行政執法權全面下移的組織法回應

盧護鋒

（廣州大學法學院，廣東廣州 510006）

一、問題的提出：合法性與有效性交織

近年來，行政執法權下移是我國行政管理體制改革領域中一個廣受關注的議題。特別是隨著《法治政府建設實施規劃綱要（2015—2020 年）》（中共中央、國務院于2015 年12 月27 日印發）、《關于深入推進城市執法體制改革改進城市管理工作的指導意見》（國務院于2015 年12 月24 通過）、《關于推進基層整合審批服務執法力量的實施意見》（中共中央辦公廳、國務院辦公廳于2019 年1 月24 日印發）等一系列政策文件的發布，各地為了落實中央政策陸續出臺了各種以鄉鎮人民政府和街道辦事處（以下簡稱：鎮街）承接行政執法職能為內容的規定、通知、公告。以《廣東省人民政府關于鄉鎮街道綜合行政執法的公告》（粵府函〔2020〕136 號）為例，該公告明確提出，除了那些因專業性、技術性強，鎮街無法承接的事項，或者因工作量小，由區縣職能部門承擔成本更低的事項，其余事項的執法權均可由鎮街實施，執法權內容包括行政處罰、行政檢查和行政強制等。上述現象意味著行政執法權全面下移從國家政策層面轉化為了地方實踐，它不再是某地或者某個領域的試點，而是已然成為一種普遍化的行政法現象。通過分析上述通知，我們可以得出以下兩個結論：第一，行政執法權的下移不是指行政處罰權的下移，它還包括行政許可、行政強制、行政檢查等內容；第二，行政執法權的下移不是選擇性地、有甄別地賦權，而是一攬子下移。

無論是理論上還是實踐中，由鎮街承擔具體的行政執法職能是存有諸多疑慮和障礙的，其中以下兩個“問題”尤為突出：一是鎮街作為行政執法的主體資格問題；二是鎮街如何“接得起”全面下移的行政執法權。前者為合法性問題，后者為有效性問題。針對這兩個問題，理論界在《行政處罰法》框架下展開了深入分析。研究者之所以將其與《行政處罰法》緊密聯系在一起，有兩個方面的基本原因。一方面是根源于行政執法權下移與行政處罰權之間的親緣關系。雖然執法權范圍十分寬泛，但行政處罰權是上級部門下移之行政執法權中最重要、最常見的部分，在某些地方，所謂執法權下移實際上就是指行政處罰權下移。而一談到行政處罰，就自然聯系到作為行政處罰基本法的《行政處罰法》之規定，故而試圖從《行政處罰法》中探尋行政處罰權下移的依據。〔1〕參見余凌云、鄭琳：《基層綜合執法改革應該怎么改》，載《法制日報》2019 年11 月27 日，第5 版；楊小軍：《行政執法體制改革法律依據研究》，載《國家檢察官學院學報》2017 年第4 期。另一方面是基于《行政處罰法》制度供給的可得性。雖然理論界提出了《行政處罰法》《行政許可法》《行政強制法》一攬子修改的建議，但相對于另外兩部法律而言，《行政處罰法》是最早納入全國人大修改議程的，理論界和實務界均期待通過該法的修改為執法權下移提供某種支持。因此，當《行政處罰法》完成修訂并確立了鎮街獲得行政處罰權的路徑時，〔2〕《行政處罰法》第24 條規定：“省、自治區、直轄市根據當地實際情況，可以決定將基層管理迫切需要的縣級人民政府部門的行政處罰權交由能夠有效承接的鄉鎮人民政府、街道辦事處行使，并定期組織評估。決定應當公布。承接行政處罰權的鄉鎮人民政府、街道辦事處應當加強執法能力建設，按照規定范圍、依照法定程序實施行政處罰。有關地方人民政府及其部門應當加強組織協調、業務指導、執法監督，建立健全行政處罰協調配合機制，完善評議、考核制度。”學界紛紛對此作出了積極評價，認為相關規定為行政處罰權下移提供了法律依據。例如，李洪雷教授指出，《行政處罰法》的這次修改，“一方面體現了執法權下移、為基層治理賦權的原則和精神，有利于解決實踐中權責不匹配給街道鄉鎮政府帶來的困境；另一方面又考慮到我國各地區發展不平衡的客觀現狀，由省級政府根據當地實際情況決定是否授權以及授權的具體條件和范圍等等，總體較為合理”。〔3〕李洪雷：《論我國行政處罰制度的完善——兼評〈中華人民共和國行政處罰法（修訂草案）〉》，載《法商研究》2020 年第6 期。胡建淼教授亦贊賞道：“這次修訂將行政處罰權適度地延伸至鄉鎮基層人民政府，就解決了‘看得見的管不著’和‘管得著的看不見’這對矛盾。”〔4〕胡建淼：《〈行政處罰法〉修訂的若干亮點》，載《中國司法》2021 年第5 期。

