正確處理黨的領導與依法獨立辦案的關系

李占國

（浙江省高級人民法院，浙江杭州 310012）

2020 年11 月召開的中央全面依法治國工作會議，確立了習近平法治思想在全面依法治國中的指導地位，在黨和國家法治建設史上具有劃時代的里程碑意義。習近平法治思想是馬克思主義法治理論中國化的最新成果，為全面依法治國提供了科學指南和根本遵循。習近平總書記用“十一個堅持”對全面依法治國進行系統(tǒng)闡釋，其中第一條就是堅持黨對全面依法治國的領導。黨的領導是中國特色社會主義最本質的特征，是社會主義法治最根本的保證，也是我國法治與西方資本主義國家法治的最大區(qū)別。司法機關依法獨立公正行使職權是我們黨的明確主張，是我國《憲法》賦予司法機關的重要職責，〔1〕我國《憲法》明確規(guī)定，人民法院、人民檢察院依照法律規(guī)定獨立行使審判權、檢察權，不受行政機關、社會團體和個人的干涉。也是司法活動實現(xiàn)公平正義的最重要的條件之一。司法機關深入學習貫徹習近平法治思想，首要的是正確理解和把握堅持黨對司法工作絕對領導的核心要義、內在邏輯、具體任務。這一要求集中體現(xiàn)在能否正確處理黨的領導與依法獨立辦案的關系上。

關于黨領導司法，一度存在“黨大還是法大”的認識誤區(qū)。對此，習近平總書記深刻指出：“‘黨大還是法大’是一個政治陷阱，是一個偽命題；對這個問題，我們不能含糊其辭、語焉不詳，要明確予以回答。”〔2〕習近平：《堅定不移走中國特色社會主義法治道路為全面建設社會主義現(xiàn)代化國家提供有力法治保障》，載《求是》2021 年第5 期。在同一思維過程中，用不同的概念進行對比，如同說是泰山大還是黃河大，顯然是一個偽命題。但如何把握黨的領導與依法獨立辦案的關系，則是司法實踐中必須回答好的一個必答題。黨的十八大以來，在習近平法治思想的指引下，我國的法治建設取得了長足的發(fā)展與進步，黨的領導越來越有力，司法環(huán)境越來越好，司法機關辦案的質量、效率和效果明顯改觀。然而，也不能否認，有的地方、單位對這一問題仍然存在一些模糊認識，有的黨組織對司法機關職責范圍內的事情管得過多過細，管了一些不該管、管不好的具體業(yè)務工作；有的領導干部為了地方局部利益甚至一己私利，插手和干預司法個案；有的領導干部擔心被指責為“以權壓法、以言代法”，該管的不愿管、不敢管、不會管；一些辦案人員把黨的領導等同于地方及個人的領導，甚至“唯上不唯法”，習慣看個別領導的“眼色”行事；還有極個別司法人員不愿接受領導，不愿接受監(jiān)督，過分強調獨立辦案，甚至搞“法官獨立”。這些錯誤思想和行為不利于黨領導法治事業(yè)健康發(fā)展，也減損了人民群眾對公平正義的感受。因此，必須厘清黨的領導與依法獨立辦案的關系，把握正確的原則、方法，確保司法工作始終沿著正確的方向前進。

一、黨的領導與依法獨立辦案相統(tǒng)一的理論基礎

在我國，黨的領導與依法獨立辦案具有高度統(tǒng)一性，既不能狹隘理解黨的領導的內涵而忽視甚至違背依法獨立辦案的原則和精神，也不能以依法獨立辦案為理由否定黨對司法工作的絕對領導。

（一）黨對司法工作的領導具有堅實的歷史基礎、法理基礎和憲法依據

從歷史看，黨是中華人民共和國的締造者。中華人民共和國成立后，黨領導人民建立相應的政治法律制度和政權機關，以加強和改善黨的領導，鞏固人民民主專政的國體和社會主義政黨制度，堅持和發(fā)展社會主義事業(yè)。黨建立的這些政治法律制度和政權機關，包括司法制度和司法機關堅持黨的領導、聽從黨的指揮、忠誠黨的事業(yè)，是開展工作、發(fā)揮作用的政治前提。正如彭真所說，“大政方針、政策是由中央決定的，黨中央的領導是根本的，當然，還有各級黨委的領導”；“做政法工作也好，做其他工作也好，首要的問題是貫徹執(zhí)行黨的總方針、總政策，堅持黨性原則”。〔3〕彭真：《論新中國的政法工作》，中央文獻出版社1992 年版，第388 頁。中國共產黨百年的革命、建設、改革實踐充分證明，堅持黨的領導、人民當家作主、依法治國有機統(tǒng)一是我國社會主義法治建設的一條基本經驗、成功經驗。離開了黨的領導，全面依法治國就難以有效推進，社會主義法治國家就建不起來。〔4〕參見習近平：《堅定不移走中國特色社會主義法治道路為全面建設社會主義現(xiàn)代化國家提供有力法治保障》，載《求是》2021 年第5 期。

