芻議加強我國關鍵基礎設施安全保護工作

馮治中,王 強

(1.中國石油天然氣集團有限公司,北京 100007)(2.中國石油天然氣集團有限公司長慶油田公司,陜西 西安 710018)

現代社會運行高度依賴脆弱性很強的關鍵基礎設施,特別是在未來戰爭攻擊方式發生重大改變的背景下,①關鍵基礎設施一旦遭到破壞或出現失能現象,將會給國家安全和社會穩定帶來災難性影響。因此,在國家層面統籌和加強我國關鍵基礎設施的安全保護工作不僅必要而且十分緊迫。部分學者在論文和著述中也將關鍵基礎設施表述為重要基礎設施(critical infrastructure),考慮到基礎設施對國家安全和國計民生日益突出的作用,本文采用了關鍵基礎設施這一概念。

一、正確認識關鍵基礎設施保護對國家安全的基礎性作用

國家安全是國家生存和發展最基本的前提,是安邦定國的基石,維護國家安全是國家、民族和人民的根本利益所在。2014年2月27日,習近平總書記在主持召開中央網絡安全和信息化領導小組第一次全體會議并發表重要講話時指出,金融、能源、電力、通信、交通等領域的關鍵信息基礎設施是經濟社會運行的神經中樞,也是可能遭到重點攻擊的目標。這些基礎設施一旦被攻擊就可能導致交通中斷、金融紊亂、電力癱瘓等問題,具有很大的破壞性和殺傷力。②關鍵基礎設施是國家的重要戰略資源,對國家安全具有基礎性、支撐性、全局性、戰略性作用。③這種作用主要體現在兩個方面:一是重大的政治意義。三峽大壩、“西氣東輸”工程、“中國天眼”等一批關鍵基礎設施不僅具有重要的經濟、科技意義,也是我國國家形象和大國地位的象征,是我黨執政和社會運行的重要物質基礎,具有極其重大的政治意義。美國政府認為,突發事件如果造成對國家關鍵基礎設施的破壞,將會嚴重影響政府部門和經濟界的正常運作,并產生一連串遠遠超出事件所針對部門和所發生區域的影響,甚至導致公民士氣和國家信心的災難性損失。④二是重要的經濟和社會功能。從工具層面而言,關鍵基礎設施是社會生產力水平的重要標志,是工業化、信息化的物質載體,更是我國社會主義建設數十年積累下來的極為重要的物質財富,高鐵、城市軌道交通、清潔能源、移動支付等與人民群眾幸福生活息息相關的工業化、信息化成果無不依靠基礎設施網絡的安全有效運行。

2014年4月15日,習近平總書記在主持召開中央國家安全委員會第一次會議時強調,要堅持總體國家安全觀,走出一條中國特色國家安全道路。黨的十九大報告提出,堅持總體國家安全觀,統籌發展和安全,增強憂患意識,做到居安思危,是我們黨治國理政的一個重大原則。總體國家安全觀的提出,是新形勢下黨中央對我國面臨的各種安全問題和安全挑戰的系統回應,標志著黨和國家對國家安全問題的理論認識提升到了新的高度。國家安全本質是一種能力和態勢,由政治安全、國土安全、軍事安全、經濟安全、文化安全、社會安全、科技安全、信息安全、生態安全、資源安全、核安全、海外利益安全等12個領域因素構成,是國家利益免受相關因素威脅、保障國家全面健康安全發展的能力。⑤在工業化、信息化時代,總體國家安全觀視域下的任何一個領域都離不開關鍵基礎設施。關鍵基礎設施保護不能僅僅停留在宏觀戰略層面,而應該進一步具體化為實踐,將政府、企業、非政府組織與公民個人力量整合起來,采用“全社會”模式,編制一道應對關鍵基礎設施突發事件的無縫隙網絡。⑥