然而，《行政處罰法》第24 條的規定真的可以作為行政處罰權全面下移的直接或主要依據嗎？也就是說，通過《行政處罰法》第24 條以及將來《行政許可法》《行政強制法》修訂增設相關條文，能為整個行政執法權的全面下移提供妥切的規范基礎嗎？如果不能，那么在行政執法權已全面下移的情況下，其合法性的解決之道在哪里呢？筆者試圖對此作出自己的解答。在本文中，筆者擬從批判將《行政處罰法》視為行政處罰權全面下移依據的觀點入手，以釋義學手段闡明《行政處罰法》第24 條及整個《行政處罰法》在行政執法權全面下移中的定位，論證其作為行政執法權全面下移規范基礎的功能性局限；在此基礎上分析行政執法權全面下移法律依據之確定，從其本來的法律意涵之中尋求理論坐標，蓋因行政執法權的全面下移所帶來的是行政執法權的結構性變更，而這種結構性變更只有在組織法的框架下才有解決的可能性；進而思考，行政執法權全面下移中需要行政組織法提供怎樣的制度供給。以上構成了本文的研究旨趣。

二、對《行政處罰法》作為行政處罰權全面下移依據的反思

當我們在討論“某個規則是特定行為的依據”這一命題時，其所表明的是該規則為符合條件或資格的主體實施特定行為提供了明確的行為模式。從釋義學的角度而言，規范性授權規則要有這樣的功能至少具備以下特征：一是在屬性上，其授權是直接而非間接的；二是在語義上它是確定的、清晰的，在沒有特別理由的情況下不得偏離人們的一般理解；〔5〕［英］約瑟夫·拉茲：《法律體系的概念》，吳玉章譯，中國法制出版社2003 年版，第201 頁。三是不能從法律體系內部作出限制其實質功能的解釋。將《行政處罰法》第24 條作為行政處罰權全面下移的依據，進而在《行政處罰法》框架內討論整個制度的規范基礎，正表現為對前述三點的忽略。以下將分別予以具體討論。

第一，從該條文的屬性來看。人們將《行政處罰法》第24 條視為行政處罰權全面下移依據的重要原因，是將該條作為一般授權條款。一般授權與特殊授權是一對相關概念。依職權法定原則，行政機關的職權均來源于法律法規的授予，但由于法律法規性質的差異，由此形成了職權性行政主體與授權性行政主體的二元區分。〔6〕張義清、曾林翊：《配套立法：授權條款支配下的“次級”立法》，載周赟主編：《廈門大學法律評論（總第二十八輯）》，廈門大學出版社2016 年版，第20 頁。前者是指職權來源于憲法和組織法的規定，職權實現的立法邏輯表現為依據憲法、組織法或者專門的法律；后者則指向職權來源于特定法律、法規的專門授權，職權實現的立法邏輯除了依據憲法、組織法和專門的法律法規以外，往往還需特定的立法進行配套規定。從《行政處罰法》第24 條的表述來看，雖依據該條規定可將行政處罰權授予給鎮街，但是否意味著鎮街可直接根據本規定行使行政處罰權呢？答案顯然是否定的。這是因為各個鎮街能否實際享有處罰權，取決于省級人民政府是否以規章、決定、通知等配套立法的形式進行了再授權。因此，《行政處罰法》第24 條的性質應當在特別授權的意義上來理解。又“由于授權是用于表達基本形態之例外情形的概念”，〔7〕楊登峰：《行政改革實踐授權制度的法理分析》，載《中國社會科學》2018 年第9 期。那么《行政處罰法》第24 條在具體適用時至少要有兩個基本限制，即禁止一攬子授權和籠統授權，以免“例外”被異化為“常態”。也就是說，只有當鎮街實際全面享有行政處罰權是例外時，該條文在實踐運用中才是正確的。

第二，從條文字面含義來看。立法者為了謹慎表達其立場，一方面，在該條文中連續使用“根據實際情況”和“基層管理迫切需要”等具有一般導向性的不確定法律表述，以形成對本條適用的實質性約束。在面對不確定概念時，雖然其準確意義需借用不同的解釋方式和通過法定程序才能獲得，但它們對公權力的實質性拘束應是確屬無疑的。在筆者看來，“根據實際情況”的規范意義約束的是行政處罰權下移的必要性，即省級人民政府根據實際情況研究認為行政處罰權有下移之必要時，才能賦予鄉鎮人民政府或街道辦事處以處罰權。“基層管理迫切需求”的規范意義則在于，雖有處罰權下移之必要，但具體哪些處罰權是要下移的，應區分對待。另一方面，該規定強調鎮街承接行政處罰權的能力。實踐中，各地經濟發展水平差距較大，自然地域條件等亦不相同，由此形成了鎮街在信息化建設水平、財政支持、執法隊伍建設乃至觀念等方面的差異。〔8〕盧護鋒：《行政執法權重心下移的制度邏輯及其理論展開》，載《行政法學研究》2020 年第5 期。這意味著，即便是在有下移之必要的情況下，如果相應的鎮街承接行政處罰權能力不夠，亦不能將行政處罰權強行下移。

第三，從該條款與《行政處罰法》第23 條的關系來看。結合上下文來理解法條是系統性思維的基本要求，即當人們在“探究某一法律規范的內涵時，不能僅僅關注規范本身的性質和功能，還必須從其與其所屬的規范體的關系出發分析該規范在規范體中所處的位階和地位”。〔9〕程雪陽：《體系解釋視角下憲法土地制度條款的規范結構》，載《法制與社會發展》2021 年第4 期。在《行政處罰法》中，其第22 條、第23 條、第24 條、第25 條，均為第四章管轄的具體化，其中第23 條是管轄主體的一般規定，即“行政處罰由縣級以上地方人民政府具有行政處罰權的行政機關管轄。法律、行政法規另有規定的，從其規定”。由此，被理解為行政處罰權下移條款的第24 條便只能是確定管轄機關的例外規定。也就是說，行政處罰權在原則上仍由縣級以上人民政府具有行政處罰權的行政機關——具體是指縣級以上人民政府職能部門來行使；在特殊情形下，省級人民政府可以將由縣級以上人民政府職能部門行使的行政處罰權賦予鎮街。如果實踐中發生了行政處罰權普遍被賦予了鎮街的情形，實際上意味著第23 條內容的落空，這無疑違背了立法者確立行政處罰管轄制度的初衷。