從法理看，中國共產黨的執(zhí)政內涵與西方政黨的執(zhí)政有著本質的區(qū)別，在具體表現(xiàn)形式上也有著明顯不同，這就決定了中國共產黨對司法工作的領導具備特有的法理邏輯。〔5〕參見胡云騰：《始終堅持黨的領導保證獨立公正司法》，載《紅旗文稿》2014 年第23 期。從執(zhí)政方式來看，中國共產黨既是執(zhí)政黨，又是領導黨，并且是唯一執(zhí)政、法定執(zhí)政、長期執(zhí)政、一元執(zhí)政，不存在選舉執(zhí)政問題。黨可以將執(zhí)政理念和意圖全面、一以貫之地落實到司法工作體系內的各個環(huán)節(jié)、單元，以體現(xiàn)黨的領導、實現(xiàn)黨的領導，如制定路線方針政策為司法機關依法開展活動提供方向指引、在各級司法機關內設立黨組織、通過組織程序推薦黨員干部到各級司法機關擔任領導職務等，黨的執(zhí)政方式蘊含著黨對司法工作領導的必然性、合理性。西方國家的政黨執(zhí)政是多黨競爭執(zhí)政、有限執(zhí)政，黨與司法分屬不同體系，平行運行。從執(zhí)政內容來看，中國共產黨對國家的領導是全面的領導，縱向上從中央到地方的各級黨組織都能支持司法工作，橫向上各級黨組織通過領導其他機關單位和社會組織支持司法工作，從而為司法工作的順利開展提供強有力的支撐。〔6〕如“用兩到三年時間基本解決執(zhí)行難問題”行動期間，全國31 個省（區(qū)、市）黨委、政府、政法委全部出臺支持人民法院解決執(zhí)行難、加強失信被執(zhí)行人信用懲戒的文件，形成了黨委領導、政法委協(xié)調、人大監(jiān)督、政府支持、法院主辦、部門配合、社會參與的綜合治理執(zhí)行難工作格局。據統(tǒng)計，2016 年至2018 年，人民法院公布失信被執(zhí)行人1288 萬例，限制購買飛機票1746 萬人次，限制購買高鐵動車票547 萬人次。顯然，基本解決執(zhí)行難這一階段性目標的如期實現(xiàn)，離不開黨的領導和支持。參見《捍衛(wèi)司法權威促進社會誠信——人民法院“基本解決執(zhí)行難”工作綜述》，載《人民法院報》2019 年3 月12 日，第5 版。西方國家政黨執(zhí)政的內容是貧乏的，具體表現(xiàn)在可競崗的人數有限、執(zhí)政權力有限，因此對國家權力機關的控制權，對國家或社會的人財物資源的管理權和配置權，對國家政治經濟社會文化生活的影響都是有限的，不具備領導司法的條件。從執(zhí)政目的和宗旨來看，中國共產黨是代表全國各族人民根本利益的政黨，“沒有任何自己特殊的利益，從來不代表任何利益集團、任何權勢團體、任何特權階層的利益”。〔7〕習近平：《在慶祝中國共產黨成立100 周年大會上的講話》，載《中共中央辦公廳通訊》2021 年第7 期。司法機關堅持黨的領導，是司法人民性、公正性的根本保障，有利于真正實現(xiàn)司法為民宗旨、讓人民群眾在每一個司法案件中感受到公平正義。西方國家的資產階級政黨通常都是利益政黨、派別政黨、宗教政黨或者區(qū)域政黨，司法機關不能接受具有狹隘性、偏向性的政黨的領導，也不能受這些政黨價值觀和利益追求的影響，否則就會嚴重影響司法的公正性及為資產階級國家服務的目的。

從憲法看，黨管政法、黨對司法工作的領導在我國是絕對性的憲法原則。〔8〕參見陳明明：《在革命與現(xiàn)代化之間— —關于黨治國家的一個觀察與討論》，復旦大學出版社2015 年版，第15 頁。憲法決定了一國的國體（治權）和政體（政權），即“政治統(tǒng)一體和秩序的整體狀態(tài)”。它不僅描述當下的社會現(xiàn)實，而且勾畫國家發(fā)展的偉大宏圖。立憲意味著新國家的誕生，往往是制憲主體通過一次性的政治決斷，決定性地創(chuàng)制自身的政治共同體的特定生存方式。〔9〕參見［德］卡爾·施密特：《憲法學說》，劉峰譯、劉小楓序，上海人民出版社2016 年版，第2-29 頁。中國共產黨在締造中華人民共和國及政權機關、國家制度體系的時候，已將自己的宗旨、信仰、意志、組織模式賦予這個締造物，即中國共產黨作為一個政黨先于中華人民共和國的憲政體制而存在，在體制外完成了一系列動員、破立、建構，并投射到國家載體上，形成中華人民共和國的憲政體制。事實上，我國憲法也以明文的形式確立了中國共產黨的領導地位。歷史和人民選擇了中國共產黨，黨領導人民制定體現(xiàn)黨和人民統(tǒng)一意志的憲法，人民自覺接受憲法確認的黨的領導，黨自身也在憲法范圍內活動，這就是堅持黨的領導的基本憲制邏輯。

（二）司法機關依法獨立辦案是落實黨領導司法工作的必然要求

我國的憲法和法律是黨的主張和人民意志相統(tǒng)一上升為國家意志的集中體現(xiàn)，黨通過立法把體現(xiàn)最廣大人民利益的路線、方針、政策上升為國家意志。從本質上來講，黨的政策和國家法律都是人民根本意志的反映；從程序上來講，黨對立法工作中的重大問題進行決策，凡立法涉及重大體制和重大政策調整，必須報黨中央討論決定；黨中央向全國人大提出憲法修改建議，依照憲法規(guī)定的程序進行憲法修改；法律制定和修改的重大問題由全國人大常委會黨組向黨中央報告。可見，依法獨立辦案就是堅持黨的領導、維護黨的權威、鞏固黨的執(zhí)政地位。從法治規(guī)律來講，司法機關依法獨立辦案是法治社會的基本準則，是實現(xiàn)公平正義的重要保障。如果司法機關不能依法獨立辦案，司法活動受外界權力、人情、關系等非法干預，受違背事實和法律規(guī)定的指示、批示、意見所控制，受惡意歪曲事實、通過制造信息不對稱誤導公眾的輿論所操縱，那么司法的中立性、客觀性、公正性也將無法實現(xiàn)，憲法要求的司法機關依法獨立行使職權也就蕩然無存。黨的十八屆四中全會《中共中央關于全面推進依法治國若干重大問題的決定》這一綱領性文件以及《人民法院組織法》《人民檢察院組織法》等法律規(guī)定都明確了司法機關依法獨立行使司法權的基本原則和要求。可見，司法機關依法獨立辦案是我國司法制度的一項基本原則。

