中國共產(chǎn)黨城市發(fā)展理念研究：歷程、經(jīng)驗(yàn)與展望

章釗銘

(同濟(jì)大學(xué)，上海 200092)

習(xí)近平在第四次中央城市工作會(huì)議中指出，“城市帶動(dòng)了整個(gè)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展，是現(xiàn)代化建設(shè)的重要引擎。城市是我國經(jīng)濟(jì)、政治、文化、社會(huì)等方面活動(dòng)的中心，在黨和國家工作全局中具有舉足輕重的地位……轉(zhuǎn)變城市發(fā)展方式，完善城市治理體系，提高城市治理能力，著力解決城市病等突出問題，不斷提升城市環(huán)境質(zhì)量、人民生活質(zhì)量、城市競(jìng)爭(zhēng)力，建設(shè)和諧宜居、富有活力、各具特色的現(xiàn)代化城市，提高新型城鎮(zhèn)化水平，走出一條中國特色城市發(fā)展道路。”[1]“城市工作中出現(xiàn)這樣那樣問題，歸根到底是沒有充分認(rèn)識(shí)和自覺順應(yīng)城市發(fā)展規(guī)律……必須認(rèn)識(shí)、尊重、順應(yīng)城市發(fā)展規(guī)律，端正城市發(fā)展指導(dǎo)思想，切實(shí)做好城市工作。”[2]國內(nèi)學(xué)界對(duì)中國共產(chǎn)黨在新民主主義革命時(shí)期、社會(huì)主義革命和建設(shè)時(shí)期、改革開放和社會(huì)主義現(xiàn)代化建設(shè)時(shí)期以及中國特色社會(huì)主義新時(shí)代的城市發(fā)展理念進(jìn)行研究，取得了一定的研究成果。正確認(rèn)識(shí)當(dāng)今中國城市的發(fā)展趨勢(shì)，在梳理已有研究成果的基礎(chǔ)上，進(jìn)一步厘清城市發(fā)展理念的思想蘊(yùn)涵及其實(shí)踐價(jià)值，必將為全面建設(shè)社會(huì)主義現(xiàn)代化城市提供正確的理念指引，形成符合中國實(shí)際的城市理論體系，順應(yīng)城市發(fā)展規(guī)律，轉(zhuǎn)變城市發(fā)展方式，解決城市發(fā)展問題。

一、新民主主義革命時(shí)期的城市發(fā)展理念

在半殖民地半封建社會(huì)的中國，城市在艱難的近現(xiàn)代化轉(zhuǎn)型過程中，誕生了中國的無產(chǎn)階級(jí)并于1921年成立中國共產(chǎn)黨，中國城市發(fā)展也迎來了新的歷史篇章。在新民主主義革命時(shí)期，中國共產(chǎn)黨經(jīng)歷了城市工人運(yùn)動(dòng)、接收和初步管理階段，通過學(xué)習(xí)摸索形成了特殊歷史時(shí)期的城市發(fā)展理念，為新中國成立后的城市發(fā)展奠定了基礎(chǔ)。

(一)開展城市工人運(yùn)動(dòng)以積蓄革命力量

建黨之初和大革命時(shí)期，黨的工作重心始終在城市，開展各項(xiàng)工人運(yùn)動(dòng)，進(jìn)行各類革命活動(dòng)，上海、武漢、廣州等大城市是黨組織最活躍的地方。省港大罷工、安源路礦大罷工、香港海員大罷工、京漢鐵路工人大罷工、五卅運(yùn)動(dòng)等城市活動(dòng)極大地推動(dòng)了中國工人運(yùn)動(dòng)的發(fā)展。其中，1927年上海舉行了工人武裝起義，首次用武力推翻了軍閥政權(quán), 建立了民選政府。上海市民政府是中國共產(chǎn)黨第一次執(zhí)政, 雖然僅存在24天，卻在中國革命史上寫下光輝一頁，這是新民主主義政權(quán)的雛形,中國共產(chǎn)黨有了初步的執(zhí)政意識(shí)和實(shí)踐。[3]隨著革命形勢(shì)的變化，以及基于中國農(nóng)民占絕大多數(shù)的實(shí)際情況，在國共合作破裂和大革命失敗后，歷經(jīng)南昌起義、秋收起義、井岡山革命根據(jù)地創(chuàng)建和中央蘇區(qū)成立等過程，黨在土地革命戰(zhàn)爭(zhēng)時(shí)期逐漸探索出“農(nóng)村包圍城市，武裝奪取政權(quán)”的革命道路，中國革命的工作重心逐漸由城市轉(zhuǎn)移到農(nóng)村。這是由于在當(dāng)時(shí)的客觀條件下，中國共產(chǎn)黨人不可能像俄國十月革命那樣通過首先占領(lǐng)中心城市來取得革命在全國的勝利，黨迫切需要找到適合中國國情的革命道路。[4]但在這期間并沒有忽視城市工作的開展。劉少奇在總結(jié)1927年以來白區(qū)工人運(yùn)動(dòng)工作經(jīng)驗(yàn)的時(shí)候指出：“黨目前在中心城市與產(chǎn)業(yè)中心的工作任務(wù)，還是爭(zhēng)取群眾，爭(zhēng)取工人階級(jí)的大多數(shù)，積蓄工人階級(jí)的雄厚力量，以準(zhǔn)備將來決定勝負(fù)的斗爭(zhēng)。”[5]抗戰(zhàn)全面爆發(fā)之后，黨的城市工作政策有過多次的調(diào)整，從一開始的積極退卻、保存和積蓄革命力量，到戰(zhàn)略相持階段著重開展敵后城市工作，組織和動(dòng)員群眾，再到戰(zhàn)略反攻階段大力加強(qiáng)敵占城市的工作，準(zhǔn)備發(fā)動(dòng)城市武裝起義，奪取城市，直到最后改變城市武裝起義的政策，在城市開展和平、民主、團(tuán)結(jié)的工作。[6]例如1938年京津冀地區(qū)就有一些城市成立了工作委員會(huì)，之后中共中央北方局也成立了城市工作部，1941年1月，北方分局根據(jù)中央“以各根據(jù)地的黨為據(jù)點(diǎn)，開辟各大城市工作”的指示，組織分局城市工作委員會(huì)。[7]1944年6月5日，黨的六屆七中全會(huì)全體會(huì)議討論并通過了毛澤東起草的《中共中央關(guān)于城市工作的指示》，并決定成立城市工作委員會(huì)，彭真為主任，并建議七大的議程增加城市工作一項(xiàng)。并在9月5日召開的六屆七中全會(huì)主席團(tuán)會(huì)議中決定中央及各中央局、分局、區(qū)黨委成立城市工作委員會(huì)及城市工作部，中央城市工作部以彭真為部長(zhǎng)、劉曉為副部長(zhǎng)。[8]從建黨之初到抗戰(zhàn)全面勝利這一階段，中國共產(chǎn)黨逐漸探索出了一條在城市發(fā)動(dòng)工人和群眾，壯大革命隊(duì)伍，積蓄革命力量的道路，為獲得政權(quán)后開展城市工作奠定了重要的群眾基礎(chǔ)和積累了工作經(jīng)驗(yàn)。但是由于革命環(huán)境的限制，在該階段并沒有全面開展各項(xiàng)城市發(fā)展工作。