以上論證表明，無論是從條文屬性還是字面含義，抑或條文與前后條文的關系來考察，均無法推斷出《行政處罰法》第24 條可作為行政處罰權全面下移法律依據的結論。實際上，《行政處罰法》作為規范行政處罰行為的基本法，其主要目的和基本功能在于通過設定權規范以遏制行政處罰的泛濫，通過程序規范以糾正行政處罰實施的恣意。這一點，已在《行政處罰法》的基本原則、種類與設定、決定與執行等主體內容中得到了充分的展示。至于行政處罰權由哪個行政機關具體行使，原本就不是《行政處罰法》的規范目的。盡管《行政處罰法》通過幾個專門條款規定了管轄內容，似乎給了人們由其配置行政處罰權的假象，但實際上管轄條款只不過是相關歸口管理法內容的簡單重復。如果我們把行政處罰權看成一個整體，那么它是由諸如環境、市政管理、市場監管、交通、海關、稅務、文化等具體領域的行政處罰構成的；在每一具體行政領域，其行政處罰權由誰行使，均是依單行管理法來確定的。從具體管理法的實際來看，在絕大多數情況下縣級人民政府職能部門是管轄主體。例如，《土壤污染防治法》規定，土地污染防治行政執法權歸縣級以上生態環境主管部門以及相關職能部門行使。該法第7 條具體表述為：“國務院生態環境主管部門對全國土壤污染防治工作實施統一監督管理；國務院農業農村、自然資源、住房城鄉建設、林業草原等主管部門在各自職責范圍內對土壤污染防治工作實施監督管理。地方人民政府生態環境主管部門對本行政區域土壤污染防治工作實施統一監督管理；地方人民政府農業農村、自然資源、住房城鄉建設、林業草原等主管部門在各自職責范圍內對土壤污染防治工作實施監督管理。”市場監管、生態與自然資源保護、道路交通等管理法的規定亦大體如此。

既然行政處罰權的配置不是由《行政處罰法》來完成的，那么如果《行政處罰法》要涉及或者改變行政處罰權的配置，也就只能采用例外立法或者特殊條款方式，而不可能進行結構性的改變。正因如此，立法者在進行特別授權時采用了一種極為謹慎立場的，一方面防止行政處罰權下移的過度化和泛化，另一方面極力避免《行政處罰法》的“越位”。同理，即便是將來通過《行政許可法》和《行政強制法》的修改，來實現行政許可權、行政強制執法權或者其他行政執法權的下移，那么立法思路亦是如此，即只能通過設定特殊條款的形式作出某種程度的變通，而不可能實現行政許可權、行政強制執法權全面下移的合法化。由此，行政執法權全面下移的法律依據需要重新予以塑造。

三、行政執法權全面下移的法律意涵

接下來我們需要追問的是，行政執法權全面下移的法律依據應當“是”什么呢？或者說，行政執法權全面下移需要什么樣的法律依據呢？對此，筆者認為需要回到行政執法權全面下移的法律意涵這個原初問題，即通過“行政執法權全面下移”之法律意涵的揭示，以期為法律依據的確定提供指引。

“行政執法權全面下移”并非是一個約定俗成的法理概念，更不是一個法律術語，而是人們基于對政策和實踐的觀察而總結、使用的詞匯。因此，對行政執法權全面下移法律意涵的理解離不開對相關政策文件的梳理。雖然我國于2010 年左右啟動了行政執法權下移的實踐探索，但行政執法權的全面性下移卻是近年來的事情，其最為標志性的政策性文件便是中共中央辦公廳和國務院辦公廳于2019 年聯合發布的《關于推進基層整合審批服務執法力量的實施意見》。該文件指出：“推進行政執法權限和力量向基層延伸和下沉，強化鄉鎮和街道的統一指揮和統籌協調職責。整合現有站所、分局執法力量和資源，組建統一的綜合行政執法機構，按照有關法律規定相對集中行使行政處罰權，以鄉鎮和街道名義開展執法工作，并接受有關縣級主管部門的業務指導和監督，逐步實現基層一支隊伍管執法。”〔10〕中共中央辦公廳、國務院辦公廳印發《關于推進基層整合審批服務執法力量的實施意見》，載《人民日報》2019 年2 月1 日，第2 版。在這個表述中，至少可以抽取、延伸出行政執法權全面下移的三個要素：一是明示鎮街在行政執法中的主體地位；二是雖然行政執法權全面下移的實質承接者為鎮街，但形式上的具體實施者為鎮街新組建的專門執法機構；三是重新厘清縣級人民政府職能部門與鎮街的關系，即行政執法權下移后，作為原行政執法主體的縣級人民政府職能部門與鎮街的關系轉變為業務指導與監督關系。申言之，對于鎮街而言，行政執法權的全面下移帶來了其行政法身份、規模與組織形式以及與區縣人民政府職能部門關系等多重變化。