二、關鍵基礎設施的含義和范圍

(一)關鍵基礎設施的含義

1.我國法律法規中的定義。目前雖然我國未曾對關鍵基礎設施給出過明確的界定,但類似的概念以及基礎設施保護實務工作始終存在。如在我國的公安保衛和企業事業單位治安保衛工作之中,從20世紀50年代初就有要害保衛的概念和工作,其中有相當一部分工作就是針對關鍵基礎設施的保護。⑦隨著經濟社會的發展演進,我國對關鍵基礎設施內涵與外延的認識不斷豐富與深化。目前,我國法律法規中與關鍵基礎設施表述相似的概念主要有五種。一是治安保衛重點單位。國務院《企業事業單位內部治安保衛條例》(以下簡稱《內保條例》)第十三條規定:關系全國或者所在地區國計民生、國家安全和公共安全的單位是治安保衛重點單位。二是反恐重點目標。《中華人民共和國反恐怖主義法》(以下簡稱《反恐法》)第三十一條規定,公安機關應當會同有關部門,將遭受恐怖襲擊可能性較大以及遭受恐怖襲擊可能造成重大的人身傷亡、財產損失或者社會影響的單位、場所、活動、設施等確定為防范恐怖襲擊的重點目標。三是關鍵信息基礎設施。2021年9月1日正式施行的《關鍵信息基礎設施保護條例》,是我國首部專門針對關鍵信息基礎設施安全保護工作的行政法規。該《條例》明確規定關鍵信息基礎設施是指公共通信和信息服務、能源、交通、水利、金融、公共服務、電子政務、國防科技工業等重要行業和領域的,以及其他一旦遭到破壞、喪失功能或者數據泄露,可能嚴重危害國家安全、國計民生、公共利益的重要網絡設施、信息系統等。四是國家重點建設項目。公安部《國家重點建設項目治安保衛工作暫行規定》第二條規定:國務院計劃主管部門確定的,對國民經濟和社會發展全局有重大影響的建設項目。五是反間諜安全防范重點單位。2021年4月26日,國家安全部公布了《反間諜安全防范工作規定》,規定國家安全機關根據單位性質、所屬行業、涉密等級、涉外程度以及是否發生過危害國家安全案事件等因素,會同有關部門制定并定期調整反間諜安全防范重點單位名錄,以書面形式告知重點單位。治安保衛重點單位、重要目標、關鍵信息基礎設施、國家重點建設項目、反間諜安全防范重點單位等表述,內涵、外延互有交叉,不能完全涵蓋關鍵基礎設施范圍。

2.美國國土安全部的定義。美國國土安全部將關鍵基礎設施界定為:“如果失靈或者被摧毀,將對國家安全、經濟命脈及全國公眾的健康和安全,或者上述幾項后果的全部造成嚴重損害的有形或無形的系統和設施”。近年來,美國又從關鍵基礎設施概念中衍生出“關鍵資源”(key resources)這一概念。所謂關鍵資源,是指“使政府和經濟能夠最低限度運行的由公共或者私人掌控的資源”。而在“關鍵資源”的概念之下,又派生出“關鍵資產”(key assets)的子概念。所謂關鍵資產,是指“一旦遭到破壞將導致大規模死傷或財產的毀滅,或深層次損害國家聲望和公眾信心的個體目標。”因此,在美國,關鍵基礎設施主要包括兩類,一類是硬資源系統,主要指物理上客觀存在的資源系統,如交通、電力、通信、能源、供水、計算機網絡等;另一類是軟資源系統,如食品供應網、銀行金融系統、信息和商業、工業網絡系統等。關鍵基礎設施可能包含以下元素中的一項或者多項:(1)人。既包括需要保護的人員,也包括有潛在威脅的人員。例如,有權接近或進入控制系統、操作系統、敏感部位的人,可能接觸機密信息的人等。(2)物質。既包括以實物形式存在的財物,如設施、地產、動物、產品等,也包括不以實物形式存在的物質,如信息等。(3)計算機系統。包括使資產發揮功用及運轉的計算機硬件、軟件、數據、網絡等。總體上看,美國對關鍵基礎設施的理解范圍較廣,層次分解較清晰。