(二)實(shí)施城市接收與管理工作以發(fā)展城市

在不同的歷史時(shí)期，黨面臨的城市工作問題也不一樣。解放戰(zhàn)爭(zhēng)時(shí)期，黨面臨的主要問題是如何接收城市和維護(hù)城市穩(wěn)定。抗戰(zhàn)勝利以后的兩年間，黨曾經(jīng)接收和管理過張家口、煙臺(tái)、邯鄲、哈爾濱、齊齊哈爾等城市。由于當(dāng)時(shí)還沒有來得及對(duì)城市工作的經(jīng)驗(yàn)進(jìn)行系統(tǒng)總結(jié)和及時(shí)推廣，往往還是以游擊戰(zhàn)爭(zhēng)的觀點(diǎn)和小生產(chǎn)者的眼光來看待城市，把農(nóng)村工作的一套辦法照搬到城市，以至發(fā)生一些違反黨的城市政策和工商業(yè)政策的現(xiàn)象。[9]隨后在接收石家莊、沈陽等大城市的過程中，積累了一些較為成功的經(jīng)驗(yàn)并向全黨全軍推廣。“石家莊經(jīng)驗(yàn)”的主要內(nèi)容為：一是“注意保護(hù)機(jī)器、物資及一切建筑物，不準(zhǔn)破壞，不準(zhǔn)自由抓取物資”；二是城市的方針是建設(shè)而不是破壞，要作長(zhǎng)期打算；三是避免和制止極左的無政府主義思想；四是清理敵對(duì)勢(shì)力，市政府召開臨時(shí)參議會(huì)，將一切工作納入正軌。[10]陳云在負(fù)責(zé)接收管理沈陽過程中總結(jié)出“沈陽經(jīng)驗(yàn)”，即按照“各按系統(tǒng)，自上而下，原封不動(dòng)，先接后分”的接收方法，實(shí)施了一系列措施。在領(lǐng)導(dǎo)接管沈陽等大城市的過程中，基本解決了如何接收得快而完整的問題，解決了如何迅速恢復(fù)城市社會(huì)秩序問題，解決了如何迅速恢復(fù)和發(fā)展城市的生產(chǎn)事業(yè)等問題，創(chuàng)造了豐富的接管城市的工作經(jīng)驗(yàn)，對(duì)解放戰(zhàn)爭(zhēng)時(shí)期黨的城市工作作出了重大貢獻(xiàn)。[11]

黨的七屆二中全會(huì)指出：“從現(xiàn)在起，開始了由城市到鄉(xiāng)村并由城市領(lǐng)導(dǎo)鄉(xiāng)村的時(shí)期。黨的工作重心由鄉(xiāng)村移到了城市。在南方各地，人民解放軍將是先占城市，后占鄉(xiāng)村……黨的工作重心必須放在城市。必須用極大的努力去學(xué)會(huì)管理城市和建設(shè)城市。”[12]黨從接收城市到管理城市的過程，“遇到了前所未有的困難和挑戰(zhàn)，如何認(rèn)識(shí)城市、如何建立城市行政、如何明確黨在城市的依靠力量、如何建立城市人民代表機(jī)關(guān)、如何處理好城市勞資問題、如何恢復(fù)城市經(jīng)濟(jì)和秩序等等。通過不斷總結(jié)經(jīng)驗(yàn)教訓(xùn)和調(diào)整政策，黨摸索出了接收和管理城市的一系列辦法，保護(hù)了城市生產(chǎn)力，維護(hù)了社會(huì)秩序的穩(wěn)定，從而實(shí)現(xiàn)了從農(nóng)村到城市的歷史轉(zhuǎn)折。”[13]