（三）堅持依法獨立辦案與堅持黨的領導是一致的

黨的領導是依法獨立辦案的根本保障。與行政權是上命下從的管理權不同，司法權本質上是一種判斷權，要求不偏不倚，應當保證它不受不必要的其他力量的影響和干涉。〔10〕參見孫笑俠：《司法權的本質是判斷權— —司法權與行政權的十大區(qū)別》，載《法學》1998 年第8 期。不過，獨立性只是公正司法的必要條件，而非充分條件。這是因為，并非每一位司法人員在道德上都是圣人，在業(yè)務上都是天才，在對事實的把握上都有“天目”。〔11〕參見江必新：《民事審判的理念、政策與機制》，人民法院出版社2019 年版，第165 頁。事實上，包括司法人員在內的所有人都有弱點，特別是目前我國的司法保障機制還不完善、司法監(jiān)督制約機制還不健全、司法人員素質還參差不齊，加之我國傳統(tǒng)上是人情社會，公眾的法治意識普遍不高，〔12〕參見胡云騰：《始終堅持黨的領導保證獨立公正司法》，載《紅旗文稿》2014 年第23 期。外界不當干預、暴力抗法以及司法機關內部個別人員徇私枉法等現(xiàn)象還時有發(fā)生，必須緊緊依靠黨的領導這個“最大壓艙石”提供堅強政治保障和制度保障，包括健全司法權運行機制、司法人員管理機制、監(jiān)督機制、排除不當干預等。如從實踐的維度來講，任何國家任何制度都不可能把司法人員與社會完全隔離開來建立起一個絕對的“隔音空間”，司法活動的外界干擾在一定程度上講是客觀存在的。實踐充分證明，黨的領導能夠確保司法工作排除各種干擾，確保司法機關依法獨立行使職權。為防止干預司法，中央制定了“三個規(guī)定”，〔13〕這三個規(guī)定是《司法機關內部人員過問案件的記錄和責任追究規(guī)定》《領導干部干預司法活動、插手具體案件處理的記錄、通報和責任追究規(guī)定》《關于進一步規(guī)范司法人員與當事人、律師、特殊關系人、中介組織接觸交往行為的若干規(guī)定》。確立防止干預司法的一般原則要求；作為黨的紀律檢查機關，各級紀委依規(guī)依紀依法嚴格監(jiān)督執(zhí)紀，確保把包括司法權在內的權力“關進制度的籠子”。同時，黨的制度性、經常性的作風建設，也是確保公平正義的堤壩不被侵蝕破壞的有力保障。如果沒有黨的經常性的思想建設、組織建設，黨的法治政策中的依法獨立精神難以真正得到落實，司法將走向兩種極端，一種是西方式的司法獨立，司法成為代表特殊利益、集團利益的工具；另一種是盲目的上命下從、“以言代法”、“以權壓法”。無論哪一種情況，都會導致司法腐敗和不公，影響人民群眾對公平正義的感受度、獲得感。黨的領導的這些具體抓手，有力排除了對司法的各種不當干擾，有力確保了司法隊伍忠誠、純潔、可靠。〔14〕據2021 年6 月10 日全國政法隊伍教育整頓第一次新聞發(fā)布會通報的數據，截至6 月8 日，第一批隊伍教育整頓期間，全國有12576 名干警主動向紀委監(jiān)委投案，處理處分違紀違法干警72312 人，排查認定違反防止干預司法“三個規(guī)定”問題39441 件。概言之，依法獨立辦案離不開黨的領導。

司法機關依法獨立辦案就是體現(xiàn)黨的領導。“獨立”，是指單獨的站立或者指關系上不依附、不隸屬，依靠自己的力量去做某事。從字面意義上來理解，“獨立辦案”似乎是指自主、自立地辦案，不受任何影響和干涉。在西方三權分立的憲制下，司法權獨立于立法權、行政權，即為絕對獨立。然而，在論述司法機關依法獨立辦案時，如果脫離中國特定的政治制度背景和司法運行規(guī)律，單從西方司法制度邏輯進行定位，顯然是站不住腳的。首先，這是對“依法獨立”的曲解。筆者于本文中已述及，“依法”本身蘊含著堅持黨的領導的邏輯前提，堅持黨的領導有充分的歷史、法理和憲法依據。依法獨立辦案，是指司法機關的依法獨立，不受行政機關、社會團體和個人的干涉，不是司法機關的絕對獨立，更不是司法官員個人的獨立。以依法獨立辦案為由排斥、否定黨的領導，違背了我國憲法原則和全面依法治國的基本要求。其次，這是對“黨的領導”的曲解。黨的領導并不是說黨可以直接代行司法權，而是黨對司法權的配置和行使進行方針政策設定乃至人事方面的領導，并且堅持“黨必須在憲法和法律的范圍內活動”的根本原則。〔15〕李樹民：《當代中國司法公信力建構的政治蘊含》，載《當代法學》2013 年第6 期。黨的領導這一憲政設計本身并不會破壞司法機關獨立辦案之基本精神。司法實踐中，不可否認在個別地方、個別案件中一些地方黨組織或司法機關內部黨組織存在干預司法的行為，這是對黨的領導的精神和要求把握不到位的結果（對此筆者將在本文中詳述），對這種政策執(zhí)行走樣的現(xiàn)象應當予以糾正。依法獨立辦案是為了保障公平正義實現(xiàn)，黨的領導也是為了保障公平正義實現(xiàn)，兩者的基本價值、目的導向是一致的。

二、司法機關堅持黨委領導應當把握的基本原則和具體方式

習近平總書記明確指出:“我們說不存在‘黨大還是法大’的問題，是把黨作為一個執(zhí)政整體、就黨的執(zhí)政地位和領導地位而言的，具體到每個黨政組織、每個領導干部，就必須服從和遵守憲法法律。有些事情要提交黨委把握，但這種把握不是私情插手，不是包庇性的干預，而是一種政治性、程序性、職責性的把握。”〔16〕習近平：《堅定不移走中國特色社會主義法治道路為全面建設社會主義現(xiàn)代化國家提供有力法治保障》，載《求是》2021 年第5 期。這一重要論述為我們正確理解和把握黨的領導與依法獨立辦案關系的實踐運行邏輯提供了根本遵循。黨的領導是具體的，而不是抽象的，司法實踐中處理好黨的領導與依法獨立辦案的關系，首先就是要把握好與各級黨委領導的關系。