結合我國相關文件對要害單位與部位、重點單位與重點部位的界定以及我國關鍵基礎設施保護工作實際,借鑒美國關鍵基礎設施的概念,我國關鍵基礎設施的含義可以歸納為:對全國以及地區的正常管理功能的發揮、對公共安全和國計民生、對國家安全和利益產生重大或關鍵影響的設施、目標與資產。

(二)關鍵基礎設施類型劃分

1.我國關鍵基礎設施的主要類型。根據管轄范圍的不同,我國對關鍵基礎設施的分類主要是兩個層面。一是《內保條例》。該條例將治安保衛重點單位劃分為11類,具體包括:(1)廣播電臺、電視臺、通訊社等主要新聞單位;(2)機場、港口、大型車站等重要交通樞紐;(3)國防科技工業重要產品的研制、生產單位;(4)電信、郵政、金融單位;(5)大型能源動力設施、水利設施和城市水、電、燃氣、熱力供應設施;(6)大型物資儲備單位和大型商貿中心;(7)教育、科研、醫療單位和大型文化、體育場所;(8)博物館、檔案館和重點文物保護單位;(9)研制、生產、銷售、儲存危險物品或者實驗、保藏傳染性菌種、毒種的單位;(10)國家重點建設工程;(11)其他需要列為治安保衛重點的單位。這11類重點單位都屬于關鍵基礎設施的范圍,但僅是公安機關治安部門對其具體管轄的關鍵基礎設施類型的劃分,范圍不夠全面,不能完全包括關鍵基礎設施的類型與范圍,例如,軍事關鍵基礎設施的保衛一般由軍隊負責。二是法律規范對某些行業類關鍵基礎設施的范圍作出了相應規定。近年來,我國在關鍵基礎設施保護方面頒布了一些單行法律法規,如《石油天然氣管道保護法》《電力設施保護條例》《水庫大壩安全管理條例》《廣播電視設施保護條例》《關鍵信息基礎設施保護條例》《民用航空運輸機場航空安全保衛規則》等,這些法律規范對某些行業類關鍵基礎設施的范圍作出了相應規定。例如,《關鍵信息基礎設施保護條例》中規定,認定關鍵信息基礎設施應當主要考慮三項因素:首先,網絡設施、信息系統等對于本行業、本領域關鍵核心業務的重要程度;其次,網絡設施、信息系統等一旦遭到破壞、喪失功能或者數據泄露可能帶來的危害程度;最后,對其他行業和領域的關聯性影響。綜上所述,我國還沒有形成較為完整系統的關鍵基礎設施分類體系。

2.美國關鍵基礎設施的主要類型。“9·11”事件后,美國確定了國內亟需保護的11項關鍵基礎設施和5項重要國家資產。11項關鍵基礎設施包括:(1)農業和食品系統。(2)城市廢水處理設施等供水系統。(3)醫院等公共衛生系統。(4)警察局、消防局、急救中心等緊急情況處理機構。(5)國防工業基地。(6)通訊系統。(7)發電站、油田、油氣管道等能源系統。(8)鐵路、火車站等鐵路運輸系統。(9)公路、港口、城市交通樞紐等道路運輸和航運系統。(10)銀行和金融系統。(11)化工系統。5項重要國家資產包括:(1)國家級紀念建筑物。(2)商用核電站。(3)政府建筑及設施。(4)水壩。(5)高層建筑。

美國關鍵基礎設施類型的劃分值得我國借鑒。與美國關鍵基礎設施的分類相比,我國現有的分類僅關注到有形的、具有實際使用價值的設施,對近年來凸顯的一些新型安全威脅,包括“損害國家聲望和公眾信心的個體目標”等,考慮不夠。具體而言,主要有:有關國家形象、公眾感情的重要的目標,如具有象征意義的重要建筑物、具有一定高度的建筑物,如紀念碑、烈士陵園等;與社會管理密切相關的機構,如各級公安機關、專業消防救援部門、急救中心等機構;農業和食品系統;微生物實驗室等事關生物安全的設施。這說明我們在確定關鍵基礎設施方面,仍然處于傳統的思維方式,缺乏對動態系統和對象的安全保護意識,只考慮到重點單位對治安秩序的影響,而忽視了對國家安全的影響,同時對潛在的威脅以及可能產生的連鎖反應也不夠關注。

