淺議大型水利工程施工常見造價爭議問題

文/吳非

一、引言

大型水利工程在工程結算過程中常因造價爭議問題得不到解決，導致整個工程結算時間被拖延，大量人力被耗費，影響工程竣工決算和投入使用。本文分析了大型水利施工合同中常見的具體造價爭議問題，總結爭議問題產生的原因，探討了解決爭議問題的原則、方式及預防措施。

二、大型水利工程施工常見造價爭議問題分析

（一）臨時征地費用問題

大型水利工程項目占地面積大，分為永久占地和臨時占地，前者為工程紅線范圍，后者為工程施工服務的范圍。在征地階段，建設單位不能準確計算臨時用地面積，而是按估算面積進行征地。到工程實施階段，因施工場地需要，承包人需要擴大臨時征地面積，按照程序應在施工單位報建設單位后，由發包人進行征地后交承包人，但此時施工單位已進場，按正常征地會嚴重影響施工進度，并造成人員窩工、機械設備閑置損失。通常承包人出于減少工期和成本考慮，會以高于正常征地補償標準的價格進行征地，征地后向發包人索賠征地費用。通常情況下發包人出于兩個方面原因考慮不予支持此項費用，一是面臨審計風險，涉及征地主體和征地費用標準問題；二是認為增加臨時用地是為工程施工服務，是和承包人的施工技術和組織相關，應由承包人負責。臨時征地費用應由誰承擔，取決于兩方面，一是招標文件對承包人的臨時用地范圍是否進行了明確界定；二是實際施工內容與招標施工內容的變化是否會引起施工臨時用地的范圍變化。如招標文件明確界定了施工臨時用地范圍，并且實際施工內容未引起施工臨時用地范圍的變化，此項費用應由承包人承擔，否則應由發包人承擔。

（二）村民阻工引起的停工損失問題

大型水利施工中的土石方施工中，因采用爆破、打樁等振動大的施工方法，易對周邊的村民房屋產生影響。村民因與施工單位在賠償方面存在分歧，可能會發生到工地阻工的行為，對正常施工造成影響，從而造成施工單位的人工、機械成本增加。發生這種情況，承包人可能向發包人提出工期和費用索賠，其索賠理由是施工過程已嚴格按照國家相關規范，并采取了相應防護措施，仍然造成影響是其無法預計的風險。而發包人認為，招標文件中已經明確了周邊的施工環境和條件，承包人有義務采取措施避免施工對周圍環境的影響。此類問題首先要進行鑒定，確認村民房屋出現的問題是否由工程施工引起。如因工程施工引起，需要確定承包人施工的作業參數和采取的防護措施是否符合相關規范及施工組織設計的要求，如若符合，則此項費用應由發包人承擔，否則由承包人承擔。

（三）土石方運距增加造價問題

水利項目土石方工程在施工階段因取（棄）土場位置變化、土質與地勘報告不同等原因造成土石方調配方案變化，土石方調配綜合運距也隨之發生改變，加之招標工程量清單中土石方項的運距通常由投標人自行考慮，承包人會在施工中提出土石方綜合運距增加，要求增加相應的費用。發包人通常認可運距發生變化，但在運距的測算方法上通常和承包人存在爭議，承包人選取的方法通常招標時運距小、實際施工時運距大。測算運距變化的本質是測算兩種調配方案的運距差，所以實際施工和招標階段應采用同一方法、同一口徑來測算綜合運距差，這樣得出的差值才是相對準確的。

（四）不良地質引起的造價問題

水利工程在隧道施工中常遇到不良和特殊地質，這些地質情況在工程勘察中不一定能發現，一旦在施工沒有預見的情況下遭遇，將會給工程帶來巨大損失。發包人在招標文件中常會以承包人不得以不利物質條件為由提出索賠的條款，把風險轉移到承包人。和工程合同總價、工程利潤相比，不良地質引起的損失更大，承包人無法承受此類風險，但在招標階段承包人往往不提出質疑以免影響中標，而是在施工中一旦遇到此類風險才向發包人提出異議。從合同上來說，合同雙方應該按照合同條款執行，雖然這對承包人來說風險巨大，也有失公平，但招標時這個風險也屬于明示風險，承包人一旦響應，也是建立在自愿基礎上，中標后此風險成為承包人風險。由于承包人往往無力承擔不良地質風險，即使從合同角度應由承包人承擔，如發包人不分擔此風險，導致工程無法繼續進行，進而會導致發包人的完工風險。所以此類風險應由發包人與承包人共同承擔，承包人承擔發生不利物質條件風險后采取不當應急處置措施導致的風險，發包人承擔其余風險。