一是鎮街行政法身份發生變化。在我國行政組織體系中，無論是鄉鎮人民政府還是街道辦事處，均是以基層組織的樣貌呈現在我們面前的。無論是在憲法、行政組織法還是在其他單行法律中，包括鄉鎮等在內的各級人民政府，承擔的是具有宏觀性、整體性或者協調性的職能，除非有單行管理法的專門規定，各級人民政府原則上不是執法活動的承擔者，具體行政執法職權一般由人民政府的職能部門來行使。街道辦事處是市轄區、不設區的市人民政府的派出機關，主要承擔市、市轄區的人民政府交辦的相關工作，并指導基層群眾性自治組織開展工作，雖不同于鄉鎮人民政府，但承擔著類似于鄉鎮人民政府的職責。因此在本文中，鎮街行政法身份的變化，意指其原本作為不具有行政執法主體資格的組織，因行政執法權下移而成為了真正意義的行政執法主體。雖然在行政執法權全面下移之前，鄉鎮人民政府也在一定意義上承擔著執法職能，但當時其執法權要么來自于委托，要么是基于協助關系，并未發生職權和責任的轉移，縣級以上人民政府職能部門仍是行政執法主體，同時亦是責任的承擔者。隨著行政執法權的普遍下移，“執法主體”身份將會成為鎮街對外發生關系時的重要身份。在行政法上，執法主體身份的確立同時意味著行政復議中的被申請人、行政訴訟中的被告身份的確立。

二是鎮街規模與組織形式發生變化。行政組織的形式、規模以及運行總是與特定的行政任務相關聯。“當一項公共事務出現，需要政府承擔相應的行政職責時，政府就可能通過立法或其他形式設置一個新的行政組織來承擔和履行相應的行政職能。同樣，當某項行政任務履行完畢或者因為經濟社會的變化導致某項行政職能被取消時，曾經負責承擔和履行該項任務的行政組織就失去了存在的理由。”〔11〕賈圣真：《行政任務視角下的行政組織法學理革新》，載《浙江學刊》2019 年第1 期。行政組織與行政任務之間的這種內在關聯，構成了我國歷次行政機構改革的基礎。由于缺乏法律法規的明文規定，鎮街的內部組織形式與規模一直以來處于相對不確定的狀態，但隨著政府職能的不斷轉變和中央政策的強力推進，特別是2009 年《中央機構編制委員會辦公室關于深化鄉鎮機構改革的指導意見》的發布，〔12〕該文件明確要求：“按照精簡統一效能的要求，統籌鄉鎮黨政機構設置。根據不同類型、不同規模鄉鎮工作實際，確定黨政機構設置形式和數額，可設若干綜合辦公室，也可只設若干綜合性崗位。”在此之后，不少地方鄉鎮人民政府出現了只有黨政辦公室、社會事務辦公室、經濟發展辦公室和財稅辦公室四個內部機構的設置。鎮街機構設置逐漸進入一個相對規范且穩定的階段。行政執法權的全面下移將會深刻地影響鎮街的原有規模和組織形式，具體表現為內部構成的復雜化、專門化以及規模的擴張。以廣州市白云區2020 年的改革為例，根據《廣州市白云區深化鄉鎮街道體制改革完善基層治理體系實施方案》，該區將原屬于區職能部門的行政處罰、行政強制、公共服務等經濟社會管理權充分下放到鎮街，為與之匹配，鎮將設置12 個機構，街道將設置8 個機構，其中以相關行政執法權為基礎設置的專門執法機構包括生態保護、市場監管、自然資源和規劃建設、衛生健康、鎮區和鄉村治理等5 個。〔13〕參見《廣州白云啟動鎮街體制改革：下放區級權限及編制資源》，http://static.nfapp.southcn.com/content/202010/11/c4142513.html?group_id=1，2021 年10 月12 日訪問。勿庸諱言，未來較長的時期內，如何進一步優化鎮街的機構設置以及有效控制整體編制，將是行政執法權下移過程中應當認真思考的問題。

三是鎮街與區縣職能部門的關系發生變化。政治學者朱光磊先生曾言：“在當代中國政府與政治研究領域，黨政關系、中央—地方關系、條塊關系是當代中國政治發展中最重要的關系。”〔14〕朱光磊：《當代中國政府間縱向關系研究評介》，載《政治學研究》2006 年第1 期。而在整個行政的條塊結構中，區縣與鄉鎮的關系獨具特色。一方面，縣級人民政府有完善的職能部門，與上級職能部門保持著“職責同構”的穩定“條條”業務往來；另一方面，鎮街雖承擔著面向基層的一系列職能，但由于沒有細致的職能部門劃分，更多地履行著“塊塊”的整體職能。〔15〕參見馬力宏：《論政府管理中的條塊關系》，載《政治學研究》1998 年第4 期。由此，在縣級職能部門與鎮街之間形成了缺乏明確聯結點的模糊關系，這種模糊關系在制度上體現為鎮街對縣級職能部門相應行為的配合、支持、協助，以及縣級職能部門對鎮街管理行為的某些業務指導，在實踐上形成了“看得見的管不著，管得著的看不見”的尷尬局面。例如，《廣東省環境保護條例》第4 條規定：“鄉鎮人民政府、街道辦事處和基層群眾性自治組織應當協助生態環境主管部門做好本區域的環境保護工作。”但在行政執法權下移的語境下，縣級人民政府職能部門的執法權被剝離出來，逐步賦予了鎮街。這種權力的轉移導致了條塊關系的顯著變化，即鎮街從協助、配合的角色轉變為了執法權的行使者，而縣級人民政府職能部門則需更多地從業務指導、執法監督以及執法效果考核等方面來確定與鎮街的關系。

