行政機關負責人出庭應訴率探析

李 敏（北京市司法局）

行政機關負責人出庭應訴，是指在行政訴訟過程中，由行政機關負責人出庭和應訴的制度，其法律依據為《中華人民共和國行政訴訟法》（以下簡稱《行政訴訟法》）第三條第三款①《行政訴訟法》第三條第三款：“被訴行政機關負責人應當出庭應訴。不能出庭的，應當委托行政機關相應的工作人員出庭。”。行政機關負責人出庭應訴能夠有效促進行政爭議實質性化解，及時發現行政執法中的問題，提高行政機關依法行政水平，推進法治政府建設。自2014年《行政訴訟法》首次修正時被正式上升為法律制度以來，關于該制度的討論和研究成為法治政府建設的熱點之一。

一、問題的提出

近年來，行政機關負責人出庭應訴率（以下簡稱負責人出庭應訴率）被看作地方法治政府建設的一項重要參考指標而屢見媒體。例如，2021年4月澎湃新聞《2020年全國行政機關負責人平均出庭應訴率為41.8%》、2022年4月新華社《“告官要見官、出庭要出聲”安徽行政機關負責人出庭應訴率達100%》。較多省份在法治政府建設工作報告中也提及負責人出庭應訴率，例如，《浙江省司法廳2021年法治政府建設年度報告》提及負責人出庭應訴率達92.7%②參見浙江省司法廳官網：《浙江省司法廳2021年法治政府建設年度報告》，http://sft.zj.gov.cn/art/2022/3/29/art_1684365_58934716.html，最后訪問時間為2022年5月30日。、《江西省2021年度法治政府建設情況》提及負責人出庭應訴率達85.1%③參見江西省人民政府網：《江西省2021年度法治政府建設情況》，http://www.jiangxi.gov.cn/art/2022/3/28/art_48467_3899746.html，最后訪問時間為2022年5月30日。。此外，還有《黑龍江行政機關負責人出庭應訴率100% 連續三年位居全國第一》《濮陽市行政機關負責人出庭應訴率位居全省第二位》等宣傳信息。

作為各地法治政府建設的重要“曬單指標”，其數據采集和計算的方法明確與否，是保證指標科學性、準確性和一致性的重要基礎。有些省市負責人出庭應訴率能達到100%，但通過平均數算法，部分省市達不到上述的平均值。為什么全國范圍內的該項指標差異如此之大，負責人出庭應訴率的計算方式如何，各地負責人出庭應訴率的比較有多少參考意義。筆者通過查閱相關法律法規、司法解釋、地方政策及學術文獻，均未找到明確的算法表述，鑒于此，本文基于負責人出庭應訴率的統計、算法展開探析。

二、負責人出庭應訴率的算法差異及原因

從字面上看，負責人出庭應訴率的算法為：同時間段行政機關負責人代表本機關參加行政訴訟案件庭審的次數（以下簡稱負責人出庭次數）÷行政機關參加的所有行政訴訟庭審的次數（以下簡稱機關開庭次數）×100%。

從實踐中看，結合地方法治政府建設報告及“中國裁判文書網”公布案件的代理人情況，較多省份負責人出庭應訴率的實然算法為：負責人出庭次數÷行政機關負責人應當參加行政訴訟庭審的次數（以下簡稱負責人應出庭次數）×100%。該算法考慮了復雜因素的排除情形，更具有實踐意義，故本文以此為基礎進行分析。按此，負責人出庭應訴率的高低取決于兩個變量：“行政機關負責人”的界定和“負責人應出庭應訴”的情形。上述變量的范圍認定因在不同地域存有較大差異，使“負責人出庭應訴率”在不同省份蘊含的意義不盡相同。

