完善個人養老金制度需落實三個關鍵點

■文／董克用 張棟

個人養老金制度是第一支柱基本養老保險制度之外的補充養老計劃，是由個人主導、國家給予稅收優惠支持、個人自愿參與的制度模式。2022 年4 月21 日國務院辦公廳印發《關于推動個人養老金發展的意見》，標志著我國個人養老金制度正式啟動。

建立個人養老金制度對完善中國養老金體系架構具有十分重要的意義。第一，個人養老金制度是形成政府、雇主和個人三方責任共擔的重要環節之一，不同主體相互補充，形成合力，為退休人員提供多渠道、可靠的養老保障。第二，個人養老金可以為缺少職業養老金計劃的勞動者參與更高水平養老金計劃提供制度保障。由于職業養老金由雇主主導，但受制于經濟效益、繳費壓力等因素，不少雇主無法為雇員建立職業養老金計劃，而個人養老金的參與由個人決定，靈活便捷，有助于實現制度化的補充保障。

目前我國個人養老金制度的總體方案已經初步明確，開啟了個人養老金制度的嶄新篇章。當前正處于個人養老金實施細則制定的關鍵時期，需要充分認識到個人養老金制度對于廣大勞動者的補充養老功能。具體來看，需落實參與激勵性、制度靈活性和和戰略長期性三個關鍵點，為更多群體加入個人養老金計劃，實現更高水平的養老保障提供制度基礎。

參與激勵性：提高制度吸引

從全球范圍來看，通過財稅激勵等方式鼓勵個人進行養老儲蓄是最直接、最有效的措施，也是個人養老金制度發展的直接動力。我國個人養老金制度發展過程中也需要運用好財稅激勵政策這一關鍵抓手，提高不同群體的參與積極性。

建立EET 和TEE 相結合的多元化稅收優惠政策。在個人稅收遞延型商業養老保險制度試點期，采取的是EET遞延納稅的稅收優惠模式，這也是被諸多國際經驗證明的個人養老金計劃的有效激勵方案，即在繳費和投資階段免稅（E），等到領取養老金待遇時再征稅（T）。其激勵的邏輯在于，在繳費和投資階段收入高稅負也高，而待遇領取階段收入低稅負也低，通過遞延實現降低稅負的作用。然而，EET 遞延型稅收優惠模式的局限性在于對于中低收入者的激勵作用有限，尤其是在我國個人所得稅起征點逐步提高的背景下，個人所得稅納稅人規模相對不多。大多數靈活就業人員可能尚未達到個人所得稅起征點，加之專項扣除政策的實施，EET 遞延型稅收優惠模式很難讓大多數靈活就業人員享受到個人養老金的稅收優惠激勵。因此建議同步設立TEE 型稅收優惠模式，即繳費時納稅（T），而投資收益和待遇領取階段免稅（E），其激勵的邏輯在于，對于中低收入群體而言，由于繳費時沒有達到個人所得稅的起征點或高于起征點很少，這部分群體稅后繳費其實享受的是免稅待遇或者只需繳納很低的稅費，因此對于他們具有一定的吸引力。同時為避免高收入者借此逃避投資收益稅，TEE 模式可以設定相應的參與門檻，即只有收入在一定范圍之內才可參與該稅收優惠模式，以此吸引中低收入的靈活就業群體參與。

適時引入財政補貼激勵機制。不同模式的稅收優惠是對個人養老金計劃的有效激勵，但對于低收入人群而言，稅收優惠的激勵往往是無效的，這就會導致稅收優惠只優惠了富人，與個人所得稅法關于高收入多繳稅、低收入少繳稅的原則相背離，這也是目前個人養老金計劃稅收優惠政策面臨爭議的重要因素之一。從國外經驗來看，為避免稅收優惠政策帶來的不公平和累退效應，不少國家探索了財政補貼的方式，提高低收入者個人養老金計劃的參與率。當前我國還有相當大一部分群體的收入尚未達到個人所得稅的起征點，因此，單純的稅收優惠很難對其產生激勵作用，政府可以考慮參考城鄉居民基本養老保險制度中財政對個人繳費補貼的方式，給予參與第三支柱個人養老金計劃的國民一定的財政補貼，鼓勵其參與到該計劃中來，通過制度化的安排，激勵廣大國民為自己積累更多的養老金儲備。由于當前第三支柱個人養老金每年稅優額度不超過12000 元，即使按照最高標準繳納，各級財政補貼的負擔也不會很大。

