重溫明清之際的地方自治學說*

□屠凱

作者屠凱，清華大學法學院副教授、博士生導師。（北京 100084）

內容提要 中國古代在封建制與郡縣制之爭框架下所提的地方自治學說，特別是明清之際思想家的觀點，仍影響著包括法學在內的當代社會科學。封建制與郡縣制的根本區別在于，前者允許地方統治者世襲，至少要由本地人治理地方社會，而后者的實施則依賴流動性較高的普通官僚。支持封建制的理由包括：其可防范和化解中央政權的危機，減輕人民負擔，本地統治者更加親民等。支持郡縣制的理由則包括：封建制加重人民負擔，導致外侮，使人才無法脫穎而出等。民初以來，學界一般認為顧炎武、黃宗羲等人的地方自治設計意在限制君主權力，而忽略了他們的創見實際是結合封建制和郡縣制的優勢，利用邊疆的地方政權抵抗外來侵襲。這雖是一個權宜之計，但頗值得重視。至于對抗專制統治，則并非此種地方自治的主要意圖和現實功能。

在當代中國的社會科學話語中，地方自治涉及到兩個不同性質的理論問題。其一是如何設置直轄于中央政府的一級行政區域政權，及這類政權與中央政府的關系；其二是如何設置基層政權及具有一定區域管理職能的社會組織。后一問題也常用“基層自治”來指涉，區別于前一問題所涉及的“狹義的”地方自治。本文使用狹義的“地方自治”概念，即只分析古人就第一個問題發表的意見。古人就后一問題發表的意見常以“鄉治”為主題，與本文所論不同。

古人討論狹義的“地方自治”是在“封建制”與“郡縣制”之爭的框架下展開的，并累積而成一個深厚的學術傳統。①眾所周知，封建制與郡縣制的爭論開始于完成統一后的秦朝宮廷。由于秦始皇帝最終決定全面實行郡縣制，且郡縣制延續至帝制終結，這一爭論也涉及到對“秦制”或“周秦之變”的整體評價。對于秦廷來說，封建制與郡縣制的根本區別在于，治理地方的人究竟是世襲統治者還是由中央政府直接任命的官僚。錢穆指出：“郡縣政令受制于中央，郡縣守令不世襲，視實際服務成績為任免進退，此為郡縣制與宗法封建性質絕不同之點。”②及至后世，世襲統治者和普通官僚最為突出的區別是，對于地方社會來說，前者為本地人，后者則是所謂的“流官”。

歷史上，支持封建制的人士有淳于越、賈誼、陸機等，以兩晉前為多；支持郡縣制的則有李斯、魏征、蘇軾等，柳宗元的《封建論》一文影響尤其大。③明清之際，重要的思想家王夫之、顧炎武、黃宗羲（以下簡稱“顧黃王”）等人在反思明亡教訓的過程中，再次辨析了封建制與郡縣制的優劣。他們的意見在晚清以來不斷被征引，而明清以前的舊說則變得幾乎無人問津。

近世史家多在民主與專制相對立的框架下評價顧黃王，以為他們的地方自治論實為反對君主專制而發。比如，蕭公權在其思想史巨著中指出“亭林反對專制集權之主張，大旨略似梨洲之論方鎮”。④而楊聯陞在細致回顧了整個學術傳統后也說：“顧炎武‘寓封建于郡縣’一語，事實上是傳統中國學者反對過度中央集權的延續。而且，就在顧氏當時，持這種主張的也不只他一人，譬如黃宗羲對于顧氏許多看法就很贊同。”⑤實際上，這些見解當是受到時論影響所作的稍嫌過度的引申。楊聯陞先生雖將顧炎武、黃宗羲等人置于學術傳統中觀察，但他相對簡略的判斷，忽略了顧黃王的“地方自治”作為一個權宜之計（modus vivendi），主要的功能乃是防范和抵御來自政權統治區域外部的侵襲。此種地方自治既非他們的終極理想，也無法充當抵抗專制統治的制度保障。