（一）“行政機關負責人”的界定不一致

2020年《最高人民法院關于行政機關負責人出庭應訴若干問題的規定》（以下簡稱《規定》）第二條第一款對被訴行政機關負責人作出界定，包括行政機關的正職與副職負責人、參與分管被訴行政行為實施工作的副職級別的負責人以及其他參與分管的負責人。規定中“其他參與分管的負責人”為各地方貫徹落實留下了裁量空間，從而各地實踐標準不盡相同。例如，天津市在地方文件中原文引用了《規定》第二條關于“行政機關負責人”的定義。④《天津市行政機關負責人出庭應訴工作辦法》（津政辦發〔2020〕19號）第四條：被訴行政機關負責人是指行政機關的正職、副職負責人、參與分管被訴行政行為實施工作的副職級別的負責人以及其他參與分管的負責人。河南省在《規定》基礎上，將市級政府秘書長、副秘書長納入了市級政府機關負責人出庭范圍。⑤《河南省行政機關負責人出庭應訴工作規定》（豫政辦〔2021〕53號）第三條第二款：被訴行政機關為市級政府的，其政府秘書長、副秘書長可以作為參與分管被訴行政行為實施工作的負責人。安徽省除將市級以上政府秘書長、副秘書長納入“行政機關負責人”范疇外，市長（縣長、區長）助理、分管行政事務的黨委（黨組）成員，協管行政事務的巡視員、調研員，以及總會計師、總工程師、總規劃師、總審計師、總經濟師等出庭應訴的，也被視為市級以上人民政府行政機關負責人出庭應訴。⑥《安徽省行政機關負責人行政訴訟出庭應訴工作規定》（皖府法領〔2021〕2號）第二條第三款：市級以上人民政府配備的秘書長、副秘書長，市長（縣長、區長）助理，被訴行政機關確定的分管行政事務的黨委（黨組）成員，協管行政事務的巡視員、調研員，以及總會計師、總工程師、總規劃師、總審計師、總經濟師等出庭應訴的，可以視為行政機關負責人出庭應訴。以上對“行政機關負責人”界定范圍的不一致，會直接導致“負責人出庭次數”統計標準的不統一。

（二）“負責人應出庭應訴”的情形界定不清晰

“負責人應出庭次數”作為決定行政機關負責人出庭應訴率高低的第二個變量，取決于“負責人應出庭應訴”的情形。關于“負責人應出庭應訴”情形的界定，現有規范文件中缺少明確說明。

1.法律層面。《行政訴訟法》第三條第三款規定：“被訴行政機關負責人應當出庭應訴。不能出庭的，應當委托行政機關相應的工作人員出庭。”對此，有觀點認為被訴行政機關的所有行政訴訟案件，負責人均應當出庭應訴，此處指以被訴行政機關負責人出庭為原則，以委托工作人員出庭為例外。也有觀點認為此處的“應當”不宜做強制性規定的解釋，而應理解為倡導、希望之意。還有觀點認為此處并未規定負責人出庭的次數、情形等，只要行政機關負責人出過庭，就完成了法定義務。然而，多種觀點交織下缺乏權威解讀。

2.司法解釋層面。《最高人民法院關于適用〈中華人民共和國行政訴訟法〉的解釋》（法釋〔2018〕1號）（以下簡稱《最高法解釋》）第一百二十九條⑦《最高人民法院關于適用〈中華人民共和國行政訴訟法〉的解釋》第一百二十九條：涉及重大公共利益、社會高度關注或者可能引發群體性事件等案件以及人民法院書面建議行政機關負責人出庭的案件，被訴行政機關負責人應當出庭。被訴行政機關負責人出庭應訴的，應當在當事人及其訴訟代理人基本情況、案件由來部分予以列明。行政機關負責人有正當理由不能出庭應訴的，應當向人民法院提交情況說明，并加蓋行政機關印章或者由該機關主要負責人簽字認可。行政機關拒絕說明理由的，不發生阻止案件審理的效果，人民法院可以向監察機關、上一級行政機關提出司法建議。對被訴行政機關負責人應當出庭的情形進行了解釋說明。對此，有觀點認為僅在“涉及重大公共利益、社會高度關注或者可能引發群體性事件等案件以及人民法院書面建議行政機關負責人出庭的案件”四種情形下，行政機關負責人才有出庭義務。簡言之，就是特定情形下的法定義務。

2020年《規定》第一條⑧《最高人民法院關于行政機關負責人出庭應訴若干問題的規定》第一條：行政訴訟法第三條第三款規定的被訴行政機關負責人應當出庭應訴，是指被訴行政機關負責人依法應當在第一審、第二審、再審等訴訟程序中出庭參加訴訟，行使訴訟權利，履行訴訟義務。法律、法規、規章授權獨立行使行政職權的行政機關內設機構、派出機構或者其他組織的負責人出庭應訴，適用本規定。應當追加為被告而原告不同意追加，人民法院通知以第三人身份參加訴訟的行政機關，其負責人出庭應訴活動參照前款規定。再一次對被訴行政機關負責人應當出庭應訴進行解釋；《規定》第八條⑨《最高人民法院關于行政機關負責人出庭應訴若干問題的規定》第八條：有下列情形之一的，屬于行政訴訟法第三條第三款規定的行政機關負責人不能出庭的情形：（一）不可抗力；（二）意外事件；（三）需要履行他人不能代替的公務；（四）無法出庭的其他正當事由。還限定了不能出庭應訴的情形。上述兩條明確指出了行政機關負責人出庭屬于法定義務，但是結合來看仍然沒有回答是否所有案件行政機關負責人均應參加，何種情形就完成了法定義務等問題。

