關于行政事業單位預算管理問題的思考

■劉 瑜

（《文學港》雜志社）

1 引 言

預算是宏觀調控的重要手段之一，是推進建設現代化國家治理體系和治理能力的重要支撐，既是國家戰略和政策的體現，也是政府的活動范圍和方向的反映。行政事業單位要加強預算管理，不斷完善預算管理制度，構建全面、科學、規范、公開的預算體系。同時，要重視預算的執行成果與效益，通過進一步完善績效評價管理辦法，建立科學有力的監督評價機制，全面提升預算執行力，進一步優化財政資金的使用，高質量完成單位預算管理工作，從而增強政府的宏觀調控能力。

2 行政事業單位預算管理的重要性

2.1 有助于提高資金使用效率

預算是單位在預算年度內進行各項開支的重要依據，通過對單位財政預算資金需要量的精確測算，可以有效規范各項資金的收支行為和經濟業務活動，科學評價單位資金使用的合理性與有效性，進一步優化資金分配和支出結構，從而避免資金的重復支出與浪費。

2.2 有助于增強風險防范能力

強有力的預算管理可以對財政資金使用情況進行有效的監督，嚴格預算支出，強化單位預算執行約束力，通過有效的評價與監督，對不規范的經濟事項及時糾偏，避免一些違規行為的發生。同時，通過不斷完善公開制度，加強多方監督，可以進一步降低引發風險的機率，增強單位防范風險的能力。

2.3 有助于提高單位管理水平

預算管理是一項系統性工作，貫穿單位的整個業務活動，特別是單位的用款計劃、內部協調、支出控制、激勵評價等流程，都與行之有效的預算管理工作密不可分。作為行政事業單位重要的管理工具，預算管理不僅可以有效強化內部控制能力，同時也能提高單位的綜合管理水平。

2.4 有助于財政資源科學配置

加強預算管理是進一步深化財稅體制改革的有效手段，也是現代化財政事業良性發展的根本需要。建立科學且有效的預算管理制度，可以強化對資金使用的約束力，進一步優化財政資源配置，減少閑置資金存量，提高財政資金使用質量，進而實現資金在運行管理中的效益最大化。

3 行政事業單位預算管理目前存在的問題

3.1 預算管理意識有所欠缺

受傳統觀念和經驗主義影響，不少行政事業單位缺乏預算管理意識，與現代化預算管理工作需要存在差距。在日常管理工作中，一是單位領導對預算管理工作只是簡單定義為預算的編報，一味重視預算資金的流入，較少考慮預算資金的執行效果、使用效率及其績效評價，缺乏預算統籌管理觀念；二是業務部門較為片面的認為與數字相關的工作都是財務部門的事，預算管理工作也是如此，預算編報環節只應付性地提供數據，沒有進行科學的測算與規劃，對于預算執行結果的評價更是敷衍，只是象征性的交差了事，沒有進行針對性的分析與總結；三是預算編制門對相關政策學習不深入，對預算管理工作缺少全局性的認識，難以把握單位的整體預算情況，只想按時上交工作任務，較少參與預算資金的監督管理和預算資金的使用評價。

3.2 預算編制不夠科學規范

預算編制是單位預算管理的基礎性工作。有些單位因為對預算編制工作的認識欠缺，造成預算編制不科學、不規范、不全面、不合理，從而也影響了后續的執行、考核、監督等一系列預算管理工作。一是預算編制工作任務重，時間緊。因預算編制時間緊張且編報內容過于繁雜，沒有足夠的時間去深入研究與討論新年度的用款需要或是制定行之有效的方案，也沒有用發展的眼光去看待預算編制這項工作，從而影響了預算編制的質量；二是預算編制缺乏必要的支撐。不少單位在編制預算時，習慣用以前年度的預算作為依據，沒有相應的政策文件，沒有可衡量的標準，也沒有可量化的績效。特別是采購預算的編制，很多單位無法確定新一年的采購需要，也無法確定具體的采購品目及采購數量，影響編制內容的完整性與可靠性；三是編制方法較為落后。較多單位在預算編制時過于依賴歷史數據，采用比較傳統的增量預算法，雖然該方法操作起來較簡單，但缺乏對預算支出是否合理的考量，容易與實際背離造成浪費，影響預算管理的效果。

