淺析新歷史條件下我國產業政策的走向

文/戴燁凌

一、引言

產業政策因其能夠彌補市場缺陷、有效配置社會資源、引導產業發展、推動產業結構優化升級，進而影響國民經濟發展而廣受關注。國內經濟學界對于產業政策問題也開展過眾多討論，尤其是2016年，林毅夫、張維迎兩位教授在北京大學圍繞產業政策的有效性進行了著名的“林張之爭”[1]，更是將這類討論推向頂峰，并引起了學術界、企業界及政府部門的高度關注。

從市場與政府的關系角度來劃分，產業政策可分為選擇性產業政策和功能性產業政策。其中，選擇性產業政策是以“政府對微觀經濟運行的廣泛干預，以挑選贏家、扭曲價格等途徑主導資源配置”為特征，其間政府居于主導地位；而功能性產業政策則是“市場友好型”產業政策，是以“完善市場制度、彌補市場不足”為特征，其間市場居于主導地位，政府的作用是增進市場機能、擴展市場作用范圍，并在公共領域彌補市場不足，讓市場機制充分發揮其決定性作用[2]。

我國于20世紀80年代開始從日韓等國引進產業政策時以選擇性產業政策為主，并在后續對產業結構、產業技術、產業組織、產業布局等政策體系做了詳細規定，通過“有保有壓、有扶有控”的辦法對經濟發展進行干預。這類選擇性產業政策在特定條件下取得了積極的成效，但卻逐漸無法適應市場化改革的需求，也無法實現改善產業結構、提高效率的目標。因此在新的歷史條件下，必須加快產業政策轉型，這是關系到我國經濟能否持續穩定健康發展的重要理論和實踐課題。

二、產業政策的概念

目前學術層面對產業政策的定義大體可分為三類：

一是廣義的概念。只要對產業發展產生影響的政策都理解為產業政策。如貨幣供給、減稅降費、優化營商環境等。

二是狹義的概念。具有特定手段和特定產業指向的政策才是產業政策。如2020年8月國務院出臺了《新時期促進集成電路產業和軟件產業高質量發展的若干政策》，從財稅、投融資、研究開發、進出口、人才、知識產權、市場應用、國際合作八個方面提出了促進集成電路產業和軟件產業高質量發展的具體措施。

三是中性的概念。針對產業發展的各類政策都是產業政策。表現形式既包括針對特定產業發展而制定的戰略規劃、實施方案、指導意見、行動計劃、目錄指南等，也包括為了提高制造業創新能力、金融供給、人才支撐等方面出臺的各類政策措施。

三、我國產業政策的發展歷程

黨的十一屆三中全會后，我國開始由計劃經濟向市場經濟轉變。在此背景下，從20世紀80年代開始，我國借鑒日本、韓國等國家產業政策的理論研究和實踐經驗，開始通過制定產業政策來推動經濟發展，主要可分為三個階段：

1.計劃經濟向市場經濟轉軌時期（1978—1992年）

1986年，我國發布了《國民經濟和社會發展第七個五年計劃》，產業政策首次寫入政府文件。1988年，原國家計委產業政策司正式成立，成為我國歷史上首個產業政策制定機構，開始著手產業政策研究制定工作。1989年，國務院頒布了我國歷史上第一部綜合性產業政策《國務院關于當前產業政策的決定》，明確了我國各領域產業發展序列，規劃了重點支持產業、產品及嚴格限制及停產的產業、產品，并安排了信貸、稅收、物價、外匯、交通運輸、能源及地方管理等方面的政策措施，來保障產業政策的組織實施。

