數(shù)字化時代政府治理手段的變革

章劍生（浙江大學(xué)光華法學(xué)院教授）

人類社會經(jīng)農(nóng)耕時代、 工業(yè)時代而今邁入了數(shù)字化時代。數(shù)字化時代中，在物理空間之外，互聯(lián)網(wǎng)以數(shù)據(jù)、 算法和平臺等為要素為我們構(gòu)造了一個電子空間，從而形成了一個虛實同構(gòu)的雙層空間。在這個雙層空間中，我們每一個人都能感受到數(shù)字化引發(fā)了社會各個領(lǐng)域從物質(zhì)到精神的深刻變化，而正是這種變化在相當(dāng)程度上改變了我們每一個人生活的方式。數(shù)字化生存成了一種常態(tài)，相應(yīng)地，數(shù)字化也引發(fā)了政府治理手段的嬗變，進而波及圍繞治理手段的一切制度體系。面對如此的社會巨變，政府治理手段必須變革，才能達成善治的國家治理目標(biāo)。

首先，政府治理手段變革需要匹配新的思維方式。以政府為中心的單向管理轉(zhuǎn)向政府與其他社會主體合作治理，構(gòu)成了21 世紀以來政府自我改革的一個主題。“國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化”的提出，在某種程度上也是我們對數(shù)字化時代到來的一種回應(yīng)。但是，之前以“控制—穩(wěn)定”作為政府治理手段與目標(biāo)的關(guān)系框架，今天在政府治理決策者觀念中仍然占據(jù)相當(dāng)重要的位置，這種狀況能否適應(yīng)數(shù)字化時代的需求，其答案并非當(dāng)然。在數(shù)字化時代中，如果我們不改變這種傳統(tǒng)的“控穩(wěn)”思維，那么壓服可能會成為一種常規(guī)的治理狀況與結(jié)果，進而可能會引發(fā)局部領(lǐng)域的治理狀況惡化。因為，在每個人都處于數(shù)字化生存狀況之下，政府通過數(shù)字治理可以使壓服變得更加直接、有效，而其高效、便利則可能誘使政府進一步擴大這種治理手段的應(yīng)用范圍。如健康碼作為每個人出行的“通行證”，“黑名單”作為限制相關(guān)人出行的方式以及“網(wǎng)格化”治理等場景中，個人在面對這些冷冰冰的數(shù)字與機器有異議時，除非放棄自己的權(quán)益，否則除了服從別無他選。因此，我們必須警惕政府治理中的數(shù)字濫用以及借助于數(shù)字化治理的“懶政”現(xiàn)象。在民眾普遍對數(shù)字化技術(shù)與知識缺少基本理解的情況下，一方面政府應(yīng)當(dāng)確立“源頭治理”思維，即充分利用大數(shù)據(jù)的優(yōu)勢，回溯產(chǎn)生問題的源頭，強化風(fēng)險預(yù)防，另一方面政府要有“動態(tài)穩(wěn)定”的思維，即穩(wěn)定并不是讓社會變得死水一潭，而是如流水只要控制其不橫溢，則就達到了治理目標(biāo)。

其次，政府治理手段變革需要受制于法治框架。法治意味著規(guī)則之治，任何人都必須遵守規(guī)則，才能各行其事。就政府而言，法治政府即是受法律統(tǒng)治的政府，其權(quán)力行使都需要有法律依據(jù)，故其治理手段變革也不可以脫逸法律。因此，其一，政府治理手段變革當(dāng)以立法為前提。也就是說，政府治理手段變革必須先通過法律確定，不可采用便宜主義，讓治理手段失去法律控制。如以大數(shù)據(jù)為基礎(chǔ)的AI 作為替代性政府治理手段時，其所衍生出的問題首先立法機關(guān)必須作出回應(yīng)，并給出法律依據(jù)，以便使政府治理大體上仍可以滿足依法行政的要求。即便是政府在緊急狀態(tài)下制定的各種應(yīng)急措施，也應(yīng)當(dāng)大致在法治框架內(nèi)，不得突破某些法治底線，如尊重和保障基本人權(quán)等。其二，在數(shù)字化時代，信息技術(shù)提升了政府治理能力，也為公眾參與政府治理的途徑、方式提供了更多的選項。但是，隨著自動化行政的擴展，公眾參與的空間可能會被收縮，原有的途徑、方式可能會失效，甚至公眾主體性淪落最終可能成為政府權(quán)力可以（在信息不對稱的情況下） 隨意支配的客體。因此，公眾參與政府治理作為一項法治原則必須堅持，不得改變、廢棄，公眾參與政府治理的有效性更不能輕視。

再次，政府治理手段變革需要堅守以人為中心的法治價值。政府治理手段的數(shù)字化給政府帶來了監(jiān)管上的有效性、便利性和可視性，客觀上提升了監(jiān)管的效果。但是，政府治理手段變革應(yīng)當(dāng)不失人文主義精神，應(yīng)讓數(shù)字與機器變得可以讓人親近。數(shù)字化時代下政府治理手段充滿著技術(shù)主義，它意味著一切變革取決于技術(shù)的應(yīng)用，但技術(shù)主義往往會消解人文主義精神，一旦當(dāng)個人成為技術(shù)（數(shù)字與機器）支配的客體時，個人的尊嚴也就可能喪失了。因此，在這里我們必須強調(diào)，其一，個人信息保護在數(shù)字化時代之所以如此重要，正是為了對抗數(shù)字技術(shù)主義對人的尊嚴可能帶來的的損害。個人信息具有一旦泄露就不可能“恢復(fù)原狀”的特點，因此，事先預(yù)防性保護永遠優(yōu)于事后懲罰性追償。國家制定了《個人信息保護法》，但在政府治理過程中，如何在治理手段有效性、便利性和可視性與個人信息保護之間獲得一種平衡，是政府治理手段變革過程中不可忽視的一個重要問題。其二，數(shù)字化時代政府治理手段往往呈簡單、高效之特點，但它往往欠缺個案正義的考量。如在有裁量空間的行政執(zhí)法中，自動化執(zhí)法呈現(xiàn)出的“一刀切”方式就難以顯示“教育”功能與意義。因此，自動化行政并非是一種完美治理手段，它不僅有個人隱私被泄露的缺陷，而且算法也存在不透明的風(fēng)險。又如，在“網(wǎng)格化”治理中，政府可以用俯視的目光全方位地監(jiān)控網(wǎng)格中每一個人，如此優(yōu)勢的治理手段與地位可能會使政府權(quán)力欲不斷膨脹，從而蛻變?yōu)榻柚跀?shù)字治理的全能主義政府。一般來說，政府不會將合法性置于有效性、便利性和可視性之前的，因為，政府的任何決策都是以解決問題為導(dǎo)向的，手段的合法性永遠是為解決問題服務(wù)的。這并不是政府的錯，而是政府治理邏輯的必然選項。但無論如何，數(shù)字時代中政府治理手段的有效性、便利性和可視性都必須接受合法性的拷問，這是法治國家題中的應(yīng)有之義。