三、當前我國關鍵基礎設施保護工作中面臨的挑戰和問題

(一)非傳統安全威脅對關鍵基礎設施的影響持續加大

美國學者約翰·羅布(John Robb)在論述設施與安全的關系時指出:“基礎設施網絡是大國的阿喀琉斯之踵。他們構成了我們的財富以及日常功能的基礎,他們一直極端脆弱”。⑧隨著新技術、新材料的快速發展和風險社會的不斷演進,關鍵基礎設施面臨的安全威脅不斷增多。一是發生系統性危機的可能性增大。隨著5G移動通信以及云計算、大數據、AI等技術在各領域的廣泛應用,信息技術將進一步進行時空擠壓并使萬物的耦合度達到空前高度,關鍵基礎設施網絡內在運行規律越來越難把握。⑨各種致災因子作用于某一類型的基礎設施后,會導致損害影響指數級放大,誘發系統性危機。2008年年初,低溫、暴雪、凍雨等極端天氣先后襲擊了我國南方的大部分地區,部分省份因供電設施遭遇災毀而出現大面積停電,京廣鐵路、京珠高速運輸受阻、民航機場被迫關閉,城市供水、通信一度中斷,而電、煤等重要物資儲備不足、運輸困難,更加劇了災害的影響。這是一場關鍵基礎設施系統性危機的典型事件。2012年11月,深圳地鐵2號線、5號線多趟列車多次因發生故障而緊急停運,后現場驗證發現主要原因是,由于地鐵采用的基于無線通信的列車自動控制系統,使用的信號在公用2.4HZ頻段,車上乘客的移動便攜式Wi-Fi路由器與CBTC的地鐵信號發生了相互干擾。⑩二是網絡攻擊頻發。2021年5月9日,美國最大的成品油管道系統ColonialPipeline遭受勒索病毒攻擊,被迫關閉了一條關鍵的油氣管道,直接導致美國汽油期貨價格飆漲,美國17個州進入緊急狀態。2015年12月23日,烏克蘭電網系統被黑客入侵,導致Lvano-Frankivsk地區8萬人遭遇長達6小時的停電。三是生物安全威脅加劇。新冠肺炎疫情的暴發,進一步凸顯了保障生物安全的極端重要性,國家重點生物實驗室、P4級高等級微生物實驗室等生物安全關鍵基礎設施對國家安全有著特殊重要的意義和其潛藏的巨大風險,必須實施最嚴格的安全保護制度。四是無人機等新型攻擊方式已構成現實威脅。以在阿塞拜疆和亞美尼亞納卡沖突中大出風頭的土耳其TB-2察打一體無人機為例,該型無人機常規作戰高度超過5千米,最大飛行速度超過200千米/小時,續航時長27小時,裝備4枚微型智能炸彈。這種炸彈可在近程防空導彈射程外發射,打擊精度高,敵對勢力、恐怖組織完全可以使用此類裝備在境外對我境內關鍵基礎設施實施精確打擊,僅靠關鍵基礎設施管理單位很難有效防范。五是供應鏈安全面臨挑戰。隨著網絡產品集成度的不斷提升和物聯網全球化大分工的不斷加深,關鍵基礎設施的供應鏈安全風險面臨嚴峻的挑戰。

