湖南省全過程工程咨詢高質量發展的思考與建議

文/詹瓊雷 肖紅亮 謝盛文

全過程工程咨詢主要包括工程勘察、設計、監理、造價以及投資咨詢、招標代理、項目管理等內容，能為項目決策、實施和運營提供全生命周期解決方案和管理服務。全過程工程咨詢對深化投融資體制改革、加快工程咨詢行業轉型升級、全面提升工程建設質量和投資效益具有重要意義。在國家發展改革委和住建部門的聯合推動下，開展全過程工程咨詢逐步成為行業主管部門、投資業主和工程咨詢單位的共識。湖南省住房和城鄉建設廳（以下簡稱湖南省住建廳）于2020年發布《關于推進全過程工程咨詢發展的實施意見》（湘建設〔2020〕91號）等政策文件，對工程建設全過程工程咨詢進行了初步規范，提出到2025年新建項目采用全過程工程咨詢成為前期工作的主流模式的目標。但在配套細則、行業管理、服務收費等方面還存在不足，亟需加快推進投資決策和工程建設全過程工程咨詢高質量發展，為推動工程咨詢行業轉型升級、提升工程質量與投資效益以及實施“三高四新”戰略提供有力支撐。

一、推動全過程工程咨詢發展的現實意義

（一）全過程工程咨詢是提升投資決策科學化水平和促進工程建設領域持續健康發展的需要

從項目全生命周期角度看，單一咨詢受制于各工程咨詢單位的技術體系，項目整體目標在單一咨詢模式下很難做到一致。全過程工程咨詢是“交鑰匙”工程，通過跨階段的工程咨詢服務模式整合，站在投資者角度，統籌考慮項目全生命周期內的各種影響因素，實現整體項目目標的有效管控，為投資者提供全局性的決策依據和建議。全過程工程咨詢提高了投資決策科學化水平，有利于實現項目各階段總體目標的一致性，滿足國內日趨成熟的投資決策和工程建設領域價值咨詢的現實需求。另外，雖然中國建筑商憑借“中國速度和中國管理”馳名世界，但是國內工程咨詢企業在全球的影響力并不匹配，缺乏參與國際競爭的核心競爭力，其中全過程工程咨詢發展滯后是當前工程咨詢行業與國際慣例脫軌的重要制約因素。因此，發展全過程工程咨詢也是促進投資決策和工程建設領域持續健康發展，推動與國際市場對接的必然選擇。

（二）全過程工程咨詢是提升投資效益和工程建設質量的有效手段

全過程工程咨詢進一步優化了工程建設組織模式，實現了工程咨詢行業的資源優化組合。對于項目單位，采用全過程工程咨詢模式后，項目建設過程主要對接一家工程咨詢服務單位，可有效提高投資決策水平、縮短建設工期，有利于規避項目管理風險，提升投資效益和工程質量。對于工程咨詢單位，全過程工程咨詢使各專業咨詢協調更順暢、信息交流更及時，咨詢成果更具連貫性、高效性和全面性，更有利于項目投資控制和工程咨詢行業長遠健康發展。

二、湖南省全過程工程咨詢發展現狀

2017年5月，湖南省正式作為全國八省（市）之一的首批全過程工程試點，為全面開展全過程工程咨詢積累經驗。2020年6月，湖南省出臺了《湖南省住房和城鄉建設廳關于推進全過程工程咨詢發展的實施意見》（湘建設〔2020〕91號），對工程建設全過程工程咨詢進行了規范，并確定由省勘察設計協會牽頭，省建設監理協會、省建設工程造價管理協會、省建設工程招標投標協會共同成立助力湖南省全過程工程咨詢發展聯合工作組并組建全過程工程咨詢專家委員會。2021年1月，湖南省住建廳印發了《湖南省房屋建筑和市政基礎設施項目全過程工程咨詢招標投標管理暫行辦法》（湘建設〔2020〕206號），對全過程工程咨詢招標投標活動進行規范。2021年9月10日，湖南省全過程工程咨詢發展戰略聯盟正式成立，由湖南省先進工程咨詢企業、中大型建設單位、高等院校和工程領域行業協會聯合發起。自湖南省全過程工程試點啟動以來，截至2021年9月，湖南省共推出了總投資額超過600億元的83個全過程工程咨詢試點項目，覆蓋民用建筑、民航工程、工業項目、市政基礎設施等領域，并在全國率先出臺全過程工程咨詢服務清單、招標和合同范本等，為全過程工程咨詢項目的實施提供指導意見。

三、湖南省全過程工程咨詢發展中存在的主要問題

（一）政策配套細則不夠完善

2019年，國家發展改革委、住建部聯合發布《關于推進全過程工程咨詢服務發展的指導意見》（簡稱515號文），明確全過程工程咨詢分為投資決策綜合性咨詢和工程建設全過程咨詢兩個階段，要求各級投資主管部門、住建主管部門完善引導支持全過程工程咨詢服務發展的配套政策。當前，湖南省全過程工程咨詢政策由省住建廳牽頭出臺，受限于行業分割管理，該政策主要涉及工程建設全過程工程咨詢，而投資決策和運營階段還需補充相關標準和加強政策指導。同時，該政策主要集中在建筑、市政等領域，而分屬各行業部門管理的交通、水利、能源、通信、電力、廣電、軌道交通、環保等行業全過程工程咨詢的政策配套細則還有待完善。