同時，《規定》第四條⑩《最高人民法院關于行政機關負責人出庭應訴若干問題的規定》第四條：對于涉及食品藥品安全、生態環境和資源保護、公共衛生安全等重大公共利益，社會高度關注或者可能引發群體性事件等的案件，人民法院應當通知行政機關負責人出庭應訴。有下列情形之一，需要行政機關負責人出庭的，人民法院可以通知行政機關負責人出庭應訴：（一）被訴行政行為涉及公民、法人或者其他組織重大人身、財產權益的；（二）行政公益訴訟；（三）被訴行政機關的上級機關規范性文件要求行政機關負責人出庭應訴的；（四）人民法院認為需要通知行政機關負責人出庭應訴的其他情形。明確人民法院應當通知和可以通知行政機關負責人出庭的情形。于是有觀點質疑：既然行政機關負責人出庭屬于法定義務，為什么又單獨規定法院的通知義務，是否“負責人應當出庭的義務”是以法院通知為前提；法院不承擔通知義務的其他案件類型，行政機關負責人是否有出庭應訴義務；綜合兩部司法解釋，行政機關負責人應當出庭應訴的情形還是不夠清晰，執行過程中也就出現了不同省市政策落實的較大差異。

3.地方政策層面。以前文所述的三個省（市）為例。《天津市行政機關負責人出庭應訴工作辦法》第六條、第七條，11《天津市行政機關負責人出庭應訴工作辦法》（津政辦發〔2020〕19號）第六條：下列行政案件，行政機關負責人應當出庭應訴：（一）涉及重大公共利益的案件；（二）社會高度關注影響重大的案件；（三）可能引發群體性事件的案件；（四）上級行政機關要求出庭應訴的案件。第七條：人民法院通知行政機關負責人出庭應訴的，行政機關負責人應當出庭應訴。將2018年《最高法解釋》第一百二十九條進行了拆解，并增加了“上級行政機關要求出庭應訴的案件”。該條款一方面對《最高法解釋》中“負責人應出庭應訴”的特定情形進行了補充，另一方面明確了“負責人應出庭”情形以本規定第六條的列舉或法院通知為前提。

《河南省行政機關負責人出庭應訴工作規定》第九條第一款12《河南省行政機關負責人出庭應訴工作規定》（豫政辦〔2021〕53號）第九條第一款：有下列情形之一，人民法院書面建議行政機關負責人出庭應訴的，被訴行政機關負責人必須出庭應訴：（一）涉及重大公共利益的案件；（二）社會高度關注的案件；（三）三十人以上共同提起的集體土地征收與補償、國有土地上房屋征收與補償、強制拆除等可能引發群體性事件的案件；（四）因責令停產停業，或者因暫扣、撤銷、吊銷行政許可證導致企業停產停業或者公民喪失生活主要經濟來源，以及行政拘留涉及行政相對人重大人身自由而引發行政爭議的案件；（五）本級政府或者上級主管部門要求被訴行政機關負責人出庭應訴的案件；（六）最高人民法院提審和檢察機關提起公益訴訟的案件。規定：“有下列情形之一，人民法院書面建議行政機關負責人出庭應訴的，被訴行政機關負責人必須出庭應訴……”該條款一方面對《最高法解釋》特定情形的不完全列舉內容進行了具體細化；另一方面明確“負責人應出庭應訴”的情形為本規定中第九條第一款的列舉情形，且以法院書面建議為共同要件。

《安徽省行政機關負責人行政訴訟出庭應訴工作規定》未明確“負責人應出庭應訴”的情形，而是采用反向排除的方法對“負責人應委托相應工作人員出庭”的情形進行明確，其第四條第二款13《安徽省行政機關負責人行政訴訟出庭應訴工作規定》（皖府法領〔2021〕2號）第四條第二款：有下列情形之一，人民法院未通知行政機關負責人出庭應訴的，行政機關負責人應當委托相應的工作人員出庭：（一）對行政復議機關作出不予受理、程序性駁回決定不服提起行政訴訟的；（二）行政機關負責人已經參加人民法院就有關案件組織的調解并促進行政爭議實質性化解的；（三）對于同一審級需要多次開庭的同一案件，行政機關負責人到庭已參加過一次庭審的。“有下列情形之一，人民法院未通知行政機關負責人出庭應訴的，行政機關負責人應當委托相應的工作人員出庭……”該條款明確負責人“應當委托工作人員”的情形，即如果行政機關負責人出庭，則要么有法院通知，要么不屬于“應當委托相應的工作人員出庭”的特定情形。該規定在文本技巧上回避了與《規定》潛在的沖突可能，間接指明法院通知對負責人出庭法定義務的重要性。