(二)國家層面統籌有待加強,宏觀戰略有待明晰,管理責任尚需確定

一是頂層設計統籌有待加強。目前,我國關鍵基礎設施安全保護管理是一種低級別的分散管理模式。在中央政府層面沒有形成統一的、權威性強的、高效的關鍵基礎設施安全保護綜合管理部門,部門間缺乏有效的協調機制,不同行業、不同部門職能分散、交叉與缺位并存,缺乏溝通與協調,難以形成合力,僅公安機關內部就有反恐、治安、內保、網安等多個部門從不同業務領域負責關鍵基礎設施安全保護工作。二是國家戰略有待明晰。缺乏對關鍵基礎設施保護的總體規劃、布局、組織和領導,這是造成關鍵基礎設施保護諸多問題得不到很好解決的重要原因。三是管理責任尚需確定。根據《反恐怖法》和《內保條例》的規定,我國對反恐怖重點目標和治安保衛重點單位治安保衛工作實施的是“單位負責”原則,按照法律規定,重點目標管理單位和治安保衛重點單位有責任做好本單位、本部門的安全保衛工作,但這種責任并非無限,只能在各自職權范圍內履行責任。企業、事業單位基本的職能是組織生產、經營和本行業、本領域的業務工作,對于恐怖襲擊、敵對勢力蓄意破壞等超出其能力范疇的攻擊行為,很難防范,必須由政府和有關部門在對威脅和可能造成的后果進行科學評估的基礎上,調動充足的社會資源和手段,形成不同層級、各有側重的防范體系。

(三)海外關鍵基礎設施保護能力嚴重不足

2020年底,中國2.8萬家境內投資者在全球189個國家和地區設立對外直接投資企業4.5萬家,全球80%以上國家和地區都有中國的投資,年末境外企業資產總額7.9萬億美元。中緬、中亞、中哈油氣管道、瓜達爾港、吉布提港等地處海外并由我國投資、建設的關鍵基礎設施對我國的經濟建設、全球戰略和能源供應都有著重大意義。以中亞天然氣管道為例,該天然氣管道由A、B、C三條線組成,橫跨三個國家,經過1833公里的長距離泵送,每天將一億立方米天然氣送入我國。因此,地處海外的關鍵基礎設施是我國關鍵基礎設施網絡的重要組成部分,一旦出現微小擾動,就有可能產生“蝴蝶效應”,甚至引發整個網絡癱瘓,對國家安全、能源安全產生重大影響。而且,我國投資興建的關鍵基礎設施多位處于地緣政治復雜、國內政局動蕩、治安狀況不佳的國家和地區,面臨襲擊的危險程度較高。目前,我國對海外利益保護仍然以領事保護為主,以人員保護為核心,且高度依賴當事國的配合,其他的保護工具和手段較少,質量上也不能滿足要求,特別是對地處海外的關鍵基礎設施保護能力極其薄弱,缺少可靠、穩定的海外情報信息網絡,市場化、社會化的保護力量和資源參與不足,優秀的有海外行動能力的保安公司非常有限,事前的預警發現能力和對威脅識別、評估能力不足。有學者認為,海外關鍵基礎設施的保護能力是以海外行動能力為基礎的,這方面我國的落后是全方面、全產業的,提升海外關鍵基礎設施的安全保護能力已成當務之急。

(四)關鍵基礎設施安全保護工作的科學性有待增強

一是沒有建立以威脅評估和風險管理為基礎的現代安全管理模式。大多數行業的關鍵基礎設施安全保護工作仍以“行政命令+經驗管理”為主的方式進行管理,此種管理方式的主要問題在于,一方面,由于沒有科學評估,發現不了威脅和風險,或者主觀不認為有風險,從而不重視安全保護。另一方面,過度研判了風險,導致防范的盲目性,過度防范、重復建設、重復投入,但依然不能有效防范問題發生。例如,2011年故宮發生盜竊案,失竊藏品9件,價值數千萬元。故宮保衛處被譽為“京城第一保衛處”,安保人員超過240人,案發時全院至少有1600個防盜報警器和400個攝像頭正在運行。事后故宮自查,先后發現閉館清查漏人、檢查存在盲區等7方面的漏洞。安防專家指出,防范不科學,不根據安全評估的結果有針對性地的開展防范是造成此案發生的重要原因。二是安全保護基礎薄弱。規劃和建設中對安全保護措施特別是安全保衛風險防范考慮不足,安全基礎管理制度、技術標準建設滯后。一些地方和部門偏好“運動式”管理,“安全大檢查”“隱患大排查”“問題大整治”名目繁多,企事業單位不堪重負。這種管理方式沖擊了安全保護的基礎管理工作,使管理陷入了“發生問題—大檢查—放松管理—再發生問題”的怪圈。三是信息“孤島”導致風險管控難度大。以燃氣管道為例,燃氣管道與熱力、給排水、電力通信等市政管網因交叉平行敷設產生密閉空間,由于各類市政管網設施分屬不同的政府部門和企業管理,燃氣企業無法有效獲取數據,一旦發生類似湖北十堰燃氣爆炸的突發事件,因缺少各類市政密閉空間連通狀態、走向等具體信息,會導致無法快速探邊及實施有效預警疏散等措施。四是應急管理能力不足。2021年7月20日,鄭州發生因持續遭遇特大暴雨,導致地鐵5號線一列列車被洪水圍困,12名乘客不幸遇難的悲劇,暴露城市基礎設施應急管理能力不足。