可以考慮允許企業為個人賬戶“配套繳費”。雇主和雇員之間普遍存在著相互需求和依存的關系，為更好地保持雇主與雇員的聯系，職業養老金是大多數國家雇主人力資源管理的重要手段。但由于一些企業不具備建立企業年金的條件或者成本過高，很難通過建立企業年金的方式實現人才激勵。個人養老金制度則靈活便捷，可以鼓勵企業，尤其是小微企業或者其他未參加企業年金的企業在個人養老金繳費限額范圍內，按照一定比例配套補貼個人養老金繳費，以實現對企業人才的激勵作用。同時，該匹配繳費可以納入企業所得稅稅前扣除，以提高企業的積極性。

制度靈活性：保障運轉效率

由于個體在年齡、經濟需求、風險偏好、金融知識等方面存在諸多的差異，因此要滿足目標群體對于個人養老金需求，就需要通過靈活的制度安排，提高制度運行效率。

繳費參與要便捷包容。一方面，應該實現繳費渠道多元化、便捷化，尤其是要完善“互聯網+”在賬戶管理和運營過程中的技術開發和應用，提供更為高效的養老金管理模式。另一方面，繳費方式要靈活化，如應該允許個人選擇“月繳”“年繳”或“補繳”，以照顧個人在不同時期的特殊需求。此外，還可以探索將第三支柱個人養老金納入個人稅前扣除，降低制度的復雜性，便于不同參保群體方便快捷地參與制度。

明確二、三支柱養老金之間的轉移接續和銜接機制。一方面，個人養老金賬戶可以作為職業養老金轉移的歸集賬戶。從目前來看，我國第一支柱基本養老保險轉移接續已經趨于常態化，第二支柱的職業養老金卻面臨著職業轉換過程中的轉移接續問題，其中企業年金是企業主導，自愿建立；職業年金針對機關事業單位人員，帶有一定的強制性。當職工從有職業養老金的單位流動到沒有職業養老金的單位時，其職業養老金賬戶的基金無法隨之轉移積累，在很大程度上會影響參保職工權益。第三支柱個人養老金則是以個人為主導，自愿建立的個人賬戶制養老金，當參加者在工作變動或者退休時，可以將第二支柱職業養老金轉移到第三支柱個人養老金賬戶，這也是世界各國在第三支柱制度設計中的普遍做法。將第三支柱作為私人養老金的歸集賬戶，能夠增強私人養老金制度便利性，更好地保障參加者權益。另一方面，應考慮將第二、第三支柱稅收優惠打通。我國企業年金計劃實行稅收優惠政策，但是由企業自主建立，導致沒有建立企業年金計劃的企業職工即便有積極性也無法參與，不利于其為自身養老儲備。從發展補充養老金體系，減輕公共養老金壓力角度出發，可以考慮打通企業年金和個人養老金賬戶的稅收優惠政策。即對于沒有參加企業年金計劃的個人，允許其在個人養老金計劃中，享受相應的稅收優惠力度，保證稅收政策對第二、三支柱的公平性，增加第三支柱制度吸引力，增加個人養老積累。

激勵公民長期規劃的同時兼顧短期需求。個人養老金的建立既是為了激勵人們形成長期有效的風險防御意識，也是為了通過制度化的設計，為公民養老提供長期的規劃，保障公民在年老時擁有體面的生活。但是，當個人面臨著一些特殊的情況或難題，如緊急的大額醫療支出、首套房購房支出、子女教育支出等情況下，個人可以申請臨時提取前期積累的養老金用于支付這些支出，當情況扭轉時再將提前支取的養老金補回原來賬戶，從而在滿足公民長期養老規劃的同時，兼顧其短期需求。

戰略長期性：提高制度適應性

根據國際經驗，第三支柱的推廣與發展是個長期過程，符合冪數規律，前期增長慢，后期增長快。以美國為例，1974 年開始建立個人退休賬戶制度（IRA），截至2020 年底，IRA 資金總規模約為12.2 萬億美元，其中前6萬億的積累用了40 年，但是后6 萬億只用了7 年。同時，在資產管理行業相對發達的美國，監管部門及資管機構均投入大量資源，進行了超過30 年的宣傳，才使普通大眾逐漸接受了這一制度。我國的第三支柱討論時間目前不足10 年，社會輿論引導、投資者教育、完善投資咨詢體系均需大量時間精力。

需要多方協同逐步推進。符合我國個人養老需求的投資產品需要經過市場和時間的檢驗，不宜一開始就指定某一路徑或固定產品，應該在運作過程中設計明確的產品進入和退出的機制。同時，第三支柱實際運作需要個人賬戶、法律法規體系、投資產品與監管等多方協調，需一定時間的磨合，應避免單兵突進，要在試點中積累經驗，逐步推開。

亟需加強養老金融教育。需對國民進行養老金融基礎知識、養老金融風險意識和養老金融消費者權益保護的教育，提高國民的養老金融素養、喚醒民眾的養老金規劃和投資管理意識，以及助力健康市場生態的培養和市場風險的化解。