上述三個方面的重要變化，折射出了行政執法權全面下移的實質，即行政執法權全面下移不是行政執法權的授予或委托，也不是行政執法權在行政系統內部的調整，而是行政執法權的重新配置。〔16〕參見盧護鋒：《行政執法權重心下移的制度邏輯及其理論展開》，載《行政法學研究》2020 年第5 期。正如葉必豐教授所指出的，行政執法權的下沉也是人力、資源和事權的下沉，只有這樣才能保障改革目標的實現。因此，執法權下沉在性質上是一種事權的縱向再配置。〔17〕參見葉必豐：《執法權下沉到底的法律回應》，載《法學評論》2021 年第3 期。據此可以確定，行政執法權全面下移與其說屬于行政行為法的范疇，毋寧說是一個行政組織法問題。

四、行政執法權全面下移的組織法變革

結合行政執法權全面下移的合法性質疑，在行政組織法框架之下，我們討論問題的思路是：現有組織法規范體系并不能為行政執法權全面下移提供有效的支持，因而需要組織法作出適度變革。

（一）現有行政組織法應對行政執法權全面下移的制度供給嚴重不足

從行政組織法規范的法源體系來看，有關鄉鎮人民政府、街道辦事處的法律地位、法定職權之規定，主要體現在兩個層面：一是專門規定地方行政組織的《地方各級人民代表大會和地方各級人民政府組織法》（以下簡稱：《地方組織法》），二是特別規定鄉鎮和街道辦事處執法職能的單行管理法。

在《地方組織法》中，關于鄉鎮人民政府的職權集中規定在第61 條。該條雖然規定了鄉鎮人民政府應當履行保障、保證、執行等職能，但并不能從中當然推導出鄉鎮人民政府具有行政執法資格的結論，原因有二。一是從《行政處罰法》和《行政強制法》等法律的規定來看，其執法管轄權明確歸屬于縣級以上人民政府的職能部門。對此，在上文分析《行政處罰法》第23 條時已做了闡明。二是行政執法權是一種直接以行政相對人權益為處置內容的權力，其行使必須經明確授權，否則違背公法上“法無明文授權即禁止”的原則。很顯然，《地方組織法》第61 條中是沒有此類明示規定的。

在我國諸多的具體行政領域，存在著若干“法典式”單行法，這些“法典式”單行法涵蓋了包括管理體制、基本制度、具體程序、監管和責任等在內的詳細內容。因此，考察這些法律可以從中發現鎮街在行政執法領域法律地位的另一面相。從整體上說，“法典式”的單行法對鎮街的行政執法權有兩種不同的態度和處理方式。

一類是未規定鄉鎮人民政府、街道辦事處的執法職權。未規定鄉鎮人民政府、街道辦事處的執法職權意指，法律嚴格按照歸口管理的原則，將包括執法權在內的管理職能賦予了縣級以上人民政府及其職能部門。未規定鄉鎮人民政府、街道辦事處的執法職權有兩種表現形式。一是有的管理領域的單行法，僅僅規定縣級人民政府及其職能部門的職責權限，而對于鎮街在其中的地位作用，則壓根就沒有提及。例如，在土壤、大氣、水、噪聲等環境防治領域便屬于此情形。二是有的管理領域的單行法，雖然提及了鄉鎮人民政府、街道辦事處，但其職責或者身份只是配合性的，即鎮街并未分享行政管理的實質性權力。例如，在食品安全監管領域，盡管在鄉鎮或者街道辦事處設置了市場監管機構，但這類機構只是縣級人民政府職能部門的派出機構，并未發生行政執法權下移到鄉鎮人民政府或者街道辦事處的事實。〔18〕《食品安全法》第6 條規定：“縣級以上地方人民政府對本行政區域的食品安全監督管理工作負責，統一領導、組織、協調本行政區域的食品安全監督管理工作以及食品安全突發事件應對工作，建立健全食品安全全程監督管理工作機制和信息共享機制。縣級以上地方人民政府依照本法和國務院的規定，確定本級食品安全監督管理、衛生行政部門和其他有關部門的職責。有關部門在各自職責范圍內負責本行政區域的食品安全監督管理工作。縣級人民政府食品安全監督管理部門可以在鄉鎮或者特定區域設立派出機構。”

另一類是賦予了鄉鎮人民政府、街道辦事處的執法職權。雖然我國政府堅持歸口管理的原則，但仍有單行法直接賦予鄉鎮人民政府、街道辦事處執法職權的立法實例。例如，《義務教育法》第58 規定：“適齡兒童、少年的父母或者其他法定監護人無正當理由未依照本法規定送適齡兒童、少年入學接受義務教育的，由當地鄉鎮人民政府或者縣級人民政府教育行政部門給予批評教育，責令限期改正。”在這個規定中，我們可以清晰地看出，當適齡兒童的父母或者其他法定監護人未履行法定義務時，鄉鎮人民政府可以對其作出批評教育、責令限期改正的處理。

