深化新型農村社區治理的思路和對策

☉ 呂德明

伴隨城鎮化的快速推進，我國產生了一批兼具傳統鄉村與城市社區特征，但又與兩者均不完全相同的新型農村社區。這些新型農村社區，是按照縣（市）域城鎮體系布局，在農村或城（鎮）郊結合部統一規劃設計、統一建設、集中搬遷所形成的聚居式農民生產生活共同體。兼具“城鄉特色”的新型農村社區，不僅是社區物理形態和聚居形態的重大變化，也包含著新的生產生活關系調整，必須有新的治理模式與之相適應。如何提升新型農村社區治理水平，直接關系到集中居住居民的幸福感和滿意度，關系到鄉村振興戰略目標的實現。本文基于對江蘇新型農村社區建設的調研，對如何深化新型農村社區治理提出如下思路和對策。

強化“四個堅持”

一是堅持以黨的領導為核心。黨政軍民學，東西南北中，黨是領導一切的。深化新型農村社區治理改革，要始終堅持和加強黨的集中統一領導，強化基層黨組織的領導核心作用，充分激發各方力量參與社會治理的積極性，為構建新型農村社區治理體系提供政治保障。

二是堅持以促進鄉村振興為主要目標。我國是在全面推進鄉村振興的時代背景下加強新型農村社區治理，要把新型農村社區治理融入鄉村建設行動全局，走中國特色社會主義鄉村振興道路，幫助廣大農民過上更加美好的生活。

三是堅持以社區居民為主體。一方面，要突出社區居民在治理改革中的主體地位，政府負責統籌推進，但不拿錢包辦，而是引導群眾開動腦筋，多想辦法，激發村民的參與意識。另一方面，要強化以人為本的理念，把更好地服務社區居民作為出發點和落腳點，通過社區服務促進人的全面發展和社會公平正義。

四是堅持以多元協同為實踐路徑。黨的十九大提出打造共建共治共享的社會治理格局，黨的十九屆四中全會強調建設人人有責、人人盡責、人人享有的社會治理共同體。推進新型農村社區治理改革，要打破單中心的政府管理模式，構建政府、市場和社區三維框架下的多中心治理模式，促進政府與村（居）委會、社區組織、企業之間有效銜接，形成良性協同關系。

統籌“四對關系”

一是統籌“人”和“地”的關系。在農村社會，“人”和“地”的關系是生產關系的重要內容，處理好這兩個方面的關系，是實現鄉村振興的必要條件。一方面，推進新型農村社區建設要堅持以“人”為中心，切實維護群眾利益。在實際工作中，要堅決避免受利益所驅，利用“城鄉建設用地增減掛鉤”政策，“一刀切”地推行合村并居，強制減少農村宅基地面積，換取城鎮建設用地指標，背離以“人”為中心，陷入以“地”為中心。另一方面，要注重“人”與“地”之間的客觀聯系。農村集體土地制度具有緊密的“人”“地”聯系，隨著城鎮化和農業現代化發展，大量農民進城并脫離了農業生產，但仍要尊重和保護他們的土地使用權和經營權，確保他們獲得應有的收益。同時，還要保障他們在經商、就業遇到困難等必要的時候，能夠通過土地這張“門票”，回到農村熟人社會，保持社會的穩定。

二是統籌尊重意愿與行政推動的關系。農業發展方式、農民觀念、農民生活方式的轉變，是長期、艱巨、復雜的系統工程，不可能一蹴而就。在實際工作中，要避免違背農業、農村發展的基本規律，不顧群眾意愿，不看實際情況，盲目搞“一刀切”，強推農民換地上樓；或者過于依賴行政推力，耗費大量資源和財力，“運動式”推進，導致新型農村社區“有形無神”。應在尊重群眾意愿、遵循發展規律的基礎上，因地制宜、穩妥有序推進新型農村社區建設。