（一）黨的領導首先是指黨中央的集中統(tǒng)一領導

在一些聯(lián)邦制國家政治體制下，司法權一般分屬中央事權和地方事權，而我國單一制的國家結構決定了司法權的中央事權屬性。地方的各級人民法院被稱為地方國家機關或地方國家審判機關，我國從來沒有在法律上認可地方擁有排他性的司法權，即使在民族區(qū)域自治地方也是如此。〔17〕香港特別行政區(qū)、澳門特別行政區(qū)因特殊歷史原因有所例外。蔣惠嶺：《論“中央事權——省級統(tǒng)管”模式及完善》，載《政法論叢》2021 年第3 期。司法權作為中央事權，必須置于黨中央絕對領導之下，不能過于分散，更不能有絲毫切割。〔18〕依據《中國共產黨政法工作條例》第七條，黨中央對政法工作實施絕對領導，決定政法工作大政方針，決策部署事關政法工作全局和長遠發(fā)展的重大舉措，管理政法工作中央事權和由中央負責的重大事項。堅持黨對司法工作的絕對領導，指的是堅持以習近平同志為核心的黨中央集中統(tǒng)一領導，如果其他黨組織的決定與黨中央的決策部署不一致，則不僅不能遵守其他黨組織的決定，而且要旗幟鮮明予以抵制。堅持黨的集中統(tǒng)一領導，意味著黨中央所確立的依法治國基本方略、基本原則、基本要求必須得到一體遵循。維護黨中央的集中統(tǒng)一領導，要求各級黨組織必須在憲法和法律的范圍內活動；各級黨組織在憲法和法律范圍內活動，就是維護黨中央的集中統(tǒng)一領導。如果其他各級黨組織違背黨中央政策精神、違反憲法法律規(guī)定，謀取局部利益、個人利益而無視法治建設的整體價值，雖有“黨的領導”之外在形式，卻不具備“黨的領導”之內在實質，必須予以堅決反對。地方各級黨組織貫徹落實黨中央的大政方針，可以結合本地實際，在具體方法上進行創(chuàng)新，但必須嚴格遵循和正確把握中央精神實質。還要明確的是，堅持黨的領導，是指堅持黨作為一個執(zhí)政整體的領導地位，決不能把“講政治”庸俗化，把黨的領導錯誤地理解為誰的官職大就聽誰的，防止把“服從組織”變成“盲從領導”。任何以言代法、以權壓法，搞無原則團結的行為，都背離了黨領導司法工作的宗旨，在實踐中要堅決反對。

（二）地方黨委對司法工作的領導主要是管方向、管政策、管原則、管干部

黨中央是大腦和中樞，負責制定黨的大政方針，具有定于一尊、一錘定音的權威；地方黨委作為黨的地方組織，其職責是確保黨中央的決策部署在本地區(qū)得到貫徹落實，〔19〕依據《中國共產黨政法工作條例》第十條，縣級以上地方黨委應當以貫徹黨中央精神為前提，對本地區(qū)政法工作中的以下事項，落實領導責任：（一）統(tǒng)籌政法工作中事關維護國家安全特別是以政權安全、制度安全為核心的政治安全重要事項；（二）統(tǒng)籌維護社會穩(wěn)定工作，及時妥善處理影響社會穩(wěn)定的重要事項和突發(fā)事件；……（十一）本地區(qū)政法工作中的其他重要事項。包括黨領導司法工作的目標在地方的落實。根據中央要求，地方黨委對司法工作的領導是管方向、管政策、管原則、管干部，不是包辦具體事務，不能越俎代庖，不能以黨委決定改變、代替司法裁判，更不能包辦、代替司法機關對具體案件作出處理。〔20〕參見周強：《黨的各級組織和領導干部必須在憲法法律范圍內活動》，載《人民日報》2016 年11 月22 日，第6 版。地方黨委的領導中應包含保障司法機關依法獨立辦案的基本要求，否則將違背黨對司法絕對領導的精神和價值。具體而言，地方黨委對司法工作的領導體現(xiàn)在以下幾方面。

其一，方向引領。地方黨委對司法工作的領導，首要的是突出思想上的引領、政治上的把握，這是第一位的。黨的組織工作脫離黨的思想領導和政治領導，會造成盲目性，〔21〕參見劉少奇：《論黨》，人民出版社1980 年版，第17 頁。可能造成錯誤思想惡性發(fā)展。地方黨委通過加強對政法干警的思想政治教育，以中國特色社會主義理論體系特別是習近平法治思想教育引導司法工作人員，內在地、自覺地克服與中國國情和實際不符的法律觀念，強化司法工作人員落實黨中央決策部署、嚴格執(zhí)法、公正司法、為民司法的意識，確保執(zhí)法司法權牢牢掌握在忠于黨、忠于人民、忠于憲法、忠于法律的人手中。同時突出黨在思想上、組織上的嚴肅性，通過建立定期研究部署司法工作的制度，將司法工作納入重要議事日程，及時研究解決司法工作和隊伍建設的重大問題，加強對司法部門和司法人員遵守政治紀律和政治規(guī)矩情況的督察，確保政法工作始終保持在正確方向。地方黨委的這種方向引領不同于行政管理，不是對具體司法事務的直接計劃、組織、指揮、控制。

其二，組織管理。用人權是我們黨重要的執(zhí)政權，是地方黨委領導職責的重要內容。地方黨委及其組織（人事）部門按照干部管理權限選拔、任用、培養(yǎng)、管理包括司法機關干部在內的黨政領導干部。院長、副院長、檢察長、副檢察長、法官、檢察官等核心司法隊伍力量由人大及其常委會選舉產生，但根據《黨政領導干部選拔任用工作條例》規(guī)定，地方黨委負責向人大及其常委會推薦人民法院、人民檢察院組成人員，同時，屬于上級黨委（黨組）管理的，本級黨委（黨組）可以提出選拔任用建議。另外，地方黨委對司法機關黨組主要負責人行使任內評價權，聽取司法機關黨組主要負責人述職，加強對司法機關黨組及其成員履職情況考評考核，將結果作為對領導班子、領導干部綜合考核評價的重要內容和依據。〔22〕依據《中國共產黨政法工作條例》第三十三條，黨委應當加強對黨委政法委員會、政法單位黨組（黨委）和下一級黨委常委會履職情況的考評考核，其結果作為對有關領導班子、領導干部綜合考核評價的重要內容和依據：（一）結合領導班子年度考核、民主生活會等，定期檢查和考評考核黨委政法委員會履職情況；（二）建立健全聽取政法單位黨組（黨委）主要負責人述職制度，加強對政法單位黨組（黨委）及其成員履職情況考評考核；（三）在考核下一級黨委常委會領導開展工作情況時，注重了解領導開展政法工作情況。地方黨委還負責組織司法人員開展政治輪訓，加強政治理論、理想信念、黨性修養(yǎng)、職業(yè)精神等教育，并推動司法機關“一把手”異地交流任職和關鍵崗位干部定期輪崗交流。地方黨委對司法機關的組織管理不同于對司法權行使主體的人事任免，也不同于司法機關內部對司法工作人員的人事管理。黨委推薦的院長、副院長、檢察長、副檢察長、法官、檢察官等核心司法隊伍力量仍應按照憲法所確立的司法權與立法權關系架構，由人大及其常委會選舉產生；地方黨委并不直接干預司法機關內部對工作人員的選拔、使用、培養(yǎng)、考核、獎懲等一系列的人事管理活動。

