新時代老齡工作的意見》（以下簡稱《意見》）等重要綱領性文件陸續出臺，養老服務頂層設計日益強化。《“十四五”國家老齡事業發展和養老服務體系規劃》提出，養老服務發展要推動形成全社會積極應對人口老齡化格局，提升老年人獲得感、幸福感、安全感。

夯實基礎，完善制度，推動養老服務高質量發展

黨的十八大以來，我國養老服務體系全面優化，圍繞滿足老年群體的多樣化需求，各級黨委、政府開拓創新，積極作為，夯實基礎，完善制度，有效推動了養老服務高質量發展。

養老服務著力點更加明晰。黨的十八大以來，養老服務發展目標更加清晰，發展重點更加明確。我國養老服務體系的內容經歷了多次探索和演變，從重視養老機構建設轉向居家社區機構相協調，從關注基礎照料服務到重視老年人的多樣化康養需求，體現了我國養老服務在長期探索和實踐中的優化轉變。養老服務工作重點逐步聚焦擴大養老服務供給、增強護理服務、加強監管、提高服務質量等方面。2019年，《中共中央關于堅持和完善中國特色社會主義制度 推進國家治理體系和治理能力現代化若干重大問題的決定》提出，加快建設“居家社區機構相協調、醫養康養相結合”的養老服務體系，為實施積極應對人口老齡化國家戰略背景下的養老服務體系確定了發展方向。

發展內容更加追求質量。黨的十八大以來，我國養老服務發展不斷增量提質，養老服務內涵不斷拓展，養老服務追求更高質量發展。一方面，我國養老服務供給持續擴大，2021年底，我國養老服務機構和設施數量達35.7萬個，床位813.5萬張，養老服務供給能力顯著增強。另一方面，養老服務的發展重點，逐步從追求“床位增長”向“提高內涵”的發展階段轉變，聚焦滿足老年人急難愁盼的養老問題和提升老年人的服務滿意度。在養老設施建設持續推進的同時，我國養老服務結構進一步優化調整，地區分布更加均衡，護理型養老床位占比逐步增加，社區養老服務輻射廣度和深度持續提升。

多元協同治理能力不斷提升。黨的十八大以來，黨中央、國務院高度重視人口老齡化問題和老齡工作，我國逐步形成了以老年人需求為導向，黨委領導和政府負責、市場和社會力量多方參與的養老服務治理格局。《意見》強調，要加強黨對老齡工作的指導，各級黨委和政府要高度重視并切實做好老齡工作，堅持黨政主要負責人親自抓、負總責，強調老齡工作的推動落實。同時，《意見》還強調，要推動老齡工作重心下移、資源下沉，推進各項優質服務資源向老年人的身邊、家邊和周邊聚集，關注老年人的切實需求。建立養老服務部際聯席會議制度，形成養老服務工作統籌協調機制，發揮多部門工作合力。居家社區養老服務多元主體角色逐漸清晰，市場和社會力量參與增加，充分發揮各主體優勢，形成政府、市場和社會多方力量參與的多元協同治理格局。

基礎制度建設更加完善。黨的十八大以來，我國養老服務制度不斷健全，初步確立了以法律為綱領、國務院政策文件為基礎、部門專項政策和標準為支撐的養老服務制度體系，養老服務基礎制度建設逐步完善?！兑庖姟诽岢鼋⒗夏耆四芰C合評估制度與基本養老服務清單制度，強調為老年人養老服務需求和服務供給提供統一評價指標。2014年，民政部等5部門聯合印發《關于加強養老服務標準化工作的指導意見》，提出完善包括養老服務基礎通用標準、服務技能標準、服務機構管理標準、居家養老服務標準、社區養老服務標準、老年產品用品標準等在內的養老服務標準體系。截至2021年底，養老服務領域已發布實施20余項國家或行業標準。養老服務的監管和行業自律、安全管理和信用建設不斷加強，通過全國養老院服務質量建設專項行動提升了機構養老服務質量。養老服務人才政策支持力度不斷加大，養老服務人才大規模、多層次、多樣化培養局面正逐步形成。數據收集應用不斷加強，陸續開展第四次和第五次中國城鄉老年人生活抽樣調查，為把握老年人養老服務需求情況提供數據支撐。