在行政組織法未賦予鎮街執法主體資格且“法”（管理法）已將特定領域的行政執法權賦予了縣（市、區）人民政府職能部門的情況下，鎮街執法主體身份的取得便只能通過“一法一授權”的方式來實現。“一法一授權”意味著必須修改相應管理法，改變原有的行政執法管轄權，否則鎮街行使特定執法權與管理法將執法管轄權賦予給縣（市、區）人民政府的職能部門的沖突就自始存在。這一做法在授權不普遍的情況下還是具有可行性的，但問題在于，如果鎮街需要大規模地承接執法權，“一法一授權”模式便會顯得捉襟見肘。申言之，在行政組織法與關于行政管理體制的法律規范未作出調整的情況下，合法性疑慮必定會時刻伴隨行政執法權全面下移這一實踐。由是觀之，如果過度依賴行政行為法（如《行政處罰法》和《行政強制法》等）的修訂來緩解因行政組織法規定的欠缺而招致的合法性障礙，不僅不能為內在沖突的解決帶來助益，相反，很可能在某種程度上進一步加深組織法與行為法之間原本存在的緊張關系。

（二）行政組織法結構性調整的未來展望

關于我國行政組織的制度完善進路，我國早有學者對此提出過分級制定組織法的學術建議，即依層級分別制定《省組織法》《市組織法》《縣組織法》《鄉鎮組織法》等。〔19〕參見應松年、薛剛凌：《行政組織法研究》，法律出版社2002 年版，第227 頁。葉必豐教授更是明確地提出：“建議法律應根據憲法和組織法的規定原則上各級人民政府統一負責實施，并且根據其實際情況和一級事權原則確定有管轄權的行政機關，從而實現政府的統一領導。”〔20〕葉必豐：《執法權下沉到底的法律回應》，載《法學評論》2021 年第3 期。也許，從長期來看，上述立法形式和制度建議能徹底根治我國行政組織體系中存在的諸如權責不清、建制不明確、結構和規模不合理等問題。但從當前的可行性來看，雖然重構整個行政組織法體系極其重要，但立法時機是否成熟則是一個值得商榷的問題。“立法時機是社會問題的立法訴求、立法契機與立法漏洞三者主客觀方面的綜合反映。”〔21〕吳鵬飛：《中國兒童福利立法：時機、模式與難點》，載《政治與法律》2018 年第12 期。就目前來說，多部組織法的一攬子制定既缺乏深入的理論研究，也未納入全國人大常委會的立法規劃和計劃，因此盡管有實際的立法訴求，但立法契機尚未成熟的確是個毋庸置疑的事實，故本文的討論僅限于鄉鎮人民政府、街道辦事處如何對接執法權全面下移這一即時性的現實問題，以回應國家理順、優化基層治理體系與提升、強化基層治理能力的戰略意圖。據此，筆者認為，但凡可以通過《地方組織法》修改的方式予以解決的問題，就以修法方式來盡快促成。在全國人大常委會公布的2021 年立法計劃中，《地方組織法》（修改）已經列入初次審議的法律案之中，〔22〕《全國人大常委會2021 年度立法工作計劃》于2020 年11 月27 日第十三屆全國人民代表大會常務委員會第78 次委員長會議原則通過，2021 年4 月16 日第十三屆全國人民代表大會常務委員會第91 次委員長會議修改。http://www.chinanews.com/gn/2021/04-22/9460928.shtml，2021 年7 月10 日訪問。這似乎印證了這一思路的可行性。以《地方組織法》為框架，是指建立以該法為核心的領域法體系，在范圍上除了《地方組織法》以外，還應包括以它為基礎而制定的相關行政法規、地方性法規。在《地方組織法》框架內討論行政執法權全面下移的法律問題，必須重點關注以下四個方面的內容。

一是確認鎮街行政執法主體身份。職權法定是法治原則的基本內容，如果職權沒有合法來源，也就失去了其對抗其他組織的優先性和對個人施以強制行為的正當性。因此，對于行政執法權的全面下移而言，鎮街的行政執法主體身份始終是一個無法繞開的問題。為了解決這一問題，筆者建議在《地方組織法》修訂時，可在現有第61 條有關鄉鎮人民政府職權規定的基礎上增加一項內容，具體表述為“法律、法規規定的執法職權”。從功能上說，這個規范只是一般授權規定，既承認鄉鎮人民政府的行政執法職能，以滿足其行使行政執法權的客觀需求，又不會導致鄉鎮執法權的無限膨脹，因為它能享有哪些執法權以及執法權限的范圍有多大，要取決于法律、法規的具體授權規定。

不過，街道辦事處執法主體身份的確認則要復雜一些。因為《地方組織法》只有一個條款明確街道辦事處的法律地位，即作為市轄區和不設區的市的派出機關（當下許多縣也設了街道辦事處），至于其具體職能、權限則未提及。為了明晰街道辦事處的具體職權，《城市街道辦事處組織條例》（已于2009 年失效）曾作出過規定，即承擔市與市轄區人民政府交辦的事項、指導居民委員會的工作以及反映居民的意見和要求為街道辦事處的三大職能。在以上三項職能中，沒有一項職能與實體性權力相關，因此街道辦事處的基本職能應當在《地方組織法》的修訂中予以明確。實際上，以修法的形式來肯定和強化街道辦事處在基層治理的作用和地位，已逐漸獲得認同。例如，有實務部門的專家主張，所有縣級人民代表大會常務委員會可以在街道設立工作機構，且該機構應向縣級人大常委會匯報工作（原先只涉及市轄區、不設區的市所轄街道）。〔23〕參見李樹春：《對地方組織法、選舉法和代表法的修改拙見》，載《人大研究》2018 年第10 期。在筆者看來，關于街道辦事處職權的規定，可通過兩種立法形式來確立。一種是抽象概括形式。如在條文中作出一般性肯定：“街道辦事處作為市、區的派出機關，依法履行轄區內的公共服務、城市管理、社會治理等相應的政府服務和管理職能。”雖然這個條款并未明示街道辦事處的行政執法主體身份，但從城市管理、社會治理等管理職權中可以合理推斷出其具有實施相關領域行政執法行為的權力。另一種是具體列舉形式。這種立法方式與《地方組織法》第60 條的立法思路相似，即將街道辦事處的具體職權逐項予以列舉，尤其應將其執法職能予以明示。