2.市場經濟逐步完善時期（1992—2012年）

1993年11月，中央出臺了《關于建立社會主義市場經濟體制若干問題的決定》，把產業政策放在一個與宏觀總量政策同等重要的位置，將其作為彌補市場缺失、保證經濟協調發展的重要手段。1994年3月，國務院頒布并實施了我國第二部綜合性產業政策《90年代國家產業政策綱要》。2004年7月，國務院出臺了《關于投資體制改革的決定》，發布了《政府核準的投資項目目錄》（2004年本）。2005年12月，國務院頒布了第三部國家綜合性產業政策《關于發布實施〈促進產業結構調整暫行規定〉的決定》。同年12月，國家發展改革委發布實施《產業結構調整指導目錄（2005年本）》。2009年，為應對國際金融危機對中國經濟的沖擊，國務院相繼出臺汽車、鋼鐵等十大產業的振興計劃。這一時期，我國產業政策不斷發展完善，逐步確立了“有保有壓、有扶有控”的產業政策取向，形成了較為完善的產業政策體系。

3.中國特色社會主義進入新時代（2012年以來）

在黨的十八屆三中全會上，黨中央提出了“使市場在資源配置中起決定性作用、更好發揮政府作用”的重大理論觀點，對政府和市場的關系進行了科學的闡述，同時明確了政府的職責和作用主要是“保持宏觀經濟穩定、加強和優化公共服務、保障公平競爭、加強市場監管、維護市場秩序，推動可持續發展，促進共同富裕，彌補市場失靈”，為政府及相關業務主管部門制定產業政策提供了重要的理論依據。

四、世界范圍內主要工業國家產業政策概述

（一）日本產業政策發展概述

日本在二戰后經濟取得了飛速的發展，但在1973年經歷第一次石油危機后，出現了長達四年的經濟衰退。在此期間，日本東京大學教授小宮隆太郎組織了幾十位經濟學家，用了兩年時間推出了一套研究報告《日本的產業政策》，書中揭示了日本產業結構政策的核心內容，是“運用財政、金融、外貿等政策工具和行政指導手段，有選擇地促進某種產業或者某些產業的生產、投資、研發、現代化和產業改組，而抑制其他產業的同類活動”[3]，這種產業政策被稱為“選擇性產業政策”。該報告從政策到理論層面，對日本20世紀五六十年代執行的選擇性產業政策進行了深入分析，認為在市場失靈的情況下，應該靠政府的干預來彌補市場失靈，進而提升市場的功能。在現實壓力下，從20世紀70年代中后期開始，日本政府開始由“選擇性產業政策”逐步轉向以提升市場功能為目標的“功能性產業政策”[1]，即以提供信息為中心，制定有關產業結構的長期研判和國際經濟信息為重點的產業政策，并延續至今。

（二）美國產業政策發展概述

美國在歷史上也是產業政策的主要制定者、使用者和受益者。二戰后，美國政府通過軍事項目采購、支持基礎創新等形式，大力支持GPS、超級計算機、互聯網等新興產業發展。僅以半導體行業為例，1965年軍方的訂單需求就占到美國整個半導體產業的28%、整個集成電路產業的72%。20世紀80至90年代，隨著“華盛頓共識”的達成，產業政策在美國一度失寵，當時美國主流經濟學家把經濟發展視為私有化、自由貿易等作用的結果。2008年金融危機后，美國政府注意到產業“空心化”帶來的風險，開始重振本國制造業，特別是先進制造業，先后制定了“國家制造業創新網絡”等法案，以提升本國制造業的競爭力。2018年，特朗普就任美國總統后，強力推行“美國優先”的對外政策體系，顛覆了自由貿易規則，通過征收進口關稅、限制外資在美國國內投資等舉措，力圖把制造業帶回美國本土。拜登政府上臺后公開宣稱，要加強美國自身的產業競爭力，通過出臺大規模的產業政策，進行一場徹底的經濟結構轉型。

五、我國的產業政策轉型展望

自20世紀80年代開始從日韓引進產業政策以來，經過近30年的發展，我國已建立起比較系統的政策體系，同時也建成了門類齊全、獨立完整的現代工業體系，躍升為世界制造業第一大國，也是全世界唯一擁有聯合國產業分類中全部工業門類的國家，產業創新能力大幅提升、發展方式深刻變革、國際競爭力不斷增強，取得了舉世矚目的成就。但與此同時，一些制約我國產業發展的老問題尚未得到根本解決，如政府和市場的關系尚未完全理順、市場體系和市場機制尚不健全等。