醫養結合服務體系更加健全。黨的十八大以來，伴隨人均預期壽命持續增長到77.93歲，全社會對健康老齡化的關注日益提升，滿足老年人健康需求的醫養服務迅速發展。2013年，國務院出臺《關于加快發展養老服務業的若干意見》，明確提出推進醫療衛生與養老服務相結合。2015年，國務院辦公廳轉發《關于推進醫療衛生與養老服務相結合的指導意見》，提出醫養結合發展的目標和重點任務。2015年，“健康中國”戰略提出后，醫養結合迎來快速發展，到2020年全國“兩證”齊全的醫養結合機構達5857余家，床位數達158.5多萬張。長期護理保險制度是建設基本養老服務體系的重要內容，成為緩解失能老年人家庭照料負擔、推動養老服務產業發展的重要途徑。2016年和2020年，全國49個試點地區陸續開展兩批次長期護理保險試點工作，在適合我國國情的長期護理保險制度框架、政策標準、運行機制、管理辦法等方面，進行了有益探索，取得初步成效。

數字技術運用更加廣泛。黨的十八大以來，伴隨著互聯網信息技術快速發展，養老服務更加強調與數字技術的融合發展，養老服務數字化轉型初見端倪。2017年，民政部等3部門聯合印發《智慧健康養老產業發展行動計劃（2017—2020）》，從試點評選、服務和產品推廣等多方面規劃智慧養老產業的發展，隨后陸續開展多批次智慧健康養老應用試點。2020年新冠肺炎疫情暴發以來，各地積極開展“智慧助老”行動，提高老齡社會互聯網無障礙普及率。面對“數字鴻溝”問題，國務院辦公廳印發《關于切實解決老年人運用智能技術困難的實施方案》，提出解決老年人運用智能技術困難的總體要求、重點任務，為老年人更加公平地享受數字紅利消除障礙。

老年健康服務實現提級升檔。新冠肺炎疫情一方面對老年人原有養老方式產生沖擊，為養老服務帶來了一系列新的挑戰；另一方面，抗擊疫情過程中的制度建設、信息技術的廣泛推廣應用倒逼了養老服務的提檔升級。疫情暴發以來，多部門采取一系列有效措施，出臺了一系列政策文件，支持老年健康服務業發展，助力老齡群體和養老服務機構做好防疫工作，通過多種方式多渠道普及健康防疫知識，保障老年人健康需求，為常態化疫情防控背景下的老年健康服務發展探索了經驗。

堅持問題導向，推動養老服務持續健康發展

“十四五”時期，我國人口老齡化將進入快速發展期，預計2025年我國60歲以上老年人口數量將突破3億人，比例達到22%。未來養老服務發展依舊面臨不平衡不充分的挑戰。要堅持問題導向，不斷改革創新，破解制約養老服務發展瓶頸，走出一條中國特色的積極應對人口老齡化道路。

養老服務體系建設需要協調聯動推進。養老服務體系建設是一項復雜的系統性工程，需要構建政策銜接、部門聯動、協調推進養老服務體系建設的工作機制與發展格局。一方面，養老服務體系建設有待與新型城鎮化、鄉村振興等國家戰略有機結合，加強政策配套協作，形成政策合力。另一方面，養老服務發展需要與信息技術發展和科技創新有機結合。要強化技術賦能，不斷健全智慧養老標準體系，建立養老服務信息平臺，持續加強智慧養老基礎設施建設，進一步推廣信息技術在養老服務領域的應用，切實提升養老服務領域信息化、數字化、智能化水平。

養老服務發展需要切實滿足老年人需求。在養老服務需求層面，養老服務的高質量發展需要精準把握老年人需求，逐步建立起老年人能力綜合評估制度和基本養老服務清單制度。在養老服務供給層面，需要加強人才隊伍建設，強化科技支撐，增強養老服務供給能力，以滿足老年人多層次、多樣化需求，從而不斷提升廣大老年人的獲得感、幸福感、安全感。

農村養老服務短板亟待補齊?，F階段，我國農村養老服務體系建設相對滯后，面臨多方面挑戰。需要進一步加強基礎設施建設，完善服務供給，提升隊伍素質。同時，農村家庭養老功能不斷弱化，人口老齡化“城鄉倒置”現象比較突出，農村養老服務需求進一步增大，亟需健全完善農村養老服務體系。

養老機構可持續發展需要多方支持。養老機構健康發展，是健全養老服務體系的重要工作之一，但當前還有諸多困難和挑戰。各級黨委、政府要出臺相關政策扶持小型公辦或民營養老機構發展，特別是在疫情防控常態化背景下，要進一步加大幫扶力度。要充分調動社會力量，擴大養老服務供給，推動建設一批方便可及、價格可接受、質量有保障的養老服務機構。