二是優化鎮街機構設置與人員編制。在執法體制改革中，既要實現行政執法權下移的治理目標，又要控制鎮街機構與人員編制過度膨脹，這的確是制度設計之初應當慎重思考的。如果以機構的無限膨脹和編制的不斷擴張為代價來推進基層治理，這不僅違背了改革的初衷，還會產生不少新問題。雖然國家確立了“權隨事轉、人隨事轉、錢隨事轉”的基本策略，但這僅僅是基本策略而已，并不能為鎮街的機構設置和人員編制確定一個相對明晰的框架。機構設置不僅僅體現機構的數量關系，而是反映當鎮街的原有職權與新的行政執法權混合之后，內部分工是否協調與科學的問題，當然也直接關涉管理相對人的權益。對此，筆者認為鎮街機構設置應遵循兩個基本規則。第一個基本規則是，禁止鎮街機構與縣級及以上人民政府的職能部門形成對口或變相對口。不同的執法權下移不是要形成與上級部門一一對應的執法機構，對于功能接近或者性質相同的執法權要盡可能統合，以綜合執法的組織形式行使行政執法權，提高執法效率。為此，在組織法規范中應確立“除非法律、法規有明確規定，縣級人民政府及其職能部門不得要求鎮街設置與之對口的機構”的規定。第二個基本規則是，鎮街的機構設置不應趨同。鎮街行政區劃區的確定雖具有人的主觀意志屬性，但在很大程度上是歷史和自然長期演繹的結果。由此形成了鎮街在地理條件、人口規模、區域面積以及在整個市縣行政區中功能定位的差異，這導致不同的鎮街承擔的公共職能既具有共通性，又具有差異性。如果片面追求內部機構設置同一化，那么在實質上就是抹殺和否定了鎮街之間的客觀差異性。據此，各鎮街應當根據其具體情況來設置與行政管理實踐需求相一致的組織機構。在組織法中，鎮街內部機構設置的差異化要求可表述為“各鄉鎮人民政府、街道辦事處應當依照精簡、高效原則，根據其人口規模、管轄面積、地理條件等因素，合理設立公共服務、環境保護、城鄉社會治理等工作機構。”

與機構設置緊密相關的是鎮街的人員編制。按照現行規定，鎮街人員編制采用“兩條線”的模式，即行政編制由中央統一核定，省級政府分配下達，事業編制由省級人民政府實行總量管理，而且禁止各地挪用或占用鎮街的編制。對于現有規定，筆者不做評價。在此，需要關注的是，隨著行政執法權從縣級職能部門下移到鎮街以后，依“編隨事走”的規則，原本屬于縣級職能部門的人員和編制應當如何同時轉移到鎮街呢？雖然這不是個難于厘清的法律問題，卻是一個不易操作的實踐難題。因為一旦相關公職人員因工作需要被安排到鎮街，必定會給家庭安置、子女上學、老人贍養等帶來一系列影響，而相關公職人員的上述個體原因將會對制度運行造成可預見的阻礙。也許有人會說，我們可以利用組織優勢、通過命令服從等強制手段來解決。但筆者認為，如果將相關公職人員轉移至鎮街視為一種不利影響，那么這種情況是基于國家政策的調整而導致的，不可歸責于特定的公職人員。如果強行由其承擔這種不利后果，無論是在情理上還是法理上都不妥當。對此，筆者認為，要確保縣、鄉（包括鎮街）兩級的公務人員整體規模不會因執法權下移而發生顯著增長，至少要在兩方面下功夫。一方面要建立適度的激勵機制。比如，崗位變動后的相關公職人員可在考核、晉升、提拔等方面享有某種優勢，鼓勵大家為了實現理想和抱負，自愿接受暫時不利的生活條件。另一方面建立縣（市、區）與鎮街公務員的交流機制。具體而言，可將縣（市、區）和鎮街的公務員在招聘、錄用時整體打通，并優先考慮鎮街的名額配置；將客觀上確有現實困難、不適宜在鎮街繼續工作的公職人員通過輪崗、換崗等方式，調回原任職部門或者原任職轄區，以制度形式縮短公職人員必須在鎮街工作的期限。

三是理順鎮街執法與縣（市、區）人民政府職能部門關系。上文已闡明，當行政執法權下移之后，縣（市、區）人民政府職能部門由原來的執法者變為了執法業務的指導者、執法活動的監督者以及執法效果的考核者。而指導、監督、考核不同于一般的執法職能，缺乏統一的適用標準和實施程序，職能部門的自由裁量空間極大。例如，相應職能部門指導鎮街執法的內容是什么；監督的是鎮街執法的個案行為還是整體執法行為的規范化；實施考核的時間、頻次如何確立。如果沒有一定的規范或者限制，可能的結果是縣（市、區）人民政府職能部門的不作為或者亂作為，甚至借監督、考核之名干擾鎮街執法。為此，應當從制度上作出以下安排。