可見，“負責人應出庭應訴”的情形存在較大的地方差異，有的以特定情形或法院通知為前提，有的以特定情形與法院書面建議為要件，有的進行了文本的留白，而將落實的彈性付諸實踐層面，從而“負責人應出庭應訴”情形的認定出現了不同的地方特征。

綜合以上，“負責人出庭應訴率”子項指標在不同地域統計過程中會出現較大算法差異，從而使通俗所說的“應出盡出”蘊含了不同的意義。

三、規范負責人出庭應訴率應考慮的因素

行政機關負責人出庭率應當符合工作實際，科學設置，才能最大程度增強行政機關法治意識，提高依法行政能力，實現實質性化解行政爭議的設計初衷。簡單的數據參照容易與實踐脫鉤，異化為指標式考核。除上述算法的區別、指標界定的差異外，還應考慮以下因素。

（一）行政資源的有限性

《規定》第七條第二款規定：“行政機關負責人在一個審理程序中出庭應訴，不免除其在其他審理程序出庭應訴的義務。”對于審理對象相同、無新證據的案件，如果行政機關負責人已經和當事人進行了會面、說理、解釋、答辯，仍然繼續反復出庭，勢必造成行政資源的浪費。另外，行政機關負責人出庭應訴占用的是公共資源，在出庭應訴的同時，肯定需要推遲或放棄參加其他的公共管理活動。當行政成本與社會效益不匹配時，就會影響行政機關整體建設。

以北京市為例，2021年以北京市政府為被告的行政訴訟案件847件，14參見北京市人民政府網：《北京市2021年法治政府建設年度情況報告》，http://sfj.beijing.gov.cn/sfj/zwgk/ghjh84/21242939/index.html,最后訪問時間為2022年5月30日。北京市政府領導有12位，15參見北京市人民政府網：“政務公開—市領導—市政府領導”，http://www.beijing.gov.cn/gongkai/sld/，最后訪問時間為2022年5月30日。平均每位市政府領導年需出庭70.58次。每次參加庭審及路途時間需要0.5個工作日，提前熟悉案件內容、法規條款，做足準備至少需要0.5個工作日，故每位市領導年出庭應訴時間成本為70.58個工作日，占比高于全年工作日的四分之一。

（二）行政應訴案件量的較大差異

同區域同級別的行政機關，在行政機關負責人數量相當的情況下，由于區域特點、執法性質、服務內容的不同，每年被訴行政案件量會有較大差異，從而使負責人出庭應訴率缺乏比較性和代表性。案件量為10件的行政機關，即使負責人出庭應訴率為100%，也不能單純據此斷定比案件量為100件、負責人出庭應訴率為90%的行政機關做得更好，更依法履職。實踐中，不同省份、同級別行政機關的行政應訴案件數量會有數十倍甚至幾十倍的差異。司法部官網顯示16參見中華人民共和國司法部官網：《2020年全國行政復議行政應訴案件統計數據》，http://www.moj.gov.cn/pub/sfbgw/zwxxgk/fdzdgknr/fdzdgknrtjxx/202105/t20210513_392196.html，最后訪問時間為2022年5月30日。：2020年，全國省區市和兵團行政應訴案件數量前五名分別為廣東省19517件、山東省18869件、河南省12986件、浙江省12980件、江蘇省12932件，后五名為西藏自治區51件、新疆生產建設兵團194件、青海省725件、新疆維吾爾自治區1176件、甘肅省1663件；國務院部門行政應訴案件數量前五名分別為知識產權局17275件、稅務總局718件、自然資源部459件、銀保監會358件、住房和城鄉建設部245件，形成強烈對比的是林草局、民航局等19個部門行政應訴案件量均為個位數。面對這種較大的行政案件量差距，單一的行政機關負責人出庭應訴率數據比對缺乏科學合理性。

（三）理論基礎的辯證性

行政機關負責人出庭應訴制度對促進行政爭議的解決、推動行政機關依法行政等方面的積極意義是毋庸置疑的。行政首長出庭應訴的理論基礎是憲法中確立的行政首長負責制。行政首長負責制是指行政首長是集各種行政權力于一身的行政機關最高領導者，這樣的特殊身份要求行政首長需要對自身行為以及其管轄范圍內的各種行政行為負責。辯證來看，這也意味著：無論行政機關負責人是否出庭應訴，其對被訴的行政行為是知曉、決策或簽批過的，對行政行為的重大影響是負有責任的。就被訴行政行為本身而言，行政機關負責人既不會因出庭應訴而免責，也不會因未出庭應訴而被追責。負責人出庭應訴制度的主要功能在于推進法治政府建設，促進依法行政的反向傳導，因此，著眼于行政機關負責人出庭應訴制度的宏觀、長遠意義，以契合實際的比例或次數予以規范，調動負責人出庭應訴積極性，更能促進制度的長期良好運行。