新民主主義革命時(shí)期，黨根據(jù)革命形勢(shì)的變化將工作重心從城市轉(zhuǎn)至農(nóng)村開辟了“農(nóng)村包圍城市，武裝奪取政權(quán)”的革命道路，在城市開展工人和群眾運(yùn)動(dòng)中開辟了革命的“第二條戰(zhàn)線”。在接收城市過程中將工作重心重新轉(zhuǎn)回到城市，形成黨的城市接收和管理理念，把半殖民地半封建的城市改造成為新民主主義的城市，注重恢復(fù)生產(chǎn)和經(jīng)濟(jì)，依靠工人階級(jí)，準(zhǔn)備大批合格的干部接管城市工作，[14]正如毛澤東所言，“沒有城市工作和其他農(nóng)村工作，農(nóng)村根據(jù)地就處于孤立，革命就會(huì)失敗。而且革命的最后目的，是奪取作為敵人主要根據(jù)地的城市，沒有充分的城市工作，就不能達(dá)此目的。”[15]黨的城市工作為奪取新民主主義革命勝利和新中國成立之后全面發(fā)展城市奠定了良好的基礎(chǔ)。

二、社會(huì)主義革命和建設(shè)時(shí)期的城市發(fā)展理念

在即將取得全國革命勝利并建立新中國前，黨為了穩(wěn)固新生的政權(quán)，在先前敵人力量較為強(qiáng)大的城市里和敵人作斗爭(zhēng)，對(duì)于維持政權(quán)和保衛(wèi)革命勝利果實(shí)至關(guān)重要。新中國成立后，黨提出建設(shè)社會(huì)主義城市，在“一窮二白”基礎(chǔ)上興建了許多大型工業(yè)，為生產(chǎn)和工人服務(wù)以及加強(qiáng)城市管理成為社會(huì)主義革命和建設(shè)時(shí)期中國城市發(fā)展的核心任務(wù)。

(一)穩(wěn)定和建設(shè)城市以鞏固新生政權(quán)

新中國成立伊始，剛剛?cè)〉眯旅裰髦髁x革命勝利的黨面臨著如何帶領(lǐng)飽經(jīng)苦難的中國人民過上幸福生活的任務(wù)，而做好城市的穩(wěn)定和發(fā)展建設(shè)工作顯得尤為重要。首先是穩(wěn)定城市基層社會(huì)。在城市，各地市政府普遍召開群眾大會(huì)，逐步廢除保甲制度。1952年開始，普遍開展了民主建政運(yùn)動(dòng)，試點(diǎn)建立基層居民組織，對(duì)于穩(wěn)固政權(quán)，恢復(fù)工商業(yè)，維護(hù)正常的社會(huì)秩序，協(xié)助政府做好城市的管理與建設(shè)工作起了重要的作用。[16]其次是進(jìn)行城市規(guī)劃和建設(shè)，這是新中國成立后發(fā)展城市的一項(xiàng)重要任務(wù)，也是實(shí)現(xiàn)從鄉(xiāng)村到城市戰(zhàn)略轉(zhuǎn)變的應(yīng)有之意。1954年6月，全國第一次城市建設(shè)會(huì)議明確了“重點(diǎn)建設(shè)，穩(wěn)步前進(jìn)”的城市建設(shè)方針，對(duì)不同的城市確定了不同的建設(shè)方針。新中國城市規(guī)劃和建設(shè)集中國家有限的資金、人力和物力，確保國家重點(diǎn)城市建設(shè)工程項(xiàng)目的完成，從而使城市建設(shè)走上有計(jì)劃、有步驟進(jìn)行的道路。[17]鄧小平指出：“城市規(guī)劃中的問題也不少。規(guī)劃是必需的，不規(guī)劃是不妥當(dāng)?shù)模瑔栴}是怎樣規(guī)劃。規(guī)劃也有指導(dǎo)思想問題，規(guī)劃得不好會(huì)造成大的浪費(fèi)。”[18]再次是實(shí)施城市管理，在三年經(jīng)濟(jì)恢復(fù)時(shí)期，黨明確了城市管理的目標(biāo)、主體、方式和途徑，即工人階級(jí)領(lǐng)導(dǎo)的多元主體通過政治動(dòng)員和軍事化管理模式把消費(fèi)的城市變成生產(chǎn)的城市，此時(shí)的城市管理理念具有階級(jí)性、革命性、過渡性等特點(diǎn)。[19]

此外，各地也專門召開城市工作會(huì)議以解決城市問題。中共中央西南局在1950年12月召開城市工作會(huì)議，其目的在于使黨政機(jī)關(guān)能夠以更多的注意力加強(qiáng)對(duì)城市工作的領(lǐng)導(dǎo)，同時(shí)著重解決城市工作最重要但又是現(xiàn)在最薄弱的工廠管理、工會(huì)工作和在工人階級(jí)中建黨這些重大的問題。但在管理城市和建設(shè)城市的許多重大問題上，缺乏系統(tǒng)的經(jīng)驗(yàn)。[20]毛澤東對(duì)這次城市工作會(huì)議表示贊揚(yáng)，并要求中央和各地都要在1952年召開兩次城市工作會(huì)議，對(duì)依靠工人問題、工廠管理問題、工會(huì)工作問題、城市建政問題、城市建黨問題、城市肅反問題、城市統(tǒng)一戰(zhàn)線問題等加以研究和總結(jié)，增強(qiáng)對(duì)于城市工作的領(lǐng)導(dǎo)加以深入研究。加強(qiáng)黨委對(duì)城市工作的領(lǐng)導(dǎo)，落實(shí)七屆二中全會(huì)決議精神。在城市建設(shè)計(jì)劃中，應(yīng)貫徹為生產(chǎn)、為工人服務(wù)的觀點(diǎn)。[21]隨著城市的穩(wěn)定和城市工作的路線方針的確定，進(jìn)入了社會(huì)主義城市建設(shè)階段。