2018年11月，習近平同志在民營企業家座談會上指出“要推進產業政策由差異化、選擇性向普惠化、功能性轉變”，這為我國在新時期推進產業政策轉型指明了方向，提供了根本遵循。推動產業政策轉型，是未來一段時間內我國產業發展面臨的重大理論和實踐課題。從國內看，我國現階段仍處于社會主義初級階段，社會主義市場經濟體制正在逐步健全，市場經濟的體制條件和環境尚不完善。從國外看，當今世界正經歷百年未有之大變局，處于地緣政治沖突、疫情困局、單邊多邊主義交戰等多期疊加的時間窗口期。在此背景下，產業政策仍有其存在的必要性。但更重要的是如何在統籌發展和安全的前提下，穩妥有序推進產業政策轉型。

1.穩妥有序推進產業政策轉型

經濟現象的幕后，本質上都是政治。在考慮產業轉型問題時，不能單獨從經濟的角度來看問題，而是要綜合考慮國際政治形勢，按照統籌發展與安全的原則一并謀劃。從當前的形勢看，對特定行業、特定企業進行有針對性的支持政策仍然有必要。主要原因包括：一是在全球視角下，完全公平競爭的環境并不存在，有針對性的產業政策是提高國家整體產業核心競爭力的必要手段。制造業是立國之本、強國之基，也是世界各國搶奪發展主導權的必爭之地。現階段，我國制造業傳統競爭優勢正逐步減弱，如若放棄對特定行業特定企業的支持，將會在國際競爭中處于被動。二是當前中美博弈不斷加劇，我國產業鏈面臨“斷鏈”、關鍵核心技術面臨“卡脖子”，產業安全面臨較大風險。有針對性的產業政策是應對外部風險挑戰，健全自主可控、安全高效的現代產業體系的重要抓手。三是企業發展所處階段不同，面臨的問題也不同，在新冠肺炎疫情持續影響的當下，企業（尤其是中小企業）生產經營面臨著用工短缺、成本上漲、銷售下降等諸多難題，業務主管部門制定出臺有針對性的產業政策，有利于有的放矢、精準施策，實現從“大水漫灌”到“精準滴灌”轉變的效果。

2.聚焦產業政策作用領域

產業政策不應盲目使用，而應根據不同的行業、領域和發展要求，有針對性地采取不同的方式方法。總體而言，政府要改變自己的行為方式，真正做到“有所為、有所不為”[1]，將產業政策聚焦在彌補市場失靈、維護產業安全等重點領域。同時，要慎防在實施產業政策時將上述領域范圍泛化，將一些不適宜的項目貼上實施國家戰略、維護產業安全的標簽，這樣不僅會與實施產業政策的初衷相背離，還會擾亂市場秩序，造成不公平競爭。

3.完善產業政策治理機制

產業政策轉型的重點是要完善治理機制。一是優化支持方式。制定實施產業政策必須統籌國內國際兩個大局，把符合國際規則作為制定和實施產業政策的必要約束條件。二是減少行政干預。要善用市場化、法治化手段，通過采用環境營造、標準制定等辦法加強引導，最大限度減少行政手段對市場的干預。三是健全激勵辦法。對于一些量化目標明確的支持項目，建議采用具有獎勵性質的后補助支持方式，提高財政資金配置效率和使用效益。

4.優化產業政策轉型環境

當前，我國市場體系還不健全，政府和市場的關系沒有完全理順，還存在市場激勵不足、要素流動不暢、資源配置效率不高、微觀主體活力不強等問題。推進產業政策轉型，不能一條腿走路，而是要與“放管服”改革、要素市場化改革、國有企業改革等重點領域改革統籌考慮、協同推進，只有做到“兩手抓、兩手都要硬”，產業政策轉型才會做實落穩，才能有針對性地解決產業發展中面臨的實際問題，才能發揮產業政策的最大效用，才能實現產業政策的根本目標。