四、關于規范負責人出庭應訴率的建議

（一）明確并擴大“行政機關負責人”的范圍。前述安徽省、河南省的做法具有創新性。以市級政府為例，除市長、副市長外，政府秘書長、副秘書長及市長助理、總會計師（總工程師、總規劃師）、巡視員等，雖不是嚴格意義的行政機關負責人，但是具有級別高、分管具體業務的特點。行政職務、決策領域甚至比基層行政機關負責人還要高、廣。讓每一名具有一定級別、分管一定事務、有一定決策權的行政機關負責人出庭應訴，促進行政爭議實質性化解，提升行政機關整體法治意識才是行政機關負責人出庭應訴制度的應有之義。

（二）明確并細化“負責人應出庭應訴”的情形。一是對“負責人應出庭應訴”的情形是否以特定情形、法院通知為前提，做到全國范圍內的明確統一，增強政策內容的清晰度和執行環節的一致性，同時使負責人出庭應訴率具有參考性和比較性。二是“負責人應出庭應訴”的情形應該在綜合考慮行政機關時間成本、行政成本等的基礎上，體現貼合不同級別實際、不同區域特點的具體規定，防止“一刀切”。

（三）科學使用負責人出庭應訴率。一是科學設定比例要求，避免口號化和數字化迷失。合理地設定負責人出庭應訴率，有助于提高案件解決的實效性并契合制度設計的價值取向，完善制度發展的實踐進路。二是注重應訴率與應訴次（件）數結合表述具有更強的量化意義。離開原始數據的百分比缺乏實踐意義，離開百分比的原始數據同樣缺乏參照性和對比度。例如，前述浙江省、江西省在法治政府建設報告中使用的是“負責人出庭應訴率”，北京市、廣東省在法治政府建設報告中使用的是“負責人出庭應訴次（件）”17參見北京市人民政府網：《北京市2021年法治政府建設年度情況報告》，“各級行政機關負責人出庭應訴1872人次”，http://www.beijing.gov.cn/gongkai/fzzfjsbg/szf/202203/t20220328_2640796.html，最后訪問時間為2022年5月30日。參見廣東省司法廳官網：《廣東省司法廳2021年法治政府建設情況的報告》，“全年行政機關負責人出庭應訴案件數量超7千余件”，http://sft.gd.gov.cn/sfw/zwgk/zcwj/content/post_3894148.html,最后訪問時間為2022年5月30日。。如果將行政機關負責人實際出庭應訴的次數與比例相結合，作為配套指標進行考核、披露，就會大幅提升數據的參照性，兼顧考評效果和地方實際，對該制度的有效落實具有促進作用。

（四）建立出庭應訴聯合推動機制。為保障行政機關負責人出庭應訴制度的良好運行，需要多機關主體協同與多維制度配套銜接助推。按照《規定》，由人民法院對行政機關負責人出庭應訴情況進行統計、分析、評價，向同級人大常委會報告，向同級人民政府通報，向社會公開，但具體的執行、落實是在行政機關內部以依法行政考核等形式推動進行。這種職權分工特點要求法院與行政機關之間要進行良性互動，共同推進行政機關負責人出庭應訴制度落實，使法院推動的外部壓力轉化為行政機關主動作為的內在動力。

（五）健全出庭應訴保障機制。一是開展出庭應訴培訓。提升行政機關負責人法律意識，增強法治思維。通過對出庭應訴制度的深刻解讀，對《行政訴訟法》及其司法解釋的系統學習，提升行政機關負責人對出庭應訴制度的認同感；通過定期組織現場庭審觀摩活動，分析研究典型案例，掌握訴訟程序，感受庭審紀律，消除行政機關負責人對出庭應訴的“距離感”。二是健全應訴公開機制。可在法院官網專欄公示行政機關負責人出庭應訴信息，置頂行政機關負責人出庭應訴庭審直播，設置留言評價欄等。通過對行政機關負責人出庭應訴的過程公開、案例宣傳，倒逼行政機關負責人的關注點由出庭應訴率轉向出庭應訴質效，實現政治效果、社會效果、法律效果的有機統一。