首先，規范縣（市、區）人民政府職能部門技術保障職責，以防不作為。依據新中國成立以來確立的行政管理體制，縣（市、區）人民政府職能部門是執法活動的主要承擔者，在多年行使執法權的過程中，不僅匯集了一批熟知相關法律法規和國家其他規章制度的人才，而且也形成成熟的執法技術手段。特別是隨著近年來信息技術的快速發展，許多執法部門已建立起了一體化的信息系統和綜合化的指揮平臺，這些技術手段對于鎮街執法而言既是迫切需求的，又是鎮街短期內無法自力完成的（當然很多時候重新建設也是沒必要的）。為此，執法職能已經全部或部分下放的縣（市、區）人民政府職能部門應當做好三項工作，即為鎮街執法人員提供技術培訓、將基礎信息主動向鎮街開放、將實時監控信息與鎮街共享。

其次，規范縣（市、區）人民政府職能部門監督考核職責，以防亂作為。2019 年被確立為“基層減負年”，這意味著將基層減負視為國家的重要目標和任務。各地“要堅決杜絕形形色色的形式主義官僚主義，持續為基層松綁減負，讓干部有更多的時間和精力抓落實”；“進一步改進監督檢查考核方式方法……推動相關部門督查檢查考核結果互認互用”。〔24〕《關于持續解決困擾基層的形式主義問題為決勝全面建成小康社會提供堅強作風保證的通知》（中共中央辦公廳印發），http://www.gov.cn/zhengce/2020-04/14/content_5502349.htm，2020 年6 月10 日訪問。按照《行政處罰法》的字面理解，縣（市、區）人民政府職能部門對鎮街執法是有監督考核權的，但當不同管理領域的執法權由鎮街承擔以后，如果相關的縣（市、區）人民政府職能部門一一去鎮街考核、督察，那么鎮街必定難以承受，因此必須從制度上對監督考核予以簡化和優化。筆者認為，“由縣（市、區）人民政府統一進行鎮街執法考核”是一個解決多頭考核的可行辦法。當然，在具體運作上，可由區縣政府各職能部門的負責人組成考核小組，以保障縣級職能部門對鎮街執法情況進行了解并作出評判。

最后，規范縣（市、區）人民政府職能部門下移執法權的內容，以防出現不負責任的“甩鍋”。行政執法權全面下移不是將縣（市、區）人民政府職能部門所有的行政執法權均下移至鎮街，而是按照責任清單的形式分割鎮街執法權和縣（市、區）人民政府職能部門執法權。〔25〕參見吳海紅、吳安戚：《基層減負背景下“責任甩鍋”現象透視及其治理路徑》，載《治理研究》2020 年第5 期。具體而言，就是要科學確定哪些事項為屬地管理事項，由鎮街承擔；哪些事項為部門法定職責，需鎮街協作配合和協同落實。特別重要的是，要明令禁止縣（市、區）人民政府職能部門以屬地管理為名，將職責范圍內的工作事項交由鎮街來承擔。

四是完善鎮街執法的財政保障。在基層治理中，財權與事權之間的不匹配是近年來廣受詬病的現象。因為其直接結果便是鎮街無力承接下移的行政執法權，從而導致行政執法權下移不僅不能有效解決基層治理中的問題，而且還可能產生新的矛盾。應松年教授對該現象直接作出批評，認為并不是所有的鎮街均具備相應的執法承接能力，《行政處罰法》第24 條“僅限定為‘符合條件’的鄉鎮人民政府、街道辦事處，太過籠統，難以為地方下放執法權提供明確指引和約束”。〔26〕應松年、張曉瑩：《〈行政處罰法〉二十四年：回望與前瞻》，載《國家檢察官學院學報》2020 年第5 期。雖然財權分配涉及國家的財政稅收體制，也受各地不均衡的財政收支情況影響，因而它不是一個純粹組織法上的問題，但從組織法的角度作出適度規定仍有不小的空間，因為鎮街的基本運轉、基本保障以及協調發展的統籌責任仍由縣（市、區）人民政府來承擔。因此，在組織法上合理劃分縣（市、區）與鎮街的財政事權與支出責任極有必要。具體而言，一方面，要充分肯定縣（市、區）人民政府對鎮街的財政保障責任，適宜以明示的方式規定：“鄉鎮人民政府、街道辦事處的行政經費和辦公用房等由縣（市、區）人民政府依照有關規定予以保障。”另一方面，要明確鎮街承擔縣（市、區）人民政府臨時委托工作的財政保障。這是因為在實踐中，縣（市、區）人民政府會因臨時或者緊急需求，將相關事項委托給鎮街來承擔，由此需要的行政費用應由縣（市、區）財政來負擔。

五、結 語

行政執法權全面下移是政治推動的結果，我國現有的法律規范體系并未為行政執法權的全面下移提供自足的規范基礎，既有的行政組織結構及其相應規則亦未為鎮街有效承接起執法權做好充分準備。在行政執法權全面下移已然鋪開的情況下，如何通過法律的修改和制度的完善妥切地處理其合法性，并保障鎮街能夠有效承接起執法權力是理論界和實務界應當共同面對的問題。我們在思考這一問題時，應當以可獲得性為原則，不進行大規模的制度重構。為此，本文寄希望于在優化組織法的框架下，通過修改《地方組織法》，并以其為基礎制定相關行政法規和地方性法規，力爭在不作體制性變更的前提下，回應國家理順、優化基層治理體系與提升、強化基層治理能力的戰略意圖。