（二）行業管理不夠協同

當前，全過程工程咨詢主要由國家發展改革委和住建部進行監管，而日常業務指導則主要由投資決策領域的工程咨詢協會，以及工程建設領域的勘察設計協會、建設工程造價協會、建設監理協會等協會具體負責，業務指導和監督管理相對分散，難以推動全過程工程咨詢行業協同加速“齊步走”。目前，湖南省住建廳出臺的政策雖然對工程勘察、工程設計、工程監理、工程造價等工程建設全過程咨詢有明確要求，但并未涉及投資主管部門監管的工程咨詢業務，導致全過程工程咨詢協同效應難以有效發揮。

（三）服務收費不夠規范

全過程工程咨詢服務具有初期投入大、服務周期長、風險因素多等特點，如果缺乏明確的服務收費標準，則容易導致市場惡性競爭，造成“劣幣驅逐良幣”，因此合理的咨詢服務收費是高質量完成全過程工程咨詢工作的基本前提。在具體實踐中，由于相關服務費用計取規定模糊寬泛，雖然考慮到各專業咨詢之間的協調成本，但監管部門和項目單位對統籌管理等費用理解不一，導致全過程工程咨詢合同金額仍然采取傳統單項收費進行簡單組合來確定，概算或預算中未列支統籌管理費，使得部分咨詢服務效果“大打折扣”。

四、對湖南省全過程工程咨詢發展的建議

（一）健全全過程工程咨詢政策支持體系

一方面，建議由湖南省發改委、湖南省住建廳聯合牽頭，鼓勵發展投資決策綜合性咨詢服務和跨階段項目全生命周期管理模式，支持在交通、水利、能源等公共事業和基礎設施領域開展全過程工程咨詢服務試點，明確全過程工程咨詢服務合同可用于辦理工程建設相關手續。另一方面，建議由湖南省發改委牽頭完善投資決策綜合性咨詢指導意見，為工程咨詢單位公平參與市場競爭提供政策保障；明確國家發展改革委監管的工程咨詢單位資信、咨詢工程師（投資）和投資咨詢業績，與住建部監管的工程勘察、工程設計、工程造價、工程監理等資質和業績，均可作為全過程工程咨詢招投標示范文本的對應選項；支持項目在立項審批階段開展含投資決策綜合性咨詢的全過程工程咨詢服務招標，強化項目全生命周期投資控制；支持咨詢工程師（投資）作為全過程工程咨詢項目負責人。

（二）借鑒代建制完善全過程工程咨詢模式

項目管理是全過程工程咨詢的關鍵環節，借鑒項目代建管理模式可以有效實現項目管理與各專業咨詢的有機融合。代建制在湖南省成功實踐17年以來，基本形成了相對成熟的監管程序、管理規范和技術團隊，如湖南省明確要求，以政府性投資為主、項目總投資在3000萬元以上的非經營性政府投資項目必須實行代建制。政府投資項目實行項目代建制與全過程工程咨詢服務有機共存，代建單位承擔業主部分職責，并負責全過程項目管理，全過程工程咨詢服務單位有效發揮第三方技術支撐作用。企業投資項目可借鑒代建管理模式，由全過程項目管理單位牽頭，自行或聯合專業技術咨詢機構實行投資決策和工程建設跨階段全過程工程咨詢。

（三）完善全過程工程咨詢服務標準體系

當前，國家發展改革委和住建部正聯合發布《房屋建筑和市政基礎設施建設項目全過程工程咨詢服務技術標準（征求意見稿）》，浙江省住建廳也已發布《全過程工程咨詢服務標準》。建議湖南省級層面聚焦項目規模、工程難度、服務范圍、服務期限等內容，盡快完善全過程工程咨詢服務導則、技術標準、招標投標管理、合同示范文本等標準體系，進一步提升政府主管部門監管的權威性，行業協會自律管理的專業性，真正改變以往參建單位除了質量和安全以外“有權無責”的狀態，提高全過程工程咨詢單位對項目單位功能需求、投資控制、進度要求的關注度。

（四）明確全過程工程咨詢服務收費標準

515號文件明確指出全過程工程咨詢服務酬金可在項目投資中列出，按各專項服務酬金疊加后再增加相應統籌管理費用計取，也可按人工成本加酬金方式計取。《深圳市全過程工程咨詢服務導則》（征求意見稿）提出全過程工程咨詢服務計費采取“1+N”（全過程工程項目管理費+其他各專業咨詢服務費）疊加計費模式，并給出項目管理費參考費率（工程總概算的1%~3%）。湖南省可借鑒深圳市規定，由政府主管部門或行業協會提出含全過程工程咨詢收費的服務指引，明確全過程工程咨詢統籌管理費的計取方式和費率參考。同時，探索建立利益共享機制，鼓勵投資者或建設單位根據咨詢服務節約的投資額對咨詢單位予以獎勵。

五、結束語

在國家鼓勵推動全過程工程咨詢發展的背景下，湖南省作為第一批全過程工程試點，積極在民用建筑、市政基礎設施、通用航空工程、農林水利等多個領域探索試點全過程工程咨詢，積累了寶貴的經驗。本文針對湖南省在開展全過程工程咨詢服務中存在政策配套細則不夠完善、行業管理不夠協調、服務收費不夠規范等問題，提出健全全過程工程咨詢政策支持體系、借鑒代建制完善服務模式、完善全過程工程咨詢服務標準體系和明確服務收費標準等建議，為推動湖南省全過程工程咨詢高質量發展提供參考。