一、中國學術傳統中的地方自治學說

楊聯陞先生在《明代地方行政》中對“傳統學者對封建制度與郡縣制度的爭論”的梳理，雖他自謙為“根據原始史料所做的初步而不完全的研究”，但迄今為止仍是以現代話語重述這一學術傳統的典范。⑥只是若加以歷時性的觀察則可以發現，關于封建制與郡縣制何者當采的學說，其實有一個楊氏并未指明的波形趨勢。從秦始皇帝在全國范圍內推行郡縣制開始，反對秦制的學者就頗多。兩晉以前，賈誼、曹炯、傅玄、陸機等都有相關名篇傳世。唐太宗朝再次就此問題展開辯論后，風向卻有了轉變。從魏征到楊慎的近千年中，郡縣制的支持者占了上風。也許，此時暴秦的記憶早已暗淡，而五代十國、晚唐藩鎮所造成的痛苦更加刻骨銘心。明清之際思想家，特別是顧炎武、黃宗羲值得注意之處正在于，他們再次扭轉了學界的傾向，使某種形式的封建制重新被認為是可取的。而隨著帝制終結，古典意義的封建制與郡縣制之爭也告一段落。但是，顧黃王的學說并未就此被遺忘，他們仍影響著近現代的社會科學話語。

（一）封建論

1.淳于越：防范和化解中央政權的危機

在秦始皇的朝堂上，淳于越是封建制明確的捍衛者。他向祖龍進諫：“殷周之王千余歲，封子弟功臣自為枝輔。今陛下有海內而子弟為匹夫，卒有田常六卿之臣，無輔拂，何以相救哉？事不師古而能長久者，非所聞也。”⑦淳于越此次進諫是針對周青臣的說法，“以諸侯為郡縣，人人自安樂，無戰爭之患，傳之萬世”⑧。蓋周青臣認為，郡縣制消滅了地方政權的紛爭，帶來了社會秩序的永久和平。而淳于越則指出，危機可能潛伏在中央政權內部，自治的地方政權恰恰可以在關鍵時刻出手援助甚至拯救陷入麻煩的中央政府。在秦廷的討論中，李斯支持了周青臣的觀點，強調“古者天下散亂，莫之能一，是以諸侯并作”，而秦制的優點恰恰在于“皇帝并有天下，別黑白而定一尊”。接著，李斯還提出和封建郡縣之爭沒有直接關系的以吏為師、焚書坑儒建議，把討論引向了歧途。⑨

2.賈誼、傅玄：郡縣制下人民負擔過重

秦二世而亡后，從漢初到中晚唐，恢復封建制的主張史不絕書。賈誼支持封建制，但理由和淳于越完全不同。他在《新書·屬遠》篇中陳述理由說：“古者天子地方千里，中之而為都，輸將繇使，其遠者不在五百里而至。公侯地百里，中之而為都，輸將繇使遠者不在五十里而至。輸將者不苦其勞，繇使者不傷其費，故遠方人安其居，士民皆有歡樂其上，此天下之所以長久也。”⑩他指出，三代的統治之所以長久，是因為在封建制下，被統治者的經濟負擔比較輕。具體而言，就是由于行政區域小，納稅的交易成本低，服役的勞動時間短。相應地，秦制的問題則在于，各地人民向中央政權繳納稅賦，要花費十倍于稅賦本身的成本，勞苦不堪。所謂“及秦而不然，秦不能分尺寸之地，欲盡自有之耳。輸將起海上而來，一錢之賦耳，十錢之費，弗輕能致也，上之所得者甚少，而民毒苦之甚深，故陳勝一動，而天下不振”。?

