如何踐行“三個區(qū)分開來”

張建衛(wèi)

（中鐵十七局集團有限公司）

對于紀委來說，如何把握“三個區(qū)分開來”，以“三個區(qū)分開來”作為新常態(tài)下的紀檢監(jiān)察判斷標準，為國家守住底線，為紀檢監(jiān)察工作的改革保駕護航是當前必須要思考和踐行的。文章主要以紀委如何踐行“三個區(qū)分開來”為主要探討內(nèi)容，首先分析了“三個區(qū)分開來”的不同背景與內(nèi)容，隨后分析了踐行“三個區(qū)分開來”過程中可能會面臨的困境，最后提出了踐行“三個區(qū)分開來”的思考和建議。

一、“三個區(qū)分開來”的不同背景與內(nèi)容

（一）中央出臺“三個區(qū)分開來”的背景內(nèi)容

筆者認為，中央出臺“三個區(qū)分開來”的背景與內(nèi)容主要分為兩個方面。第一方面：保護正派、勇敢、向上的領(lǐng)導干部。習近平總書記在以往會議上多次強調(diào)“三個區(qū)分開來”，要把領(lǐng)導干部在改革過程中出現(xiàn)的失誤錯誤和明知故犯、違法亂紀的行為進行區(qū)分；把上級沒有限制的探索錯誤和明令禁止后違紀犯法的行為進行區(qū)分；把無意過失和以權(quán)謀私的行為進行區(qū)分，這三個區(qū)分開來必須要做到嚴格、嚴肅、符合實際。第二方面：扭轉(zhuǎn)以往的“當官不作為”問題。在2016年黨的十八大五中全會上，談到當官不作為這一問題時，總書記提出了“三個區(qū)分開來”，希望能夠最大程度上去調(diào)動領(lǐng)導干部的工作積極性、工作責任心、工作主動性和工作創(chuàng)造性。當前，領(lǐng)導干部隊伍當中存在一些“不作為”“能力不足”“動力不足”“擔當”不足的突出問題，解決這些問題不是一蹴而就的，而是一個常態(tài)化的過程，需要通過不斷的培訓教育和實踐鍛煉。同時，解決“不想為”這一問題的根本，在于領(lǐng)導干部本身的思想意識轉(zhuǎn)變。總書記提出“三個區(qū)分開來”要求之后，從管理角度化解了以往出現(xiàn)的“洗碗效應(yīng)”。

（二）國家紀委出臺“三個區(qū)分開來”的背景內(nèi)容

在新形勢背景下，紀檢監(jiān)察工作就是衡量問題的一把尺子。在2016年，國家紀委創(chuàng)造性的提出了“三個區(qū)分開來”，并以此作為新時代紀檢監(jiān)察定性的唯一標準，以印發(fā)文件的方式下發(fā)，這在我國是首次。“三個區(qū)分開來”的標準就是要適應(yīng)經(jīng)濟背景的新常態(tài)，踐行創(chuàng)新理念，所以是新時期紀檢監(jiān)察工作定性處理過程中必須要衡量的標尺。把握“三個區(qū)分開來”紀委定性的標準，是做好一切紀檢監(jiān)察工作的基礎(chǔ)與核心，不僅體現(xiàn)了進取的精神，還是新時期衡量紀檢監(jiān)察工作的驗金石。2016年初，國家紀委提出，從當前的紀檢監(jiān)察工作開展情況來看，還存在著三項影響改革進程的因素。第一項：有一些地區(qū)的行政法規(guī)與地方性法規(guī)、部門規(guī)章仍然存在不能互相適應(yīng)的地方。第二項：各行業(yè)的企業(yè)標準，可能都不能在短時間內(nèi)適應(yīng)新常態(tài)和新理念。第三項：以往的考核評價機制已經(jīng)無法適應(yīng)新常態(tài)背景。若是在新常態(tài)下，規(guī)則一直沒有做出改變，那么改革與創(chuàng)新措施就無法真正落地，經(jīng)濟也很難實現(xiàn)良好發(fā)展。在未來，國家紀委會踐行新理念、新常態(tài)，在紀檢監(jiān)察工作中做好“三個區(qū)分開來”。各地區(qū)的各級紀委監(jiān)察機關(guān)，都要以是否能夠符合中央精神與重大改革方向作為紀委的判斷標準，理解中央對科技創(chuàng)新和科技強國的總體部署與措施，把握政策精神和意圖。同時，要客觀求實，尊重對科學研究和科學創(chuàng)造靈感的瞬間性和方式的隨意性，遵循“三個區(qū)分開來”的標準。