其三，業(yè)務監(jiān)督。有權必有責，用權受監(jiān)督。司法權要接受廣泛的監(jiān)督，既要接受國家權力機關的監(jiān)督，也要接受企事業(yè)單位、社會團體、民主黨派和人民群眾的監(jiān)督，更要接受黨的監(jiān)督。黨的監(jiān)督是對司法權的各種監(jiān)督中具有根本性、引領性、最有力的一種，是確保司法工作沿著正確方向發(fā)展的重要保障。這種具體監(jiān)督途徑包括黨委的監(jiān)督、黨內專責機關（紀委）的監(jiān)督、黨委政法委的監(jiān)督，以及支持和保證同級人大、政協(xié)、監(jiān)察機關、審計機關等對司法機關及公職人員依法進行監(jiān)督。地方黨委的業(yè)務監(jiān)督不同于審判權、檢察權運行體系內的專業(yè)性監(jiān)督和制約。在黨領導司法工作的基本原則下，地方各級黨組織可以依照工作程序采取了解案件情況、組織研究司法政策、統(tǒng)籌協(xié)調工作、督促司法機關依法履職等監(jiān)督舉措，〔23〕參見《中國共產黨政法工作條例》第三十一條。該條規(guī)定，各級黨委應當將領導和組織開展政法工作情況納入黨內監(jiān)督體系，實行黨內監(jiān)督和外部監(jiān)督相結合，增強監(jiān)督合力。黨委政法委員會應當指導、推動政法單位建立健全與執(zhí)法司法權運行機制相適應的監(jiān)督制約體系，構建權責清晰的執(zhí)法司法責任體系，完善程序化、平臺化、公開化管理監(jiān)督方式。政法單位黨組（黨委）應當依法依規(guī)將政法工作情況納入黨務政務公開范圍，依法有序推進審判執(zhí)行公開、檢務公開、警務公開、司法行政公開、獄（所）務公開，完善政法單位之間監(jiān)督制約機制，確保政法工作在依法有效監(jiān)督和約束環(huán)境下推進。但不能直接決定改變案件處理結果，案件的決定權必須由審判組織、檢察組織行使，對錯案的糾正必須依照法定的審判權監(jiān)督程序或者檢察權監(jiān)督程序進行。

其四，履職保障。地方黨委要支持司法機關依法獨立公正行使職權，堅決排除地方和部門保護主義的干擾，為司法機關依法履職創(chuàng)造良好環(huán)境。司法機關嚴格公正司法，只要符合法律和程序的，地方黨委都要給予支持和保護，因為嚴格公正司法本身就是一種政治擔當、法治擔當，而不能是認為是給自己找麻煩，進而以權壓法、阻礙司法。地方黨委還應對司法人員依法履行法定職責予以充分全面的保護，確保司法人員非因法定事由、非經法定程序不被調離、免職、辭退，或者受到降級、撤職等處分，嚴厲打擊侵犯司法人員及其近親屬人身安全、人格尊嚴的行為，為司法人員的人身、財產、醫(yī)療等權益提供與其職業(yè)風險相匹配的保障，等等。地方黨委對司法工作的保障作用，還體現(xiàn)在人財物的保障上。從目前實踐來看，我國司法人員和經費仍實行分級管理、分級負擔的體制，但我國是單一制國家，司法權從根本上說是中央事權。各地司法機關不是地方的司法機關，而是國家設在地方代表國家行使司法權的機關。地方黨委對司法機關的人財物保障是落實司法權作為中央事權相關保障制度的具體方式，是一項法定職責，而不是地方自主性、區(qū)域性的行政管理行為，地方不能以保障為借口，干預司法機關依法獨立辦案。

（三）司法機關應主動將依法獨立辦案置于黨的領導之下

司法機關主動將依法獨立辦案的原則置于黨的領導之下來運行，符合黨領導司法公正的憲制要求，也是發(fā)揮制度優(yōu)勢的必然要求。具體而言，司法機關應嚴格執(zhí)行向黨委請示報告制度。請示報告制度是黨的一項重要制度，是執(zhí)行黨的民主集中制的有效工作機制，是維護黨的集中統(tǒng)一的重要保障，也是司法機關依法接受黨的領導的基本制度安排。司法機關黨組織要按照《中國共產黨重大事項請示報告條例》《中國共產黨政法工作條例》主動向黨委與黨委政法委請示報告重大事項。各地方黨組織根據上級要求并結合自身實際，對請示報告事項的具體內容進行細化，一般除了每年應當向黨委與黨委政法委報告全面工作情況外，還應及時報告特定的重要事項，包括擬出臺的關系司法工作大局和長遠發(fā)展的重大事項、重大創(chuàng)新舉措，涉及政治安全的重大事項，重大敏感案（事）件、突發(fā)事件，隊伍建設重大舉措執(zhí)行情況，需要地方黨委統(tǒng)籌推進的重大事項等，請求指導和支持。請示報告是黨內一項符合法定職權、法定程序要求的正式制度，這與違反法定程序，或僭越職權職責，或濫用權力對司法權依法獨立運行施加影響的“不當干預”有著本質區(qū)別，不能將司法機關向黨委請示報告案件與干預司法辦案相混同；請示報告的主要立足點是重大事項、重大問題、重大政策、重大案件、重大措施等“宏觀層面”，這與執(zhí)法司法個案實體程序處理的“案件審批”不同，實踐中強調司法機關要向黨委與政法委匯報重大案件，并不是回到之前案件審批的老路上去，而是為了更好實現(xiàn)辦案法律效果與政治效果、社會效果相統(tǒng)一。黨委與黨委政法委對于需要作出決定的請示報告，應當在調查研究的基礎上，按照規(guī)定經過討論和決定，提出解決方案；對于需要協(xié)調的重大案件，應按照法律規(guī)定開展協(xié)調，但協(xié)調案件不是處理案件實體或程序問題，不能代替、跳過司法機關直接做出處理決定，應該從關注案件本身的處理到統(tǒng)籌案件三個效果轉變，按照法治的要求以及司法的運行規(guī)律開展工作。