（五）工程延期和趕工引起的費用索賠問題

水利工程施工周期長，受自然環境、政府政策、技術工藝、資金周轉等多因素影響，經常出現工程延期情況，而大型水利工程基本都是政府投資工程，對工期要求極其嚴格，在出現工期延誤的情況后，發包人往往會要求承包人采取趕工措施。承包人會因為工程延誤和搶工造成施工成本增加，向發包人提出索賠，但因導致工期延期的因素眾多，很難準確計算可以索賠的工期，在費用方面也往往因承包人提供的證據不充分造成爭議。工期延誤問題在大型水利施工中普遍存在，一定程度上確實給承包人增加了施工成本，而發包人因審計原因，往往會避開因延期和搶工造成的索賠。工程延期和搶工問題應根據發包人和承包人各自的原因對工期進行分析，根據分析結果對承包人的人員、機械怠工損失及趕工降效的費用進行補償。

（六）主要材料價格調差問題

招標文件中規定不做材料價格調差時，承包人有時會因材料漲價幅度過高，或因非承包人原因導致的工期延誤提出對主要材料進行價格調差，而發包人認為應執行招標文件不予調差，因為非承包人原因導致的工期延誤，在延誤工期分析和材料用量上難以形成一致意見，導致爭議問題。如合同規定不進行材料價格調差時，正常的市場價格調整應由承包人承擔，如遇到政策性影響調整，應由發包人承擔。因工期延誤造成的材料價格調差，應結合施工進度計劃和施工方案進行調整。

三、大型水利工程施工造價爭議問題產生的主要原因

大型水利工程具有工程投資大、建設工期長、施工環境復雜、施工難度大、交通條件差等特點，導致施工過程中面臨的風險巨大，投資控制難，從施工的全過程來看，產生造價爭議問題的主要原因有以下幾點：

（一）發包人項目前期征地工作遺留問題

大型水利工程占地多，發包人征地工作任務重，難度大。項目整體建設時間緊，導致發包人在征地工作中未能解決遺留問題，對施工造成干擾和影響，嚴重時造成停工，發生大量的人員、機械窩工損失。

（二）發包人在招標文件中風險劃分不公平

在招標階段，發包人利用招標人的優勢，把本不應由承包人承擔的風險在招標文件中強加給承包人，這些風險在施工過程中一旦發生，將直接轉變為造價爭議問題。

（三）招投標文件的錯誤

招標文件的不嚴謹、前后矛盾、工程量清單錯誤、投標文件技術方案與圖紙不符、報價與技術不符等情況，都會導致造價爭議問題產生。

（四）合同執行不嚴謹、施工管理不規范

施工過程中發包人不按合同約定執行，拖延支付工程款，不及時簽認洽商等行為會帶來爭議隱患。承包人施工管理不規范，收集基礎資料不齊全，提出工程索賠證據不充分也會產生造價爭議問題。

四、大型水利工程施工合同造價爭議的解決原則

（一）以合同文件為基礎，以國家相關法律法規為準繩

解決合同造價爭議最重要的基礎是合同文件，應認真分析合同文件、合同條款，梳理合同文件中與國家相關法律法規不符之處，按下位法服從上位法的原則更正文件條款。

（二）以發包人與承包人應承擔的合理風險為界面劃分責任

大型水利工程施工過程中，很多爭議問題產生的原因是發包人在招標文件中對風險劃分不合理，在施工中一旦發生此類風險，承包人無法承受，極易產生爭議，且從實際情況來看，即使按照合同條款應由承包人承擔，承包人仍無法履行相應的合同義務。要解決此類爭議，合同雙方應對此類風險重新進行劃分，方能合理解決合同爭議。

（三）以合同約定、國家規定的造價計價原則為計算依據

承包人在計算合同爭議金額時，往往按照有利于自己的方式進行計算，從而增加了爭議問題解決的難度。為提高爭議解決的效率，應按照法律法規、造價管理部門的相關文件以及合同規定的計價原則進行審核確定。

五、大型水利工程施工合同造價爭議的解決方式

《民法典》對合同爭議的處理作出了專門的規定，無論是哪種合同爭議，都需要采取適當的方式、途徑來解決。根據《民法典》的規定，發生合同爭議時當事人可以通過協商或者調解來解決；當事人不愿協商、調解或者協商、調解不成的，可以根據仲裁協議向仲裁機構申請仲裁；當事人沒有訂立仲裁協議或者仲裁協議無效的，可以向人民法院起訴。從上述規定可以看出，解決合同爭議的方式有四種，即當事人自行協商、第三人調解、仲裁機構仲裁、法院訴訟。結合大型水利工程施工合同造價爭議過程復雜、涉及數額大的特點，自行協商解決爭議難度較大；仲裁、訴訟程序復雜、時間長、進行造價鑒定的費用高；第三人調解是一種很好的解決爭議方式。爭議雙方可以共同委托專業人士、專業咨詢機構等進行專業的調解，這種方式具有程序簡單、時間短、費用低等優點，能快速、專業地解決造價爭議問題。雙方在共同選擇專業人士、專業機構時，注意選擇專業性強、信用好、有職業道德的第三人，以確保公平、公正、專業地調解造價爭議問題。