(二)為生產(chǎn)和工人服務(wù)以實(shí)現(xiàn)社會(huì)主義城市

“一化三改”期間，黨通過社會(huì)主義革命逐漸確立社會(huì)主義制度，提出了建設(shè)社會(huì)主義城市的理念。“我國的城市建設(shè)工作是遵循著社會(huì)主義城市建設(shè)的方向前進(jìn)的。它與建立在對(duì)工人階級(jí)殘酷剝削基礎(chǔ)上的資本主義城市有著本質(zhì)的不同。在社會(huì)主義城市中，一切建設(shè)都是為勞動(dòng)人民的利益服務(wù)的。保證勞動(dòng)者物質(zhì)文化生活水平的不斷提高，是社會(huì)主義城市的基本特征……將始終遵循著社會(huì)主義城市建設(shè)的原則，把它們建設(shè)成為充分反映勞動(dòng)人民利益的完全新型的城市。按照社會(huì)主義城市的標(biāo)準(zhǔn)改造我國的舊城市和建設(shè)我國的新城市，是我們堅(jiān)定不移的奮斗目標(biāo)。”[22]社會(huì)主義城市理念主要體現(xiàn)在城市為工業(yè)生產(chǎn)和工人服務(wù)以及城市屬于人民等方面。有學(xué)者通過對(duì)上海 “工人新村”的研究來展現(xiàn)社會(huì)主義城市理念對(duì)“上海”面貌的改變。認(rèn)為建立“工人新村”既有意識(shí)形態(tài)的考慮，也關(guān)系到城市形態(tài)的變化。“因?yàn)椤と诵麓濉环矫骘@示出了社會(huì)主義的優(yōu)越性, 符合意識(shí)形態(tài)的要求；另一方面“生產(chǎn)型”城市功能的發(fā)揮, 需要工人階級(jí)的積極參與和投入。工人新村的建立雖然沒有大規(guī)模地改變工人的生活條件, 卻具有十分明顯的‘示范’作用, 讓工人體會(huì)到當(dāng)家作主的感覺。”[23]其他城市也出現(xiàn)了許多以機(jī)關(guān)單位和工廠學(xué)校為劃分的社區(qū)，逐漸形成了獨(dú)具特色的“單位制”的城市基層管理模式。

“二五”計(jì)劃早期，黨提出了“從實(shí)際出發(fā)，逐步建立現(xiàn)代化城市”的理念，但是由于經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)薄弱和一系列國內(nèi)政治經(jīng)濟(jì)問題，該理念并沒有持續(xù)下去，取而代之的是“干打壘”“不建集中城市”的城市發(fā)展理念。[24]在1962年和1963年召開的兩次中央城市工作會(huì)議中，針對(duì)當(dāng)時(shí)城市工作面臨的問題，提出了減少職工和城鎮(zhèn)人口的“精兵簡(jiǎn)政”理念，必須進(jìn)一步加強(qiáng)黨對(duì)城市工作的領(lǐng)導(dǎo)，加強(qiáng)黨的城市基層組織的工作，特別是加強(qiáng)對(duì)干部和工人群眾以及其他城市居民的思想政治工作，充分發(fā)揮黨支部的堡壘作用和黨員的模范作用，團(tuán)結(jié)職工群眾和城市其他居民，同勞動(dòng)人民群眾建立最直接最密切的聯(lián)系。[25]

社會(huì)主義革命和建設(shè)時(shí)期提出的“社會(huì)主義城市”“現(xiàn)代化城市”理念，以及進(jìn)行了一系列的城市規(guī)劃、建設(shè)和管理，雖然其間經(jīng)歷了嚴(yán)重的曲折，但還是提出了獨(dú)創(chuàng)性城市發(fā)展理念和取得了巨大建設(shè)成就，為在新的歷史時(shí)期開創(chuàng)中國城市的快速發(fā)展提供了寶貴經(jīng)驗(yàn)、理念準(zhǔn)備和物質(zhì)基礎(chǔ)。

三、改革開放和社會(huì)主義現(xiàn)代化建設(shè)時(shí)期的城市發(fā)展理念

進(jìn)入改革開放和社會(huì)主義現(xiàn)代化建設(shè)時(shí)期，中國開啟了快速城市化的進(jìn)程，城市化率迅速提高，城市規(guī)模和數(shù)量逐漸增大，越來越多的人涌入城市或者被動(dòng)變成城市居民。[26]也是在這一時(shí)期，不同的城市發(fā)展理念涌現(xiàn)，諸如“增長(zhǎng)擴(kuò)張型城市發(fā)展理念”“經(jīng)營城市理念”“和諧城市理念”和“城鄉(xiāng)融合發(fā)展理念”，這些理念代表了不同的城市發(fā)展模式和觀點(diǎn)。

首先是增長(zhǎng)擴(kuò)張型城市發(fā)展理念，城市人口和城市數(shù)量的增加,城市的建成區(qū)域迅速擴(kuò)張，這也是過去幾十年中國城市普遍的發(fā)展道路。從微觀而言，城市增長(zhǎng)是城市系統(tǒng)的一個(gè)或多個(gè)組成因素在數(shù)量上的增長(zhǎng)，其中一個(gè)明顯的特征就是城市增長(zhǎng)是不平衡和不均勻的。城市增長(zhǎng)作為城市發(fā)展的第一層次，與城市發(fā)展質(zhì)量關(guān)系密切。不管是從城市各子系統(tǒng)還是就城市整體而言，城市的增長(zhǎng)在全部效用和邊際效用兩方面都會(huì)帶來城市質(zhì)量的提高。特別是城市越是處于較低的發(fā)展階段，城市增長(zhǎng)與城市發(fā)展的關(guān)系就越是密切。[27]改革開放初期，中國的城市數(shù)量和規(guī)模都處于較低的發(fā)展水平，對(duì)城市進(jìn)行擴(kuò)容成為首要任務(wù)。在增長(zhǎng)擴(kuò)張型城市發(fā)展理念的指引下，中國的城市數(shù)量和規(guī)模都急劇增加，走上了城鎮(zhèn)化的快車道。