三、司法機關內部黨組織領導與審判組織依法獨立辦案的關系

黨在各級司法機關設立的黨組，是本單位的領導機構，在本單位發(fā)揮領導核心作用。在司法機關設立黨組，首要目的是以黨組織為紐帶把黨的意志和權威有效嵌入司法系統(tǒng)，使兩者形成有機體，〔24〕參見張文波：《功能、身份與政治——人民法院黨組的治理機制》，載《交大法學》2018 年第3 期。這是實現(xiàn)黨對司法工作領導的重要、直接組織形式。司法機關內部處理好黨的領導與依法獨立辦案的關系，應當遵循黨對司法工作領導的基本原則和要求，即通過發(fā)揮黨組織對審判、檢察工作把方向、管大局、保落實的領導作用，使黨的政治優(yōu)勢、組織優(yōu)勢轉化為提升司法工作質效和公信力的強大力量。不過，與外部各級黨組織的領導相比，司法機關內部黨組織的領導更加直接、更加緊密結合司法業(yè)務，除政治、思想和組織領導之外，還應體現(xiàn)在對司法權運行監(jiān)督管理、司法行政管理等具體業(yè)務上，從而發(fā)揮整體性的引領、管理、監(jiān)督、保障作用。也正因為如此，司法機關內部黨的領導與依法獨立辦案的關系更難以把握，更具有爭議性，更需要理清個中的復雜邏輯關系，處理復雜的實踐樣態(tài)。具體而言，要把握好兩對關系。

其一，黨組與審判、檢察組織的關系。審判、檢察組織是人民法院、人民檢察院依法獨立行使審判權、檢察權的組織形式，黨組對審判、檢察組織的領導，是實現(xiàn)司法機關內部黨的領導的關鍵。正確處理司法機關黨組與審判、檢察組織的關系，首要在于厘清黨組與審判委員會、檢察委員會的關系。

依據《中國共產黨政法工作條例》第十五條、《人民法院組織法》第三十七條、《人民檢察院組織法》第三十一條的規(guī)定，黨組對司法機關工作的領導是全方位、多角度的，而審判委員會、檢察委員會主要專注于審判和檢察工作業(yè)務。黨組的領導或決定性影響領域涵蓋了審判委員會、檢察委員會職能的外延，并集中交匯于“研究重大案件”這一任務上。以往有兩種極端的認識：一種是認為黨組不應當研究具體案件，否則就是非法干預司法活動；另一種是認為黨組應當研究案件，并可以直接代替審判委員會、檢察委員會做出決定，黨組研究決定的案件，審判委員會、檢察委員會不用再研究。這兩種觀點都是不恰當的。關于第一種意見，筆者認為，依法獨立公正行使審判權、檢察權的主體是人民法院和人民檢察院，黨組作為所在人民法院、人民檢察院的最高黨組織，研究重大案件屬于其職責范圍，不存在干預辦案的問題。關于第二種意見，筆者認為，黨組研究案件，是“一種政治性、程序性、職責性的把握”，主要是制定依法處理的原則、政策和指引性措施，不能越俎代庖、不是代辦案件，黨組織和領導干部不能借黨對司法工作的領導之名對司法工作進行不當干預。

當然，司法機關黨組研究具體案件并非沒有界限，為保障司法機關依法獨立辦案得到堅決準確落實，參考《中國共產黨政法工作條例》第十五條，實踐中應當注意把握三個原則：第一，黨組研究的案件必須是影響國家政治安全和社會穩(wěn)定的重大案件；第二，黨組研究主要是制定依法處理的原則、政策和措施，不是具體的認定事實、適用法律；第三，黨組的意圖需要審判委員會、檢察委員會落實。黨組對于研究的重大案件具有重要影響作用，但并非終局決定。司法機關做出最后裁決仍需要審判委員會、檢察委員會、合議庭、辦案組等職權組織按照法律程序，以事實為依據、以法律為準繩，做出符合國法人情的裁判或決定。黨組對審判委員會、檢察委員會等組織發(fā)揮領導作用一般通過兩種途徑實現(xiàn)。一是把握人的因素。從人民法院、人民檢察院內職權組織運行實踐來看，黨組成員多數是審判委員會或檢察委員會委員，〔25〕《人民法院組織法》第三十六條規(guī)定：“各級人民法院設審判委員會。審判委員會由院長、副院長和若干資深法官組成，成員應當為單數。”《人民檢察院組織法》第三十條規(guī)定：“各級人民檢察院設檢察委員會。檢察委員會由檢察長、副檢察長和若干資深檢察官組成，成員應當為單數。”通過這種身份因素可以實現(xiàn)對審判委員會、檢察委員會的實質性影響。為此，要健全黨組成員依照工作程序參與重要業(yè)務和重要決策的制度，提升黨組整體決策的科學性，同時加強黨組班子建設，使黨組成員善于從政治和全局的高度把握審判業(yè)務、檢察業(yè)務工作。二是加強規(guī)范化建設。一方面是工作內容的規(guī)范化，明確何種業(yè)務議題可以提交黨組會討論；另一方面是程序的規(guī)范化，明確提交黨組研究討論的程序，以及黨組討論意見落實到審判委員會、檢察委員會的具體程序、監(jiān)督機制等，確保黨組議事程序與審判委員會、檢察委員會運行機制之間有效銜接。