二、踐行“三個區(qū)分開來”的重大意義

黨的十八屆五中全會中提出，樹立綠色、創(chuàng)新、共享、開放的理念，在這其中，創(chuàng)新應(yīng)該在首要位置上。“三個區(qū)分開來”標準提出之后，展現(xiàn)了我國紀檢監(jiān)察工作的新發(fā)展理念，這也是紀檢監(jiān)察的一大創(chuàng)新。落實“三個區(qū)分開來”不僅體現(xiàn)了以中心服務(wù)為主的要求，還為紀委不斷提升服務(wù)質(zhì)量，把握執(zhí)法尺度，圍繞中心、服務(wù)大局提供了依據(jù)。筆者認為，“三個區(qū)分開來”的重要意義體現(xiàn)在以下五個方面。第一：嚴格遵守法律法規(guī)，把握政策改革方向。第二：反映改革過程中出現(xiàn)的一些政策不能實現(xiàn)良好的銜接和配套問題，需要促進改革創(chuàng)新過程中的完整性與協(xié)調(diào)性。第三：揭示一切不符合實際、限制發(fā)展、制約政策落地的制度和規(guī)定，推動政策與規(guī)定快速完善。第四：總結(jié)改革過程中的一些具備創(chuàng)新性和探索性的舉措，創(chuàng)新制度和規(guī)定。第五：利用微觀角度深入分析內(nèi)在原因，提出解決措施，讓紀檢監(jiān)察成果能夠發(fā)揮大范圍的作用。

三、踐行“三個區(qū)分開來”面臨的困境

（一）思想上無法做到統(tǒng)一

在我國一些地區(qū)的基層紀檢監(jiān)察機關(guān)單位中，新理念、新項目、新任務(wù)、新計劃、新知識層出不窮，很多紀檢監(jiān)察干部應(yīng)接不暇，再加上日常工作繁忙，對指導意見當中提出的創(chuàng)造性精神和觀點在學習、探索、討論后可能在短時間內(nèi)就會忘記，再加上自身缺乏持續(xù)學習理念和動力，很難真正實現(xiàn)思想上的統(tǒng)一。同時，領(lǐng)導干部對符合指導意見的情形要反復琢磨、甄別，不僅會浪費領(lǐng)導人員的時間和精力，還會在得出紀檢監(jiān)察結(jié)果之后打水漂，很多領(lǐng)導人員都心懷不甘，但是也只能睜一只眼閉一只眼敷衍了事。然而非基層紀檢監(jiān)察機關(guān)單位，例如省級、市級單位人才集聚，每名領(lǐng)導干部都不留余力的向前推進，一邊推廣成功案例，一邊出臺新的配套措施。

（二）發(fā)展上難以做到平衡

在“三個區(qū)分開來”理論的宣傳、推廣和應(yīng)用中，“三個區(qū)分開來”在紀委內(nèi)部可以說是人人知曉，各地區(qū)的紀檢監(jiān)察機關(guān)單位都對“三個區(qū)分開來”進行了探究和摸索，但是在執(zhí)行過程中依然會出現(xiàn)不能完全落實，理想和現(xiàn)實存在差距的現(xiàn)象。很多紀檢監(jiān)察機關(guān)單位由于沒有大規(guī)模的組織區(qū)域部門、單位進行學習，在宣傳和推廣上也僅流于形式，怕給紀檢監(jiān)察工作揭示新的問題或者自找麻煩，逐漸發(fā)展成了“內(nèi)熱外冷”的情況。

（三）不同工作人員的能力和水平存在偏差

一些干部人員認為，踐行“三個區(qū)分開來”對紀委提出了約束性和規(guī)范性，相比起以往，對紀委的要求更嚴格、標準更高，而且還原事實真相的難度也變得更大，必須要改變方式方法，在紀檢監(jiān)察透徹方面下足功夫，很多干部在這其中存在畏懼情緒，再加上一些紀委的專業(yè)水平、工作態(tài)度、政策落地能力、綜合素質(zhì)之間存在著或多或少的差異，所以在執(zhí)行“三個區(qū)分開來”《指導意見》時經(jīng)常會出現(xiàn)無法統(tǒng)一的局面。還有一些領(lǐng)導干部人員因為擔心在工作中出現(xiàn)判斷失誤，別人的過錯導致自身被問責，也會直接影響“三個區(qū)分開來”落地的主動性。