四、國外關鍵基礎設施保護的主要做法

(一)對關鍵基礎設施進行明確定義并形成了比較健全的安全保護制度

美國是較早關注關鍵基礎設施的國家,克林頓政府時期就頒布過法令,劃定關鍵基礎設施的范圍。1998年5月,克林頓總統頒布第62號和63號令,提出創建國家安全、基礎設施保護和反恐怖主義辦公室。2001年“9·11”事件發生后,美國先后頒布實施了《愛國者法案》等一系列法律法規,對關鍵基礎設施的保護范圍、責任和具體要求進行了規定,并提出了較為系統的關鍵基礎設施建模、仿真和分析系統的保護措施。2004年,歐盟委員會在《打擊恐怖主義活動,加強關鍵基礎設施保護》中明確規定,“關鍵基礎設施”是指如果被破壞或摧毀,會對公民的健康、安全、穩定或經濟或成員國的有效運轉造成嚴重影響的物理和信息基礎設施、網絡、服務和資產。2011年11月,加拿大政府出臺詳細的《關鍵基礎設施國家策略及行動計劃》,制定了為期三年的國家在關鍵基礎設施保護方面的具體行動計劃。近年來,澳大利亞、新西蘭、歐盟等國家和地區組織又相繼出臺了關鍵基礎設施安全保護戰略。總之,美國、加拿大和歐洲國家對關鍵基礎設施保護重要性有清醒認識,關鍵基礎設施概念清晰、范圍明確,相關保護工作已經成為其國家安全戰略的重要組成部分。

(二)強化關鍵基礎設施保護力量,清晰界定關鍵基礎設施保護責任

1.美國。“9·11”事件之后,美國組建了國土安全部,其所屬的信息分析與基礎設施保護局專門負責關鍵基礎設施保護工作。該局由國家基礎設施保護中心、國家通信系統局、關鍵基礎設施保護辦公室、計算機安全分會、國家基礎設施建模與分析中心、聯邦計算機事故反應中心等部門整合而成。2018年11月,特朗普總統簽署《網絡安全和基礎設施安全局法案》,在已有機構基礎上建立網絡安全和基礎設施安全局(CISA),進一步加強關鍵基礎設施的保護力量,該舉措被認為對美國的關鍵基礎設施保護具有里程碑意義。美國法律規定,每個公民都有保護國家關鍵基礎設施的責任,國土安全部網絡安全和基礎設施保衛局與各企業、社區和政府部門合作,實現國家關鍵基礎設施安全。根據國土安全部《關鍵基礎設施保護計劃》的規定,美國關鍵基礎設施的所有者和經營者都應采取行動支持風險管理和安全經費投入,特別是當威脅超過所有者和經營者自身能力時,政府相關部門必須與關鍵基礎設施的所有者及經營者合作來解決保護中面臨的問題。

2.英國。根據英國法律的規定,關鍵基礎設施保護的責任主要由內政大臣承擔。2007年,英國專門在國家安全局(The Security Service即著名的軍情五處)內成立了國家基礎設施保護中心(Centre for the Protection of National Infrastructure,CPNI),統籌協調國內基礎設施保護工作,并向相關責任機構提供安全建議和協助,其核心職責就是減少英國國內基礎設施被恐怖主義破壞或遭受其他威脅,保護通信、能源、金融和食品等13類關鍵基礎設施安全。英國國家基礎設施保護中心的主頁清楚地顯示:與私營部門的合作是我們工作的核心,私營部門、學界專家與該中心保持著密切的合作。