筆者曾主持浙江省高級人民法院黨組會研究社會廣泛關注的“藍色錢江保姆縱火案”。該案之所以重大，不僅是一審判處死刑，而且隨著輿情炒作，該案的重心逐漸從“放火殺人”轉向了“追究消防、物業(yè)責任”，甚至有人質疑“試圖掩蓋案件的真相”“有人借保姆脫責”，被別有用心之人作為攻擊我國政治制度、司法制度的口實，達到了重大影響的程度，所以黨組必須研究，擔起責任。該案上訴到浙江省高級人民法院后，浙江省高級人民法院黨組專題研究了二審開庭準備工作以及風險因素，并提出三條原則性意見。一是要堅持法治思維和法治方式，嚴守公平正義底線，對訴訟中被告人及其辯護人、受害人等各方提出的合法合理訴求，要嚴格遵守法律規(guī)定，充分保障其正當合法權利，能滿足的盡量滿足，不能滿足的做好釋法明理工作，決不能有任何訴訟程序上的瑕疵。二是要始終堅持實事求是的原則，庭審的任務就是要查明案件真相，收集證據一定要全面客觀，一定要防止憑個人好惡有所取舍；要準確判斷單位、個人的行為性質，個人的失職瀆職只能由他個人負責，不能讓別人為其“埋單”。三是要講究策略，使本案二審成為公正司法、全民普法的法治“公開課”；嚴格落實“三同步”原則，準確把握“時、度、效”要求，適時適度發(fā)聲，提供權威信息，回應公眾關切，消除公眾誤解，引導社會輿論，實現(xiàn)法律效果和社會效果的有機統(tǒng)一。這些意見既不是對具體證據的采信，也不是對案件事實的認定，更不是對法律問題的適用，不是替代審判組織作出決定和結論，但這些意見對案件合議庭、審判委員會又都具有重要的指導意義。事實也證明，浙江省高級人民法院黨組的意見在引導二審走向、確保庭審順利進行和辦案取得“三個效果”統(tǒng)一方面發(fā)揮了重要作用。二審庭審順利有序，被告人當庭認罪、悔罪，期間輿情平穩(wěn)；二審的高效、專業(yè)、透明，也贏得了各方的贊揚，取得了良好的法律效果、政治效果和社會效果。

另一個問題是，審判委員會、檢察委員會能否基于對案件的終局決定權而不執(zhí)行黨組的意見?從實踐運行來看，如前所述，審判委員會、檢察委員會的主要成員與黨組成員高度重合，且從司法機關作為國家政治機關的根本屬性來講，貫徹執(zhí)行黨組決定是司法工作人員的基本素養(yǎng)，審判委員會、檢察委員會不執(zhí)行黨組意見的可能性微乎其微。然而，從制度運行規(guī)則來看，通常審判委員會討論案件獲得半數以上的委員同意即能通過，理論上審判委員會討論意見與黨組意見不一致的情況仍有可能發(fā)生，這時應按照審判權運行規(guī)則和司法規(guī)律，由審判委員會討論決定作為案件最終處理結果。這一處理方式并未違反黨的領導的基本立場，因為審判組織、檢察組織堅持黨的領導并不是指無條件落實司法機關黨組織的一切決定和意見，且由審判組織、檢察組織行使案件處理最終決定權，本身就是黨領導下的司法制度的基本原則和制度安排，也是體現(xiàn)黨的領導的基本要求。即便在“上命下從”的行政權運行體制中，執(zhí)法單位對于領導人和集體決策機構的意見，如果認為明顯違法的，也可以根據《中華人民共和國公務員法》第六十條依照程序拒絕執(zhí)行。〔26〕《中華人民共和國公務員法》第六十條規(guī)定：“公務員執(zhí)行公務時，認為上級的決定或者命令有錯誤的，可以向上級提出改正或者撤銷該決定或者命令的意見；上級不改變該決定或者命令，或者要求立即執(zhí)行的，公務員應當執(zhí)行該決定或者命令，執(zhí)行的后果由上級負責，公務員不承擔責任；但是，公務員執(zhí)行明顯違法的決定或者命令的，應當依法承擔相應的責任。”不過，審判委員會、檢察委員會應當對其決定所造成的錯案等嚴重后果承擔責任。同樣地，審判委員會、檢察委員會執(zhí)行黨組的意見造成重大損失或惡劣影響的，黨組應當根據《關于實行黨政領導干部問責的暫行規(guī)定》第五條“決策嚴重失誤，造成重大損失或者惡劣影響的”須對黨政領導干部實行問責的規(guī)定，與審判委員會、檢察委員會一并承擔相應責任。〔27〕《關于實行黨政領導干部問責的暫行規(guī)定》第五條規(guī)定：“有下列情形之一的，對黨政領導干部實行問責：（一）決策嚴重失誤，造成重大損失或者惡劣影響的……”

其二，黨支部與合議庭、獨任法官和辦案組、獨任檢察官的關系。在司法機關內部，黨組織對審判、檢察組織的領導是全方位的，當然包括對合議庭、獨任法官和辦案組、檢察官等每一個辦案單元的領導。但是，從層級管理和效率角度來講，黨組直接對每一個辦案單元實施管理并不現(xiàn)實。“司法機關黨組不像黨委那樣擁有諸多直接下屬的黨務職能機構，黨組的決策部署注定了不可能事無巨細涵蓋各類微觀環(huán)節(jié)。”〔28〕馬驍：《行走的憲制：司法改革中的“黨管政法”原則》，載《中國政法大學學報》2018 年第5 期。因此，除了黨組對審判委員會、檢察委員會的領導外，還要發(fā)揮好黨支部這一基層黨組織的戰(zhàn)斗堡壘作用，把黨組的意圖貫徹到執(zhí)法辦案的基本單元。這也是處理好黨的領導與依法獨立辦案關系的重要環(huán)節(jié)。