至于淳于越原來所提“封子弟功臣自為枝輔”以防止中央政權突遇危險的理由，賈誼其實并不贊同。雖說同李斯一樣希望實現法制統一，賈誼的《請封建子弟疏》卻提出，為了“漢法得行”，在淮南這類相對于漢廷比較邊遠的地區封建時君子嗣，以監督、對抗遠支諸侯。?當然，諸侯和漢帝的親屬關系注定越來越疏遠。賈誼的真正方針則是“欲天下之治安，天子之無憂，莫若眾建諸侯而少其力”。?對于賈誼而言，諸侯終究是防范而非依靠的對象，短期可能起到輔弼中央的作用，長期則不然。

傅玄繼承并發揮了賈誼《新書·屬遠》篇的理論，多次強調節用安民的重要性。他在《掌諫職上疏》（全晉文卷四十八）中直接批評“亡秦蕩滅先王之制”。?那么，秦制和周制的區別究竟是什么？《傅子》一書提供了答案。傅玄說：“昔先王之興賦役，所以安上濟下，盡利用之宜，是故隨時質文，不過其節，計民豐約，而平均之，使力足以供事，財足以周用，乃立壹定之制，以為常典，甸都有常分，諸侯有常職焉。……秦并海內，遂滅先王之制，行其暴政，內造阿房之宮，繼以驪山之役，外筑長城之限，重以百越之戍，賦過大半，傾天下之財，不足以盈其欲；役盡閭左，竭天下之力，不足以周其事。于是蓄怨積憤，同聲而起，陳涉項梁之疇，奮劍大呼，而天下之民，響應以從之。”?也就是說，秦制真正的問題在于其剝削太過，民不堪用。

這當然是賈誼已經指出的弊政。與賈誼不同的是，《傅子》在另一篇中談到：“《虞書》曰：‘安民則惠，黎民懷之。’其為治之要乎？今之刺史，古之牧伯也；今之郡縣，古之諸侯也。州總其統，郡舉其綱，縣理其目，各職守不得相干，治之經也。夫彈枉正邪，糾其不法，擊以一以警百者，刺史之職也。比物校成，考定能否，均其勞役，同其得失，有大不可而后舉之者，太守之職也。親民授業，平理百事，猛以威吏，寬以容民者，令長之職也。然則令長者，最親民之吏，百姓之命也，國以民為本，親民之吏，不可以不留意也。”?因此，按照傅玄的邏輯，如果中央政權的汲取力度降低，封建制亦或郡縣制也不過就是個形式而已，并非如賈誼所說，必須在邊遠地區恢復封建制不可。

3.陸機：地方統治者更加親民

在晉代明確要求恢復封建制的，當推陸機的名篇《五等諸侯論》。陸機重拾淳于越的論調，認為秦朝覆亡最主要的原因就是“孤立”。他說：“降及亡秦，棄道任術，懲周之失，自矜其得。尋斧始于所庇，制國昧于弱下，國慶獨饗其利，主憂莫與共害。雖速亡趨亂，不必一道，顛沛之釁，實由孤立。”?而漢代“有名無實”的封建制，果然使得中央政權在出現“強臣專朝”的局面時被輕易竊取。當然，這都是淳于越已經說過的道理，只不過陸機憑借后見之明，用歷史經驗予以驗證而已。

陸機的重要性在于，他提出了封建制的另一個優勢，即地方上的世襲統治者為家族長久統治考慮，會更加注重保障當地人民的福祉。相應地，流動性較高的普通官僚則傾向于在地方上榨取更多的政治、經濟利益。他說：“蓋企及進取，仕子之常志；修己安民，良士所希及。夫進取之情銳，而安民之譽遲，是故侵百姓以利己者，在位所不憚；損實事以養名者，官長所夙夜也。君無卒歲之圖，臣挾一時之志。五等則不然。知國為己土，眾皆我民；民安，己受其利；國傷，家嬰其病。故前人欲以垂后，后嗣思其堂構，為上無茍且之心，群下知膠固之義。”?誠如陸機所言，在封建制下，地方統治者對于當地人民不能剝削過甚，否則就會損害自身的現實利益；而在郡縣制下，加重剝削正是官僚仕進的手段。