3.俄羅斯。俄羅斯內務部牽頭負責能源設施保衛,內務部設立有專門保衛部門統籌俄聯邦境內基礎設施的安保工作,俄羅斯工業和能源部也有專門的保衛輸油管道和輸電線路的武裝力量。2007年,俄羅斯杜馬專門通過法律,允許俄羅斯天然氣工業股份公司和俄羅斯石油管道運輸公司兩大能源巨頭自行組建武裝力量并配備輕武器。總之,美國、英國、俄羅斯等國家在關鍵基礎設施保護方面不僅部門明確、力量較強,且責任劃分清晰,政府部門和私營機構合作密切。

(三)形成了信息共享、風險管理、國際合作等一整套比較成熟的管理方法

以美國為例。美國通過連續多年的建設,其在關鍵基礎設施保護中形成了一套健全有效的管理方法。一是密切信息共享。由于美國關鍵基礎設施主要由私營企業運營,所以其基礎設施保護的重點工作就是促進對各類信息的共享,鼓勵私營企業建立信息共享與分析中心,在法律允許的范圍內向特定部門、有關企業及合作伙伴提供情報信息,提供實時的威脅報告和風險分析,并對敏感信息進行保護。國土安全部還專門建立國土安全信息網絡,通過網絡向有關部門和企業提供實時信息,包括實時通信、文件共享、警報和即時消息推送。二是進行科學的風險管理。美國自2009年《關鍵基礎設施保護計劃》頒布以來,一直將風險管理作為保護關鍵基礎設施的基礎,其風險管理框架以“戴明循環”為理論支撐,主要包括五個部分:(1)設定保護目標;(2)識別關鍵基礎設施并確定優先級;(3)評估和分析風險;(4)落實保護策略和措施;(5)進行效果評價。這個風險管理框架同時適用于各級地方政府、行業部門在其管轄范圍內對關鍵基礎設施進行風險識別和評估。三是進行精準培訓。國土安全部為政府相關部門和關鍵基礎設施管理機構提供廣泛的免費培訓課程。這些培訓課程大多基于網絡獨立學習,內容涵蓋了關鍵基礎設施介紹、安全意識、應急響應、事后重建、射擊和反簡易爆炸裝置等。四是高度重視國際合作。2012年,美國、澳大利亞、新西蘭、英國和加拿大五國共同發起成立了“關鍵五國”(Critical Five),在對關鍵基礎設施分類、定義、作用充分達成共識的基礎上,實現情報信息共享、密切國際執法合作。此外,由于美、加兩國接壤,跨國輸油氣管道、輸電線路眾多,美國還專門與加拿大簽訂了《關鍵基礎設施行動計劃》,共同保護跨國基礎設施。

五、結論和建議

關鍵基礎設施是國家社會經濟正常運行的基礎骨干,是支撐大國崛起的“動脈”和“脊梁”,其安全保護工作尤為重要。我國已經成為全球第二大經濟體,需要提升與國家實力和國際地位相匹配的關鍵基礎設施保護能力。結合我國關鍵基礎設施安全保護的現狀,借鑒國際上關鍵基礎設施安全保護成熟經驗,建議從以下方面進一步提升我國關鍵基礎設施保護能力。

(一)將關鍵基礎設施保護納入國家安全戰略范疇

將關鍵基礎設施保護作為國家安全戰略問題予以統籌安排,在國家安全委員會設立專門的關鍵基礎設施保護委員會,統籌情報收集分析、重大決策、應急處置等工作。此外,國家層面應加強關鍵基礎設施安全保護智庫和應急處突“國家隊”建設,為關鍵基礎設施保護提供高層次的智力支持和技術、力量保障。

(二)明確關鍵基礎設施安全保護主管部門

結合我國關鍵基礎設施安全保護工作的既定模式,在充分整合公安反恐、治安、內保、網安、政保、科技等部門資源的基礎上,由公安部組建國家關鍵基礎設施保衛局,賦予其必要的職責。同時,由國務院批準組建關鍵基礎設施安全保護工作部際聯席會議,吸納有關部門和重點企業參加,定期溝通,形成合力,共同推進工作。