六、大型水利工程施工合同造價爭議的預防措施

（一）工程勘察設計階段的預防措施

站在全過程投資和進度控制的角度，應增加勘察設計階段的投入，提高勘察設計質量，以較小的勘察設計投資增量降低較大的施工階段投資增量，以較小的勘察設計時間增量減少更多的施工時間增量，將施工中可能發生的造價爭議問題提前在勘察、設計過程中考慮。工程勘察時增加隧道施工類的點位和范圍，減少因地質情況導致的施工中的突發險情，減少由此導致的施工巨額損失。工程設計時確保圖紙設計深度，滿足施工要求，考慮施工工藝，做到施工圖紙方案能施工、易施工，避免在施工中補充設計甚至不能施工等情況發生。

（二）施工招投標階段的預防措施

工程實施階段風險的合理劃分是避免和減少造價爭議問題發生的根本。施工中由發包人承擔的風險主要有異常惡劣氣候、不利物質條件、地下文物、政令停工、法律變化、價格調整、不可抗力造成的工程損失等風險。承包人承擔的風險主要是與施工自身相關的風險，例如合理預見的氣象風險、約定范圍內的價格調整風險、不可抗力造成的承包人自身損失風險等。

在招標階段發包人充分告知項目信息，能有效減少投標人的失誤，減少爭議問題的發生。施工招標時，發包人已經開展了大量的前期工作，掌握的項目信息多、資料多，而承包人投標準備時間短，掌握的信息少。招標人如不在招標文件中對項目的前期資料和相關信息進行充分告知，不組織承包人詳細踏勘現場，承包人在投標中可能會產生技術方案、投標報價失誤，在施工中易形成爭議問題。

發包人編制高質量的招標文件、工程量清單和控制價可以有效減少造價爭議問題的發生。招標文件、工程量清單和控制價是一套整體文件，招標文件詳細介紹項目的情況、發包人的要求，技術標準、合同條件；工程量清單反映施工項目的數量、特征；控制價是施工報價的最高限價。上述三者應表述清楚，無歧義，前后統一，不自相矛盾，特別是當招標文件中要求承包人自行綜合考慮，在清單中無單獨列項的內容，則在控制價中一定要有體現，否則將出現承包人自行承擔部分施工項目的成本，在施工過程中引起造價爭議問題。

投標人編制高質量的投標文件，并在招投標過程中對認為招標文件中不清楚、不合理的內容及時提出疑問，可以有效減少造價爭議問題產生。投標人依據高質量的投標文件，做到施工技術方案科學合理可行，與投標報價相對應，從而杜絕施工技術方案與施工圖紙不相符、投標報價有明顯錯誤等情況發生，避免因投標文件的編制失誤，在發生工程變更時產生造價爭議問題。投標人應在充分理解招標文件的基礎上，對項目現場及周圍環境、市場情況進行充分調研，根據招標文件的要求和調研結果提出相關疑問，招標人相應地答疑和澄清，有助于避免不清晰合理的文件在施工中引發爭議問題。

（三）施工階段的預防措施

發包人和承包人在施工階段嚴格按照合同履約，遵守各項管理制度，規范工程行為，可以有效減少造價爭議問題的發生。施工過程中，承包人應嚴格按照合同規定對各項應該報送監理及發包人的資料準備完整，及時報送，監理及發包人在收到資料后應在規定的時限內回復。特別是在工期延誤的索賠問題上，承包人要對每一件延誤工期的事件如實記錄，對造成的損失及時請監理確認，并嚴格按照索賠程序執行。監理及發包人收到索賠報告后，應及時做好書面回復，避免工程結算時因索賠程序執行不到位、資料不完整引發造價爭議問題。

七、結束語

在工程實踐中，不斷總結造價爭議問題，提高工程管理水平和施工技術，減少或者杜絕造價爭議問題應成為發包人與承包人的共同目標。大型水利工程項目建設條件復雜、投資巨大、不可控因素較多，由此引發的造價爭議問題也較為凸顯，發承包雙方應本著實事求是的態度，剖析問題根源，合理管控風險，逐步完善造價爭議預警機制，確保高質量水利基建的順利投產運營。