根據《中國共產黨支部工作條例（試行）》第二條，黨支部是黨的基礎組織，是黨的全部工作和戰(zhàn)斗力的基礎，擔負直接教育黨員、管理黨員、監(jiān)督黨員和組織群眾、宣傳群眾、凝聚群眾、服務群眾的職責。從黨支部的歷史演進來看，黨支部被定位為“黨的基本組織”“基層組織”“基礎組織”，說明黨的支部既不是黨的部分，更不是黨的分部，而是黨在某一區(qū)域或行業(yè)的全部；從黨支部的功能來看，由“黨的堡壘”“橋梁”“紐帶”到“戰(zhàn)斗堡壘”，再到“黨的全部工作和戰(zhàn)斗力的基礎”，說明黨的支部不能僅僅擔負黨的某一方面或某一部分的工作，而應落實黨在某區(qū)域或行業(yè)的全部工作和任務；〔29〕參見張勇：《黨支部定位職責的歷史變遷與重要啟示》，載《治理現(xiàn)代化研究》2019 年第4 期。從工作任務來看，黨支部圍繞服務中心、建設隊伍開展工作，發(fā)揮對黨員的教育、管理、監(jiān)督作用，協(xié)助本部門行政負責人完成任務、改進工作。當前，司法機關內部黨支部建設及功能發(fā)揮上有弱化的現(xiàn)象，一些黨支部只抓學習而不落實管人管事管案職責，黨建和業(yè)務工作“兩張皮”，黨支部功能虛化、弱化、邊緣化、形骸化，一定程度上影響了辦案的質量、效率和效果。為此，必須充分發(fā)揮黨支部對審判、檢察業(yè)務工作的基礎性、引領性影響，既把黨的領導落實到辦案的基本單元，又監(jiān)督、支持和保障審判組織、檢察組織依法獨立辦案。具體地說，應當做好以下三方面工作。

第一，黨支部要圍繞組織力提升發(fā)揮作用。黨支部對司法工作的影響和作用要以提升組織力為重點，突出政治功能。〔30〕黨的十九大報告指出：“要以提升組織力為重點，突出政治功能，把企業(yè)、農村、機關、學校、科研院所、街道社區(qū)、社會組織等基礎黨組織建設成為宣傳黨的主張、貫徹黨的決定、領導基層治理、團結動員群眾、推動改革發(fā)展的堅強戰(zhàn)斗堡壘。”《中國共產黨支部工作條例（試行）》對黨支部提出了基本任務，即以提升組織力為重點，突出政治功能，認真履行好教育黨員、管理黨員、監(jiān)督黨員的職責，切實加強黨員隊伍建設，提高黨員思想政治覺悟，永葆共產黨人的政治本色，發(fā)揮好先鋒模范作用；認真履行好組織群眾、宣傳群眾、凝聚群眾、服務群眾的職責，最大限度地把群眾動員組織起來，把群眾牢牢團結在黨的周圍，凝聚起建設中國特色社會主義的磅礴力量。從實踐來看，司法機關內部黨支部的建立與審判、檢察職權單元的設置并不是一一對應的，而審判、檢察職權單元的設置具有極強的專業(yè)分工，比如有的支部由多個業(yè)務部門組成，涵蓋眾多的司法專業(yè)領域。因此，支部對業(yè)務的管理要以組織力為抓手，以能否有助于審判、檢察工作優(yōu)化為標準，真正成為宣傳黨的主張、貫徹黨的決定、領導基層治理、團結動員群眾、推動改革發(fā)展的堅強戰(zhàn)斗堡壘。與此同時，支部的組織力也應當與業(yè)務庭室部門的司法行政管理區(qū)分開來，不能代行司法行政管理職能。

第二，黨支部要強化管思想、管干部的實質化功能。圍繞司法工作實際和司法工作人員思想實際進行有針對性的思想教育，引導合議庭、獨任法官、辦案組、獨任檢察官正確區(qū)分政治原則問題、思想認識問題、學術觀點問題等，用正確思想統(tǒng)一認識，同時加強對辦案組織、法官、檢察官的直接教育、管理、監(jiān)督，在辦案組織、法官、檢察官的考核考評、等級晉升、提拔使用、表彰獎勵等工作中，首先由支部出具意見、做好把關，強化支部在干部使用、監(jiān)督、管理方面的責任，深入研究思想政治工作和業(yè)務工作相互作用的內在規(guī)律，推動形成政治與業(yè)務高度統(tǒng)一、融合促進的局面。

第三，黨支部要尊重并保障辦案組織的法定審判、檢察組織地位。黨支部應當保障法官、檢察官辦案主體地位，保障法官、檢察官依法行權、公正辦案，強化審判、檢察團隊作為辦案單元和自我管理單元的功能，支持辦案組織單元在司法權責范圍內堅持原則、按照法律、司法解釋等的規(guī)定依法辦理案件。黨支部還要為辦案組織單元依法履職營造良好辦案環(huán)境，既督促合議庭、獨任法官、辦案組、獨任檢察官嚴格落實“三個規(guī)定”，又要為辦案組織排除不當干擾創(chuàng)造良好條件，并推動健全法官、檢察官履職保障機制，保護法官、檢察官非因法定事由、非經法定程序不被調離、辭退或者免職、降級等。

四、結 語

正確處理黨的領導與依法獨立辦案之間的關系是司法機關貫徹落實習近平法治思想的一個重要課題，必須站在中國特色社會主義法治的立場和語境下，結合中國共產黨領導中國革命和法治建設的歷史脈絡和實踐情況，才能深刻把握其中的要義和要求，認識其邏輯必然性。堅持黨的領導與依法獨立辦案相統(tǒng)一，是一個貫穿中央與地方的關系、地方黨委與司法機關的關系、司法機關內部黨組織與辦案組織的關系的完整體系，是具體的而不是抽象的，有著嚴格清晰的工作規(guī)范、標準和要求。司法機關及其工作人員既要弄明白黨的領導的法理邏輯，也要弄明白依法獨立辦案的特定內涵，還要弄明白兩者相統(tǒng)一的辯證關系和表現(xiàn)形式，從而在思想上堅定走中國特色社會主義法治道路的信心、決心，在行動上把黨的絕對領導不折不扣落實到司法工作的全過程、各方面，始終保持司法工作的正確方向，努力讓人民群眾在每一個司法案件中都感受到公平正義。