3.3 預算執行力度有待加強

預算執行是行政事業單位預算管理工作是否有效的一個體現，不僅關系單位的預算資金使用效率，也關系到財政資金的使用效益。目前，不少單位的預算管理體系還不夠科學完善，對于預算的執行無法進行有效的制約。年初預算編制時沒有細致考慮到實際工作的需要，固有思維只想多爭取預算資金，沒有根據單位實際需要進行科學合理的探討與編制，導致在實際執行過程中沒辦法按照規定的進度執行。同時未及時對預算執行情況進行總結與分析。不少的單位因為對預算管理工作的監管缺位，沒有及時關注預算資金的使用進度，未能及時找出預算執行中的問題所在，也未及時對長期不執行的預算資金作出調整與安排，致使預算執行進度跟不上原計劃的同時也浪費了財政資金。

3.4 績效管理體系不夠健全

全面、系統且執行性強的績效管理體系不僅可以驗證一個單位的預算執行情況、單位財務管理狀況，同時也能反映單位的整體運行情況。目前，較多的行政事業單位存在績效管理體系不夠健全的問題：一是預算評價指標設置欠合理。有些單位設置的目標存在不合理現象，未作有效的量化，執行性不強，總體績效目標質量不高，出現實際與目標相偏離的問題。有些單位將重點放在績效的數據顯示上，沒有深入地去關注績效目標是否能夠實現，績效評價是否有效果，忽略了目標完成的效果。二是預算評價標準不夠個性化。較多的單位沒有根據單位的自身情況建立行之有效的預算績效評價機制，未根據部門工作性質存在的差異進行有效的區分，無法對預算執行情況提出指導性建議或是作出有效的評價；三是欠缺多方位的有效評估。目前，大部分行政事業單位實施的財政預算績效評價工作以事后評價為主，缺少對預算項目的事前評估和事中評估，不能很好地反映實預算項目實施過程中的問題；四是績效管理結果不明顯。有些單位雖建有績效管理相關制度，但形同虛設，實際操作與制度相分離，未將績效評價結果運用于預算項目內容的改善和獎懲中去，沒有起到應有的激勵、監督作用。

3.5 內控監督機制有待加強

預算管理工作和內控監督其實是緊密相聯的，預算的有效執行離不開單位創造的良好內控監督環境。但很多單位沒有將兩者進行關聯，局限性地將兩者均定義為財務管理的一種手段。一是缺乏內部控制監督觀念。不少單位沒有將預算業務控制、收支業務控制、政府采購業務控制等歸集到行政事業單位業務層面的內部控制范疇。因未將內部控制有效的利用和結合到單位預算管理工作中，也就沒辦法讓內部控制監督機制在預算管理工作中發揮應有的作用。二是單位內控監督機制還不完善。目前，行政事業單位建立的內控監督機制多是千篇一律的“樣版式”，沒有根據自身的情況進行量身定制，缺少個性化和針對性，可操作性不強，導致單位在預算管進程中監管缺位；三是單位內控監督機制不合理。目前，很多單位的內部控制監督制度存在不合理性，受傳統的行政思維影響，過分注重管理者的領導地位，相關的單位和部門沒有很好地運用好監督職能，使預算管理在運行中沒有相應的監督，使內控監督流于形式，成了空談。

4 行政事業單位加強預算管理的對策

4.1 提高思想認識，強化責任主體

預算管理工作從項目整理、數據編制到預算執行再到監督評價，整個過程都離不開各部門的參與和配合。行政事業單位在履行自身職能的同時，要與時俱進，不斷調整管理理念及管理模式。一是單位主要負責人要進一步提高認識，在深刻認識到自己是預算管理工作責任主體的同時，進一步加強對預算管理工作重要性的認識，堅持先有預算后有支出的原則，建立強有力的組織保障，推進預算管理工作有序開展；二是業務部門要樹立全局意識、管理意識及監督意識，重視預算編制前期準備工作，科學測算資金需求量，并積極開展預算數據的可行性論證，確保所提供數據的真實可靠；三是預算編制部門及預算編制人員應加強對相關政策文件的學習，提高業務能力的同時，也強化責任意識和大局意識。不管是預算編制前還是預算執行中，都要加強與業務部門的溝通與交流，實現高質量的部門預算管理。