其次是經(jīng)營城市理念。這是在社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的環(huán)境下，城市發(fā)展領(lǐng)域引進(jìn)的一種市場(chǎng)化理念，是現(xiàn)代城市發(fā)展理念的創(chuàng)新。城市不是單純的投入、建設(shè)和管理對(duì)象，而是可供開發(fā)利用的主體。政府運(yùn)用市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)手段，對(duì)城市的各種資源等進(jìn)行優(yōu)化整合和市場(chǎng)化運(yùn)營，實(shí)現(xiàn)資源的合理配置和高效使用，促進(jìn)城市功能完善，提高城市發(fā)展水平。經(jīng)營城市理念的提出是市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)條件下城市發(fā)展的必然；是經(jīng)濟(jì)全球化對(duì)管理城市理念挑戰(zhàn)所作出的正確選擇；是突破城市建設(shè)的資金瓶頸、實(shí)現(xiàn)城市建設(shè)事業(yè)持續(xù)快速健康發(fā)展的重要思路。[28]然而城市的建設(shè)與發(fā)展不可能完全按照市場(chǎng)化的方式去運(yùn)行，尤其是城市的發(fā)展要考慮到大多數(shù)人的利益，而其中很多公益性項(xiàng)目?jī)H靠市場(chǎng)難以解決，只能依靠政府來推進(jìn)，如何協(xié)調(diào)好政府和市場(chǎng)在城市發(fā)展中的角色分配和實(shí)際作用，依然是一個(gè)值得思考的問題。

再次是“和諧城市”理念。黨的十六屆六中全會(huì)明確提出了構(gòu)建社會(huì)主義和諧社會(huì)的指導(dǎo)思想，“和諧城市”的發(fā)展理念也隨之興起，構(gòu)建“和諧城市”是城市發(fā)展的必由之路。“和諧城市”首先應(yīng)表現(xiàn)為城市人的和諧，擁有一種城市人集體共存的、互相輝映的和諧感。其次還應(yīng)表現(xiàn)為自然、經(jīng)濟(jì)、政治、社會(huì)文化等各子系統(tǒng)的和諧，城市中各子系統(tǒng)互相支持配合才能呈現(xiàn)團(tuán)結(jié)合作、和諧共存的局面。再次人與城市各系統(tǒng)之間的和諧也是關(guān)鍵要素。[29]“和諧城市”理念倡導(dǎo)人與人、人與自然在城市里和諧相處，試圖緩和已經(jīng)出現(xiàn)的環(huán)境污染、“陌生人社會(huì)”、各類矛盾沖突等問題，實(shí)現(xiàn)城市的美好生活。

最后是城鄉(xiāng)融合發(fā)展理念。英國學(xué)者霍華德在19世紀(jì)末提出了“田園城市”理念，被學(xué)界普遍認(rèn)為是開啟了現(xiàn)代城市的規(guī)劃發(fā)展。“田園城市”提倡城鄉(xiāng)一體化發(fā)展，在區(qū)域范圍內(nèi)進(jìn)行人口的合理布局，避免城市的無限擴(kuò)張，從人的生活和社會(huì)交往需求出發(fā)組織城市用地布局等基本原則。雖然現(xiàn)代城市文明的發(fā)展已經(jīng)遠(yuǎn)遠(yuǎn)超出霍華德時(shí)代人們的想象，但是“田園城市”所追求的人人平等、生態(tài)健康的城市目標(biāo)依然沒有完全實(shí)現(xiàn)。“田園城市”發(fā)展理念對(duì)中國城市化轉(zhuǎn)型期建設(shè)宜居城市具有現(xiàn)實(shí)啟示意義。[30]雖然“田園城市”理念是由國外學(xué)者提出來的，但是在鄉(xiāng)土中國轉(zhuǎn)變到城市中國的過程中，改變鄉(xiāng)村與城市的“二元對(duì)立”，實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)融合發(fā)展非常重要。而且田園城市的發(fā)展理念與馬克思主義的“城鄉(xiāng)融合”發(fā)展思想相類似，馬克思認(rèn)為未來的城市發(fā)展應(yīng)該實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)融合發(fā)展，人與自然和諧共生，每個(gè)人在共同體中自由而全面地發(fā)展。在對(duì)城市對(duì)立問題的研究中，馬克思認(rèn)為城市已經(jīng)表明了人口、生產(chǎn)工具、資本、享受和需求的集中這個(gè)事實(shí)；而在鄉(xiāng)村則是完全相反的情況：隔絕和分散。城鄉(xiāng)之間的對(duì)立只有在私有制的范圍內(nèi)才能存在……消滅城鄉(xiāng)之間的對(duì)立，是共同體的首要條件之一。[31]改革開放以來，黨非常重視城鄉(xiāng)之間的發(fā)展平衡問題，并把城鄉(xiāng)融合發(fā)展作為治國理政的關(guān)鍵一環(huán)。胡錦濤提出必須始終堅(jiān)持統(tǒng)籌城鄉(xiāng)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展，充分發(fā)揮城市對(duì)農(nóng)村的帶動(dòng)作用、農(nóng)村對(duì)城市的促進(jìn)作用，實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展一體化。[32]