三是統籌“農民上樓”和“服務到家”的關系。推進新型農村社區建設，農民集中居住只是形式，而有效的治理、完善的服務才是核心所在。在實際工作中，要制定新型農村社區公共服務標準，列出“清單”；要把公共服務設施、場所、設備納入新型農村社區規劃，作為必須保障的重點事項，確保公共服務網絡建設與居住小區建設同步規劃、同步實施、同步驗收、同步投入使用。

四是統籌新型城鎮化與城鄉互補的關系。推進新型城鎮化，促進城鄉協調發展，強調的是發展規劃、體制機制、要素市場的協調融合，基礎設施、公共服務、生態環境的協調等。推進新型農村社區建設，必須遵循城鄉發展規律，避免簡單地以城市社區代替農村社區，搞“一樣”式發展。在實際工作中，既要看到靜態宅基地的“土地”價值，更要看到依附在土地、農戶庭院和村莊上的歷史文化等無形資產，保留鄉村特色優勢，實現鄉村之間、城鄉之間的互補。

推進“五個重構”

一是重構治理架構。新型農村社區治理的難中之難、重中之重，在于治理架構的重構問題，即從鄉鎮（街道）到村（居），應如何重構“能動善治”新型農村社區治理體系，適應新型農村社區治理的需要。具體來說，就是要通過制度設計賦權賦能，做實鄉鎮（街道）和村（居），推進構建鄉鎮（街道）—村（居）兩級治理體制。在鄉鎮一級，當集中居住人口達到一定規模、城鎮化率達到一定程度，并且基礎設施建設和公共服務等方面達到設鎮、街道標準時，可撤鄉設鎮，或者撤銷鄉鎮改設街道。在村（居）一級，則要區分不同類型的新型農村社區，采取相應的治理架構。對于就近集中型新型農村社區，因居民構成、社會關系未發生本質變化，可繼續沿用原有村落組織架構，將集中居住點視作村民小組進行管理。對于入鎮集聚型、進城安置型新型農村社區，可在過渡期探索設立新型農村社區聯合黨總支、社區發展協調委員會和居務監督理事會三類組織，按照準社區架構并軌運行。待社區逐步成熟后，再按程序組建社區黨組織、社區居委會、居務監督委員會，依法履行職責。

二是重構治理內容。在傳統村落，村民的戶籍關系、經濟關系高度統一，治理內容較為簡單，主要是農業生產、農民生活。農民集中居住后，治理內容跨城鎮與農村兩個方面，治理內容更為龐雜，歸結起來，主要還是解決在社區財、物、事等方面，管什么、如何管的問題。“管財”，除了要像所有社區一樣加強財務公開、財務監督外，新型農村社區還要重點處理好集體經濟的問題，這也是居民最為關注的問題。建議推進股份制改造，將原村集體經濟股權進行定量定性劃分，建立“股權跟人走、收益在原地、管理歸屬地”的社區服務管理體制，居民在原村（居）享有股權，其他行政管理則屬于居住地服務管理。這樣做的好處，在于不改變資產所有權，不改變債權債務關系，居民容易接受。“管物”，就是要把基礎設施、公共服務設施建設好、管理好。新型農村社區要嚴格按照有關標準，并充分考慮居住群體原有的農村生活習慣，科學設置服務設施，由縣（市、區）、鄉鎮（街道）政府及規劃、住建、自然資源、民政等相關部門驗收把關。自然資源部門依法對政府投資建設的社區服務設施中的不動產進行登記，交由鄉鎮（街道）管理維護，歸社區使用。“管事”，就是要嚴格落實社區工作事項準入制度，社區主要承擔兩類事項，一類是依法履行職責事項，即依據《中華人民共和國城市居民委員會組織法》《中華人民共和國村民委員會組織法》等法律法規，基層群眾性自治組織必須承擔的任務；另一類是依法協助政府工作事項，也就是基層群眾性自治組織受政府委托承擔的任務，按照“權隨責走、費隨事轉”原則，實行清單管理、準入審批制度，相關經費等必要的工作條件由基層政府保障。