四、踐行“三個區(qū)分開來”的思考和建議

（一）把握改革發(fā)展中遇到的情況和問題

1.判斷改革過程中的創(chuàng)新舉措與應(yīng)變措施

在紀檢監(jiān)察過程當中，紀委要具備良好的敏銳度和靈活性，發(fā)現(xiàn)踐行當中改革的舉措，對紀檢監(jiān)察中遇到的一些突破原有制度或者規(guī)定的，要準確做出判斷，判斷這些做法是否屬于發(fā)展中需要的應(yīng)變措施和創(chuàng)新舉措。在實踐過程中，判斷某一做法是否符合標準，那么就要思考人民群眾是否期望或者擁護。判斷新事物、新問題是否需要創(chuàng)新舉措，要思考事物和問題是否符合改革方向和當?shù)氐膶嶋H情況，以及能否真正給大眾帶來利益。若是突破當前制度為舉措的改革方向，那么是有利于實現(xiàn)科學發(fā)展和改善民生的，還能提高環(huán)境保護與生態(tài)建設(shè)，增強發(fā)展動力，那么紀委就要大力支持和鼓勵，引導相關(guān)部門盡快完善這些做法。在改革創(chuàng)新舉措的前提之下，引導相關(guān)人員妥善處理大局利益和局部利益、個人利益和集體利益、眼前發(fā)展與未來長遠發(fā)展之間的關(guān)系。同時，要主動發(fā)現(xiàn)阻礙我國改革創(chuàng)新的政策法規(guī)和制度，同時盡快完善和修改。

2.對試錯和違法違紀行為做出清晰的區(qū)分

對試錯和違法違紀行為必須要做出區(qū)分，紀委要圍繞著決策目標，以及未來的發(fā)展方向和實際后果，客觀、科學的進行調(diào)查取證。首先，查看決策是否真正貫徹落實了國家的政策發(fā)展方向。另外，分析決策在做出之前，是否對風險與損失進行了評估，對于一些難以把握的問題要咨詢上級或者專家，分析是否選擇了負面影響最小的方式方法。最后，調(diào)查發(fā)展方向是否和預期一致，或者出現(xiàn)了明顯的阻礙因素。調(diào)查成效、負面影響是否超出了預期和預估等等。在進行全面調(diào)查的基礎(chǔ)之上，根據(jù)紀檢監(jiān)察工作的職業(yè)判斷區(qū)分試錯和知法犯法的違紀違法行為，做出區(qū)分處理。同時，需要揭示并反映相關(guān)的違法亂紀行為，但是對于試錯行為沒有必要做出反應(yīng)，需要以試錯帶來的損失和影響進行區(qū)別對待。在紀檢監(jiān)察過程中，要關(guān)注情況較好，成效和預期比較明亮，但是在細節(jié)上出現(xiàn)個別紕漏或者失誤的，并已經(jīng)盡力彌補的情況。最后，需要提醒紀檢監(jiān)察單位的攻錯人員，對預期效果并不理想，整體上出現(xiàn)了阻塞，同時也出現(xiàn)了一定的損失，所以要盡快評估，把損失降到最低。

（二）把握干部容錯的關(guān)鍵問題

是否出現(xiàn)容錯，容了什么樣的錯，在一定程度上取決于社會的思想觀念，因為出錯后會出現(xiàn)很多輿論，這些輿論會影響領(lǐng)導人員的決策，以及對改革創(chuàng)新人員的評價。首先，需要清楚，哪些錯誤可以容，在這里可以參考黨政干部容錯的十一種情況。隨后需要確定，在容錯當中，是認定容錯動機還是容錯結(jié)果。若是從容錯的動機為出發(fā)點，那么只要是出于公心，以社會發(fā)展和事業(yè)發(fā)展為中心，維護群眾利益，沒有出現(xiàn)以權(quán)謀私的失誤就都可以容。若是從結(jié)果作為出發(fā)點，沒有造成重大損失和無法彌補嚴重后果的也可以容。但是在這其中需要注意的是，根據(jù)短期影響還是長期影響來容錯，如何區(qū)分常規(guī)決策和創(chuàng)新后的新決策，特別是把要把違背改革創(chuàng)新造成失誤的，和在法律決策下出現(xiàn)錯誤這二者進行區(qū)分。最后，要確定如何認定出現(xiàn)錯誤的程序、部門。一般來說，在明確創(chuàng)新改革后出現(xiàn)的錯誤到底應(yīng)該由哪一組織來認定，上級單位、行業(yè)專家，還是群眾代表，認定錯誤程序一般會由哪一部門發(fā)起，需要對案例單獨提議還是制定標準。