改革開放和社會(huì)主義現(xiàn)代化建設(shè)時(shí)期，城市發(fā)展取得了從相對(duì)落后的狀況到常住人口城鎮(zhèn)化率超過50%的歷史性突破，實(shí)現(xiàn)了發(fā)展數(shù)量、結(jié)構(gòu)布局、發(fā)展層次的歷史性跨越，極大地推進(jìn)了中國的城市化進(jìn)程，使中國的城市發(fā)展大踏步趕上了時(shí)代。而這一時(shí)期的城市發(fā)展理念也與該時(shí)期的城市化發(fā)展相呼應(yīng)，為城市現(xiàn)代化發(fā)展建言獻(xiàn)策。

四、新時(shí)代的城市發(fā)展理念

黨的十八大之前，盡管中國的城市化道路取得了非常顯著的成效，但也面臨著嚴(yán)峻的“城市病”。新時(shí)代伊始，黨從城市發(fā)展的實(shí)踐出發(fā)，創(chuàng)新性地提出的一系列關(guān)于城市發(fā)展的新理念，明確了新時(shí)代中國城市發(fā)展的新思路。“習(xí)近平關(guān)于城市發(fā)展的系列重要論述是對(duì)傳統(tǒng)城市發(fā)展模式進(jìn)行深刻反思、對(duì)大城市病進(jìn)行有效破解的基礎(chǔ)上形成的科學(xué)理論體系，總結(jié)了新中國成立以來城市發(fā)展的實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)，回應(yīng)了新時(shí)代城市高質(zhì)量發(fā)展的要求，為中國城市現(xiàn)代化建設(shè)探索出一條正確的發(fā)展道路，為世界城市發(fā)展提供了中國方案。”[33]其中蘊(yùn)含了許多城市發(fā)展理念，主要包括以“集約發(fā)展”“精明增長(zhǎng)”“緊湊城市”為代表的物質(zhì)層面的城市發(fā)展新理念和以“美麗城市”“文化城市”“城市治理”“人民城市”為代表的價(jià)值層面的城市發(fā)展新理念。

(一)物質(zhì)層面的城市發(fā)展新理念

在增長(zhǎng)擴(kuò)張型城市發(fā)展理念的指導(dǎo)下，城市實(shí)現(xiàn)了快速擴(kuò)容，但難以避免地帶來了一系列問題。所以學(xué)界出現(xiàn)了反對(duì)城市無序擴(kuò)張的觀點(diǎn)。城市擴(kuò)張是伴隨著城市化的進(jìn)程，通過城市空間的擴(kuò)張來完成的,城市空間正是增長(zhǎng)主義實(shí)現(xiàn)資本增值、積累以及資源、財(cái)富分配的核心載體，并由此導(dǎo)致了城市發(fā)展中孕育的大量尖銳問題與矛盾。長(zhǎng)期奉行的擴(kuò)張?jiān)鲩L(zhǎng)型城市發(fā)展理念，使得城市出現(xiàn)無序增長(zhǎng)的局面，造成經(jīng)濟(jì)與社會(huì)、文化、生態(tài)等多元目標(biāo)發(fā)展之間的失衡，不僅產(chǎn)生了諸多“城市病”問題，也掣肘了中國城市的可持續(xù)發(fā)展。[34]避免粗獷型的無序擴(kuò)張模式逐漸成為共識(shí)，必須提出新的城市發(fā)展理念。

習(xí)近平指出，“城市是經(jīng)濟(jì)發(fā)展的中心，發(fā)展經(jīng)濟(jì)是理所當(dāng)然的，但要堅(jiān)持集約發(fā)展，樹立‘精明增長(zhǎng)’‘緊湊城市’理念，科學(xué)劃定城市開發(fā)邊界，推動(dòng)城市發(fā)展由外延擴(kuò)張式向內(nèi)涵提升式轉(zhuǎn)變。”[35]有學(xué)者對(duì)城市空間發(fā)展的“精明增長(zhǎng)”和緊湊型城市發(fā)展理念進(jìn)行研究，認(rèn)為“城市空間發(fā)展模式從粗放的擴(kuò)張型向‘精明增長(zhǎng)’的集約利用模式轉(zhuǎn)變是一種必然趨勢(shì)。‘精明增長(zhǎng)’的集約型城市發(fā)展模式首先要求轉(zhuǎn)變政府職能，由傳統(tǒng)的‘建設(shè)’型政府向‘建設(shè)’與‘服務(wù)’兼顧的復(fù)合型政府去轉(zhuǎn)變，實(shí)現(xiàn)空間城市化與人口城市化的包容性發(fā)展；二是建立健全相應(yīng)的約束機(jī)制，構(gòu)建相應(yīng)的政策組合，遏制城市的‘?dāng)偞箫炇健つ繑U(kuò)張，發(fā)揮城市空間的集聚效應(yīng)，促進(jìn)城市的可持續(xù)發(fā)展；三是通過空間整合，優(yōu)化城市空間內(nèi)部結(jié)構(gòu)，通過空間重構(gòu)，實(shí)現(xiàn)城市的功能提升和內(nèi)涵式發(fā)展。”[36]而“緊湊城市”以城市各功能的緊湊，追求高效率和高質(zhì)量的城市發(fā)展為核心內(nèi)容；以節(jié)約資源和人性化發(fā)展尺度為基本原則；以多樣性、有機(jī)復(fù)合性和整體性為基本特征；以打造宜居城市和實(shí)現(xiàn)城市社會(huì)融合為目標(biāo)；以城市空間的高效運(yùn)轉(zhuǎn)為衡量標(biāo)準(zhǔn)。“緊湊城市”提倡城市的多樣性、社會(huì)融合及公平, 追求城市發(fā)展的高質(zhì)量和高效率, 這正是我國城市發(fā)展最需要的核心策略、原則和手段。[37]