4.2 科學測算需求，規范預算編制

隨著現代化預算的不斷發展，預算編制要求、預算編制軟件也在不斷的改良與更新，行政事業單位要不斷學習與適應，盡快掌握新要求與新方法。要進一步強化組織領導，加強統籌協調能力，積極調動各業務部門的主動性，組織協調預算編制工作。各職能業務部門前期應該收集相關資料，通過大量的調查與統計，進而對數據進行整合與研究，積極分析歷年執行情況中存在的問題及其原因，根據實際需要，明確預算目標，結合新的政策要求，及時調整不合理之處。編制部門也要不斷總結分析并歸集，科學、合理測算下一年度單位為履行職能所需的資金用量，考慮支出的合理性與必要性。同時應盡可能細化各類項目資金，按零基預算編制法要求，打破原有的固化基數安排思維合法合規，科學預算編制，使預算內容全面完整，數字真實準確，進一步提高預算管理精準度。

4.3 強化預算執行，提高使用效率

預算的有效執行與財政資金在穩增長、促改革、調結構、防風險、保穩定等方面能否發揮重要作用有著緊密聯系。要強化預算管理，不斷提高預算執行水平，把預算編實、編準、編細，嚴格禁止無預算、超預算支出和虛列支出的行為。要進一步強化組織領導，明確職責，將目標和責任落實到具體職能部門及負責人員上，抓好落實，嚴格按照預算分解時間節點，確保按進度執行預算，以保證資金收支到位。要及時對預算執行過程進行實時動態監測，定期開展預算管理相關會議，傳達單位預算資金執情況，加強對于執行偏差項目的有效分析，對于執行困難的預算項目及時匯報，需更改預算項目用途的按照相關程序進行調整，按原計劃繼續執行的，應及時修改預算執行方案，加快項目實施，不斷提高對單位業務開展進度的控制力，確保項目的有效實施，進一步提高預算資金使用效率。

4.4 優化績效管理，增強預算約束

行政事業單位要多關注預算的執行成果及其效益情況，積極將績效理念引入至預算管理中，并進行科學地應用。設定績效目標時要同預算的編制、執行及考核緊密結合起來，指向明確，細化量化，合理可行，構建起科學、全面、有效的績效管理體系。績效管理工作的開展遵循誰使用、誰評價的原則，單位通過自評的方式對業務活動的開展成果進行全面有效的評價，壓實績效管理的主體責任。加強績效激勵約束，建立執行進度與預算安排掛鉤機制，按照“花錢必問效，無效必問責”的原則對預算績效目標實現程度及績效管理情況進行監督，對于執行較慢、績效目標實現不理想的單位，按相應比例扣減下年度的預算安排。同時，要不斷細化預算公開內容，完善績效信息公開制度，真實反映資金的來龍去脈及使用成果，依法依規主動公開，積極接受各種形式的監督，對財政資金的使用形成有效的約束。

4.5 加強內控建設，完善預算監督

行政事業單位要積極探索適合本單位的內控監督機制，建立健全從預算編制到審批、從預算執行到評價等一系列的預算內部管理制度，做到有章可查、有規可依、有據可循。加強預算監督組織建設，構建日常監督與專項監督相結合的監督機制，同時，要結合預算工作事前、事中及事后的全程監督模式，加快單位內控和預算監督的信息化建設，有效運用信息化技術及時對預算項目的立項、審批及使用情況等進行全方位監督，及時了解預算管理工作中存在的問題。要發揮揮多種監督方式的協同效應，充分發揮黨內監督、監察監督、審計監督等各種監督方式的作用，同時廣泛接受社會監督和媒體監督，防控各類風險的發生，對于發現的問題，要嚴格依法依規追究責任，深化監督成果，推動預算管理工作取得新成效。

5 結 語

行政事業單位加強預算管理工作，有利于單位各項工作的有序開展和良性發展，有利于財政資金的有效使用與合理配置，也有利于經濟社會的穩定。行政事業單位要在實踐中摸索經驗，及時更新理念，建立健全長效預算管理機制，提高財政資金使用效率及效益，加強行政事業單位的管理水平，防范各風險的發生，不斷適應經濟社會的持續健康發展，讓財政資金發揮最大效益。