(三)完善關鍵基礎設施保護制度體系

加快推進關鍵基礎設施保護立法和標準制定,通過立法的形式盡快明確關鍵基礎設施的概念、范圍、層次,完善風險評價、防范力量配置等技術標準,規范專業名詞術語。同時,對軍隊、公安、情報機構、行業主管部門、企事業單位和保安公司等各類保護力量的職責予以明確,推動形成“法律—行政法規—部門規章—安全技術規范—引用標準”一體化的關鍵基礎設施保護制度體系。

(四)建立關鍵基礎設施信息共享機制

國家層面出臺關鍵基礎設施等信息共享和利用的相關政策法規,推動企業、政府以及相關社會組織建立基礎設施、隱蔽工程信息數據即時交換、共建共享、動態更新機制,確保一旦發生突發事件,應急救援部門能夠即時準確掌握各類信息及風險動態,提升事故及應急狀態下的決策有效性及處置可靠性。

(五)提升關鍵基礎設施保護的科學化水平

構建以風險管理為核心,以安全風險評估為工具,以預測預警預防為主軸的關鍵基礎設施安全保護過程管理模式。國家層面制定統一規范的關鍵基礎設施風險管理框架,設定清晰的安全保護目標,對關鍵基礎設施面臨的威脅、脆弱性和可能的后果進行全面感知和綜合分析。同時,應建立關鍵基礎設施目錄動態管理制度,對關鍵基礎設施要做到數據新、情況清;應建立信息共享反饋機制,及時收集各類情報信息,準確研判威脅和風險變化趨勢。

(六)構建海外關鍵基礎安全保護工作網絡

將海外關鍵基礎設施安全保護作為我國海外利益保護的重要內容,制定清晰明確的戰略。要加強與相關國家的國際執法合作,全面構建情報共享、突發事件應急協調、安全風險評估、教育培訓交流等工作機制。同時,要重視和發揮跨國企業、社會組織、行業協會、甚至在外公民等的作用。此外,根據保安公司具有敏感度低、產業成熟和靈活度高等特點,應加大對海外安保產業特別是保安公司的扶植力度,培育一批具有國際化視野、擁有海外資源和國際化人才、掌握安保核心技術、通曉國際規則和慣例的優秀海外保安公司。

注釋:

①參見俄媒:《“云敵人”將改變未來作戰規則》,參考消息網,http://m.cankaoxiaoxi.com/mil/20190919/2391310.shtml。最后訪問日期:2021年10月30日。

②孫利民、呂世超、李紅、文輝:《美國關鍵基礎設施安全防護體系與策略》,清華大學出版社,2017年,第2頁。

③《總體國家安全觀干部讀本》編委會:《總體國家安全觀干部讀本》,人民出版社,2016年,第89頁。

④參見張驥:《美國政府應急管理中的國家基礎設施保護》,臨沂應急,http://yj.linyi.cn/info/1955/5515.htm。最后訪問日期,2021年10月30日。

⑤譚曉、李輝、胡錫晟:《總體國家安全觀視域下的情報學熱點主題研究》,《情報理論與實踐》,2021年第1期,第57-62頁。

⑥王宏偉:《健全應急管理體系探析》,應急管理出版社,2020年,第173頁。

⑦裴巖、郭太生:《中美重要基礎設施安全保護比較研究》,《中國人民公安大學學報》(社會科學版),2008年第2期,第108-113頁。

⑧周亞超、劉金芳:《美歐關鍵信息基礎設施保護分析與借鑒》,《網絡空間安全》,2018年第11期,第44-47頁。

⑨孫利民、呂世超、李紅、文輝:《美國關鍵基礎設施安全防護體系與策略》,清華大學出版社,2017年,第21頁。

⑩國家行政學院應急管理培訓中心:《重特大生產安全事故預防、處置和輿情應對》,國家行政學院出版社,2017年,第113頁