（三）建立并完善相關(guān)的糾錯機制

1.建立改革創(chuàng)新當中對重大風險的評估制度

在各項決策的實施過程中，必須要加強決策效果，強化決策過程。決策實施之后，對決策做出一系列的評估、評價，以此來判斷決策實施中出現(xiàn)的偏差，才能科學的確定責任追究方式，明確組織責任、個人責任，或者根據(jù)實際情況免除責任的條款。在這其中，責任清單是非常重要的，如何界定領(lǐng)導干部“工作失職”是制度中的重難點。在具體實踐過程當中，清單制度對主體的規(guī)定是非常之多的，在追責情形、責任事項等方面并沒有統(tǒng)一和清晰的梳理。因此，要設(shè)置詳細的行政過錯標準。另外，需要建立事故前的行政行為監(jiān)督制度，追究出現(xiàn)事故的一系列失職行為，讓行政問責發(fā)揮重要作用。必須要落實有錯必改的原則，若是已經(jīng)發(fā)展決策環(huán)節(jié)出現(xiàn)了失誤，那么就要重新科學論證或者征求民意、法定程序等，把決策失誤造成的損失降到最低。最后，要細化政府權(quán)力的環(huán)節(jié)和程序，制定相關(guān)的執(zhí)行標準。

2.促進容錯機制實施細則

需要按照國有企業(yè)、事業(yè)單位、政府等決策，分別制定相關(guān)的容錯配套細則，在體系內(nèi)進行分級評估和分層的決策。絕大多數(shù)的公共決策、單位和企業(yè)的容錯制度都應(yīng)該以民生民意為核心，以提升企業(yè)單位的核心競爭力為重點，以效率與滿意程度為關(guān)鍵。在這其中，明確誰來容錯是至關(guān)重要的，在改革創(chuàng)新過程中，若是地方政府、黨委出現(xiàn)了錯誤，那么應(yīng)該讓誰來容，最重要的兩大主體就是上級組織和群眾。這兩類主體對現(xiàn)實利益和長遠的未來利益在認知上可能會出現(xiàn)不同，對試錯的認知上也可能不會完全一致。若是改革過程中出現(xiàn)了損失，領(lǐng)導干部也會出現(xiàn)一些為難情緒，因此，要想讓容錯機制體現(xiàn)出效能，那么就要獲得社會的寬容、法制的支撐、決策的保障。最后，容錯和糾錯必須要有機結(jié)合，容錯機制才能發(fā)揮出良好的作用，與糾錯機制形成相輔相成的效果，對改革過程中出現(xiàn)的失誤形成完整認知。雖然是容錯，但是也要盡量避免出現(xiàn)重大的損失和影響，容錯并不是簡單的一句“好心辦了壞事”，更不是輕易的就可以免責。糾錯制度可以說是容錯的控制開關(guān)，保證改革出現(xiàn)了負面影響，也不會出現(xiàn)無法彌補的后果。改革創(chuàng)新決策要配套建立決策糾偏制度，制定相應(yīng)的實行標準、運行流程、監(jiān)督制約機制等。在風險發(fā)生之后，及時有效地啟動相關(guān)機制和程序，科學評估產(chǎn)生風險的源頭、過程及后果，找出原因，確定性質(zhì)，重新履行科學論證、征求民意等法定程序，及時予以糾正，把可能造成的損失降到最低。

五、結(jié)語

筆者對如何踐行《三個區(qū)分開來》做出了以自身觀點為主的一些探討和分析，在如何踐行《三個區(qū)分開來》的思考建議當中，需要把握改革發(fā)展中遇到的情況和問題、干部容錯問題，并完善相關(guān)的糾錯機制，保護改革發(fā)展的重大成果，使國家政策能夠真正落地，得到有效的執(zhí)行。