(二)價(jià)值層面的城市發(fā)展新理念

一是美麗城市理念，也稱之為生態(tài)城市理念、公園城市理念、綠色城市理念等。隨著城市經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平的提升以及城市污染的頻發(fā)，人們?cè)絹碓疥P(guān)注城市生態(tài)問題，希望建設(shè)美麗城市。生態(tài)城市的提出在很大程度上拓展了傳統(tǒng)緊湊城市中的經(jīng)濟(jì)空間和生態(tài)空間限制，成為一種更加具備操作性的可持續(xù)發(fā)展理念。提出緊湊型生態(tài)城市是一種六律協(xié)同體系，即自然環(huán)境生態(tài)化、經(jīng)濟(jì)生態(tài)化、社會(huì)生態(tài)化、人居生態(tài)化、交通生態(tài)化和政治生態(tài)化。[38]綠色發(fā)展是五大新發(fā)展理念之一，也是新時(shí)期我國城市發(fā)展必須堅(jiān)持的道路。

二是文化城市發(fā)展理念。在前期的城市開發(fā)過程中，許多歷史遺跡被破壞，代之以現(xiàn)代化的高樓大廈。有學(xué)者認(rèn)為中國語境下“文化城市”理念的內(nèi)涵大致體現(xiàn)在四個(gè)方面：一是建設(shè)文化強(qiáng)國；二是提升城市文化軟實(shí)力；三是推動(dòng)城市文化經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)；四是繁榮城市文化生活。它以文化為中心對(duì)城市的構(gòu)成要素進(jìn)行重新整合與轉(zhuǎn)換，構(gòu)建以城市文化服務(wù)和文化生活為主要內(nèi)容的城市文化生態(tài)以適合人的生存和社會(huì)全面發(fā)展。[39]城市發(fā)展不僅要讓城市居民生活環(huán)境舒適，還要“記住鄉(xiāng)愁”以延續(xù)城市歷史文脈，滿足人民群眾的精神文化生活需要，讓中華優(yōu)秀傳統(tǒng)文化融入到城市現(xiàn)代化發(fā)展過程中，把脈城市文化。

三是城市治理理念。作為一種治理的城市發(fā)展理念，既是思想理論層面的，也具有現(xiàn)實(shí)的實(shí)踐意義；城市治理理念既要遵循城市發(fā)展以及城市治理的客觀規(guī)律，同時(shí)也能夠面對(duì)新的問題與時(shí)俱進(jìn)，不斷更新其內(nèi)涵；是對(duì)高速城市化進(jìn)程中所運(yùn)用的治理目標(biāo)、手段、方法、模式、策略的高度總結(jié)。城市治理的理念考量，就是要探究和解決城市這一復(fù)雜的空間有機(jī)體系統(tǒng)在演進(jìn)發(fā)展過程中產(chǎn)生的一系列議題，來更高效地、科學(xué)地治理城市。[40]城市發(fā)展從管理階段走到治理階段，實(shí)現(xiàn)了參與城市發(fā)展的主體、客體和手段的更新。

四是人民城市發(fā)展理念。習(xí)近平在上海考察時(shí)提出“人民城市人民建，人民城市為人民”的重要論斷，形成了人民城市發(fā)展理念。“人民城市人民建”，要求的是人民群眾參與到城市發(fā)展的全過程中，人民共建城市和共治城市，在每一個(gè)環(huán)節(jié)彰顯為人民服務(wù)的理念，真正體現(xiàn)人民當(dāng)家作主。“人民城市為人民”，體現(xiàn)的是城市發(fā)展成果由全體人民共同享有，要堅(jiān)持以人民為中心，解決人民群眾關(guān)心的問題，破解城市社會(huì)治理難題，構(gòu)建人與人、人與自然和諧相處的美好城市。人民城市從制度構(gòu)建的高度,把城市發(fā)展的普遍理想與中國特色城市發(fā)展道路結(jié)合起來，是對(duì)中國特色社會(huì)主義城市作出的全新設(shè)計(jì)，為城市現(xiàn)代化建設(shè)賦予了中國特色社會(huì)主義的靈魂。作為一個(gè)新的城市發(fā)展理念，人民城市理念是中國共產(chǎn)黨的宗旨、初心和使命的“城市升級(jí)版”，是對(duì)“走出一條中國特色城市發(fā)展道路”的最新闡述。[41]

新時(shí)代中國特色社會(huì)主義時(shí)期，提出的一系列城市發(fā)展理念，采取的一系列城市發(fā)展方針政策，解決了許多過去沒有解決的“城市病”，推動(dòng)中國特色城市發(fā)展道路取得了歷史性成就，彰顯了黨在城市發(fā)展過程中的領(lǐng)導(dǎo)核心作用。

五、中國共產(chǎn)黨城市發(fā)展理念的基本經(jīng)驗(yàn)與展望

不難看出，經(jīng)過四個(gè)歷史時(shí)期的發(fā)展，黨的城市發(fā)展理念既有大量的實(shí)踐基礎(chǔ)，也有內(nèi)容豐富而系統(tǒng)深入的理論闡釋與研究。國內(nèi)學(xué)者從兩個(gè)層面進(jìn)行了研究。一是對(duì)黨的城市發(fā)展理念的基本歷程進(jìn)行了研究，主要體現(xiàn)在中國共產(chǎn)黨城市發(fā)展理念隨著不同歷史時(shí)期目標(biāo)任務(wù)和時(shí)代背景的變化而不斷發(fā)展。二是對(duì)黨的城市發(fā)展理念的不同內(nèi)容進(jìn)行分析，這是目前學(xué)界研究最為多見的部分。學(xué)者們從不同的維度對(duì)城市發(fā)展理念提出了具體的設(shè)想方案，對(duì)中國城市的現(xiàn)代化產(chǎn)生了重要的影響。總結(jié)現(xiàn)有的歷史文獻(xiàn)和研究成果，可以初步總結(jié)中國共產(chǎn)黨百年城市發(fā)展理念的三條最基本經(jīng)驗(yàn)。