三是重構治理平臺。對于新型農村社區，隨著社區事務的顯著增加，要依據治理需要和居民需求，構建不同的治理平臺，把治理服務抓細抓實。要構建決策平臺，在基層黨組織的領導下，充分保障基層群眾性自治組織的決策權力，由村（居）民大會或村（居）民代表會議履行決策權。對于原村撤并、居委會尚未建立的，由鄉鎮（街道）組織召開居民會議，研究決定重大事項。要構建治理平臺，主要承擔物業管理、治安防控、矛盾調解、信訪維穩、風險防范、掃黑除惡等任務，全面提高社區綜合治理水平。要構建監管平臺，在農民集中居住點設置專門崗位，與縣級綜合執法隊伍對接，對于新型農村社區的環保、衛生、食品藥品、安全等實施綜合監管，切實維護社區居民的利益。要構建服務平臺，加強社區服務設施建設，完善服務體系，編制社區公共服務指導目錄，提供清單式服務。推行一窗受理、全程代辦服務，提升服務的便民性。

四是重構治理力量。要在強化基層黨組織的領導核心作用、有效發揮基層政府主導作用、注重激發基層群眾性自治組織作用的基礎上，統籌社會組織、專業社會工作人才、志愿者等社會力量，形成多元治理合力。要建強社區工作專門力量。選優配強村（居）“兩委”班子，加強基層組織帶頭人隊伍建設。當前要抓住“兩委”換屆全面完成的契機，加強新任村（居）“兩委”成員的培訓，提升其綜合能力。要強化激勵機制，注重從村（居）黨組織書記、村（居）委會主任中培養選拔鄉鎮領導班子成員。要推行社區工作者職業化管理，建立薪酬待遇保障體系，培育“全科+全能”社區工作者，有效調動積極性。要用好社區社會組織、社會工作人才等專業力量。社區社會組織、專業社工機構等，在基層治理和服務方面具有專業優勢。要著力培育一批群眾“喜聞樂見”的基層社會組織，并建立相應的參與機制，通過政府購買服務等方式，引導其參與到社區治理中。在特殊群體服務、矛盾調解等領域，要大力引入專業社工。要發揮志愿者、鄉賢等的協同力量，鼓勵黨員、村（居）民代表、“五老”人員志愿開展環境整治、物業管理、治安巡邏、糾紛調解等活動；引導設立新鄉賢會等組織，開展糾紛調解、慈善公益、興學幫教等工作。

五是重構治理方式。要根據新型農村社區的特點，創新治理方式，提升治理績效。要注重自治法治德治相結合。在基層社會治理中，德治是“先發機制”，要借助村規民約、道德規范等維護新型農村社區秩序，促進社會公德、家庭美德和個人品德養成，推動社會主義核心價值觀落地生根，在矛盾尚未出現或處在萌芽狀態發揮作用。自治是“常態機制”，要全面落實基層民主自治制度，做實“居民事居民定”，調動居民參與社區治理的積極性、主動性和創造性，讓居民當家做主。“法治”是“自治”和“德治”的全程“保障機制”，要依法管理社區各項事務，依法處理社區各方面的關系。要注重線下與線上相結合。強化線下治理服務，就是要用好傳統手段，依托各類社區治理平臺和治理力量，與居民面對面做好工作；強化線上治理服務，就是要把“互聯網+”引入新型農村社區治理，大力推進“智慧社區”建設，借助信息化手段提升社區治理水平。要注重扁平化管理與網格化服務相結合。扁平化管理，有利于減少層級，提高運行效率；網格化服務，則有利于把治理與服務抓實，避免治理盲區。按照扁平化管理的理念，鄉鎮一級辦事大廳可直接設在中心社區，減少中間層級，直接為群眾提供服務。同時，要大力推進網格化治理，把治理服務下沉到每一個網格，讓治理服務更加精準細致。