第一，堅(jiān)持以中國共產(chǎn)黨為領(lǐng)導(dǎo)核心。中國人民之所以能夠扭轉(zhuǎn)近代以來落后挨打的歷史命運(yùn)、取得今天的偉大成就，最根本的是堅(jiān)持中國共產(chǎn)黨為堅(jiān)強(qiáng)領(lǐng)導(dǎo)。無論是開展城市革命、城市建設(shè)、城市開放和城市管理，還是開辟中國特色城市發(fā)展道路，加強(qiáng)城市治理，都堅(jiān)持以中國共產(chǎn)黨為領(lǐng)導(dǎo)核心。第二，堅(jiān)持以人民城市為根本立場(chǎng)。中國共產(chǎn)黨是中國人民的先鋒隊(duì)，代表著中國最廣大人民的根本利益，群眾路線是黨的生命線。無論是革命年代在城市發(fā)動(dòng)工人運(yùn)動(dòng)、學(xué)生運(yùn)動(dòng)和群眾運(yùn)動(dòng)，還是在和平年代的城市建設(shè)與發(fā)展，都緊緊與人民群眾保持密切聯(lián)系，體現(xiàn)了人民城市的根本立場(chǎng)。第三，堅(jiān)持以實(shí)事求是為基本原則。實(shí)事求是不僅是馬克思主義的基本方法，也是中國共產(chǎn)黨思想路線的核心。一切從實(shí)際出發(fā)，實(shí)事求是，是中國共產(chǎn)黨在城市工作中一以貫之的基本原則。無論是黨的工作重心的多次轉(zhuǎn)移，還是以問題意識(shí)為導(dǎo)向，總結(jié)工作經(jīng)驗(yàn)以改進(jìn)城市工作，都遵循了實(shí)事求是的基本原則。

還應(yīng)當(dāng)看到，城市發(fā)展理念作為中國特色城市發(fā)展道路的指針，指導(dǎo)著我國城市的未來發(fā)展方向，還處在不斷豐富發(fā)展階段，至少需要在以下三個(gè)方面進(jìn)一步拓展。

第一，加強(qiáng)新時(shí)代中國特色社會(huì)主義城市發(fā)展理念的研究。何為城市發(fā)展理念？亞里士多德提出城市的出現(xiàn)是為了滿足人們生活的發(fā)展，而城市實(shí)際的存在是為了人們優(yōu)良的生活。[42]有學(xué)者認(rèn)為“城市發(fā)展理念是指導(dǎo)城市發(fā)展的共識(shí)，創(chuàng)新城市發(fā)展理念，應(yīng)借鑒國際上先進(jìn)的城市發(fā)展理念，遵循城市發(fā)展規(guī)律，堅(jiān)持以人為本，以可持續(xù)的發(fā)展觀指導(dǎo)城市發(fā)展，充分挖掘我國城市發(fā)展的多重內(nèi)涵。”[43]城市發(fā)展理念應(yīng)該是引導(dǎo)城市發(fā)展的理性看法與思想觀念的集中結(jié)果，是研究城市理論、制定城市規(guī)劃、實(shí)施城市治理的指導(dǎo)性理念，而在全面建設(shè)社會(huì)主義現(xiàn)代化城市的新時(shí)代，僅僅依靠上述的城市發(fā)展理念是不夠的，需要進(jìn)一步對(duì)習(xí)近平關(guān)于城市發(fā)展理念和城市理論的論述進(jìn)行全面、系統(tǒng)和深入的學(xué)術(shù)研究和交流。

第二，加強(qiáng)新時(shí)代中國特色城市發(fā)展理念與城市理論之間的關(guān)系研究。理念是理論的“頭”，既是理論精氣神的集中體現(xiàn)，又是理論的標(biāo)志，理念的發(fā)展程度直接影響著理論的發(fā)展程度。理念不僅決定理論的觀念體系和結(jié)構(gòu)框架，甚至還決定理論的整體面貌。[44]要形成中國特色的城市發(fā)展道路，必須要有中國特色的城市發(fā)展理論，而城市理論不是幾種城市發(fā)展理念的簡(jiǎn)單糅合，是一個(gè)科學(xué)合理的、具有邏輯性的話語體系。加強(qiáng)城市發(fā)展理念和城市理論之間的關(guān)系研究，特別是在構(gòu)建中國共產(chǎn)黨城市理論體系過程中要注意城市發(fā)展理念和城市理論之間的張力與合力。

第三，加強(qiáng)城市發(fā)展理念之間的國內(nèi)外比較研究，構(gòu)建以我為主，融通中外的城市發(fā)展理念。學(xué)界已有的城市發(fā)展理念，既有源自國外的，也有中國自己提出的。國外學(xué)者提出的城市發(fā)展理念，是基于他們所了解的城市發(fā)展問題，既有共通的地方更有不可復(fù)制之處。除了加強(qiáng)學(xué)界的交流之外，還應(yīng)當(dāng)加強(qiáng)世界各政黨之間的交流，政黨作為城市發(fā)展理念的踐行者，有其獨(dú)特的城市發(fā)展經(jīng)驗(yàn)，而這些經(jīng)驗(yàn)又可以進(jìn)一步豐富完善中國共產(chǎn)黨的城市發(fā)展理念。在加強(qiáng)城市發(fā)展理念之間的國內(nèi)外比較研究的過程中，深入挖掘中國共產(chǎn)黨城市發(fā)展理念的深刻內(nèi)涵，提升中國城市發(fā)展理念的世界性和融通性，形成中國特色的城市發(fā)展理念體系。