（二）郡縣論

1.魏征：郡縣制優于封建制

到唐代，太宗朝的宮廷再次出現封建論與郡縣論的對抗。貞觀元年七月，李世民詢問公卿“以享國久長之策”。蕭瑀認為“三代封建而久長，秦孤立而速亡”。史載“上以為然。于是始有封建之議”。?實際上，唐太宗對封建論者所談及的剝削程度問題早有明確認識。就在貞觀元年六月，李世民和蕭瑀已有關于“周秦修短”的討論。蕭瑀的觀點是：“紂為不道，武王征之。周及六國無罪，始皇滅之。得天下雖同，人心則異。”而唐太宗指出：“公知其一，未知其二。周得天下增修仁義。秦得天下益尚詐力。此修短之所以殊也。蓋取之或可以逆得，而守之不可以不順故也。”?李世民和蕭瑀二人旬月間的兩次討論很可能是相關的。唐太宗此時的觀點很接近賈誼、傅玄等人的成說。

極有意味的是，唐廷上的其他臣僚，特別是魏征，定然了解太宗希望減少剝削的初衷，反賈傅之道而行，強調郡縣制的成本更低。魏征認為“若封建諸侯，則卿大夫咸資俸祿，必致厚斂”。?他指出，封建制而非郡縣制會增加剝削階層的人數，加重人民的負擔。

魏征的重要性更在于，他第一次提出“京畿賦稅不多，所資畿外。若盡以封國邑，經費頓闕。又，燕、秦、趙、代俱帶外夷，若有警急，追兵內地，難以奔赴”。?魏征明確指出，在封建制下，中央政權容易面臨財政問題，而地方政權的實力并不足以應對外部侵略者。外部侵略者，的確是封建論者之前沒有考慮到的一個新變量。

在唐廷，支持郡縣制的其他大臣還有李百藥和顏師古。李百藥一方面提出朝代修短是天數使然，另一方面強調封建制下的勛戚子孫可能“驕淫自恣，攻戰相殘，害民尤深”。?顏師古則效法賈誼的故智，主張雖然封建諸侯，但堅持法制統一，且不使他們坐大云云。?

2.柳宗元：封建制下真正的人才無法擔任公職

柳宗元名為《封建論》的郡縣論，是帝制時代這一辯論的風向轉折點。柳氏支持郡縣制反對封建制的理由如下：第一，周制并不能維持統治長久，“周之喪久矣，徒建空名于公侯之上耳”。第二，秦朝二世而亡并非郡縣制使然，而是以殘酷手段剝奪過甚造成的，“咎在人怨，非郡邑之制失也”。第三，郡縣制有利于維持社會秩序、國家安全，“時則有叛國而無叛郡，秦制之得亦以明矣”。第四，封建制下的世襲統治者并不比郡縣官僚更加照顧當地人民。第五，國家法制統一只能在郡縣得到維護，封國統治者往往不守法令而虐害人民。柳宗元說：“漢興，天子之政行于郡，不行于國，制其守宰，不制其侯王。侯王雖亂，不可變也，國人雖病，不可除也；及夫大逆不道，然后掩捕而遷之，勒兵而夷之耳。大逆未彰，奸利浚財，怙勢作威，大刻于民者，無如之何，及夫郡邑，可謂理且安矣。”最后，也最為關鍵的一點是，封建制下統治者世襲，使真正的人才無法掌握權力作出貢獻。正所謂“圣賢生于其時，亦無以立于天下”。?這一點是柳宗元的重要創見。

3.蘇軾：郡縣制并非秦制

蘇軾對柳宗元的觀點極為贊賞，他認為“宗元之論出，而諸子之論廢矣，雖圣人復起，不能易也。”?當然，蘇軾也進一步補充，封建制下的世襲統治權意味著極大的連帶利益，在自私人性的引導下，會給社會秩序和統治者本身造成無窮危害。蘇軾說：“凡有血氣必爭，爭必以利，利莫大于封建。封建者，爭之端而亂之始也。”?

蘇軾還提及一個十分有趣的話題。即便在戰國時代，齊楚等大國的面積已經足以支持自己實行新的封建，但它們都選擇采用郡縣制。?可見郡縣制不能稱為“秦制”，而是歷史的必然，正所謂“萬世法”。

4.葉適：封建制和郡縣制的優勢可以相互結合

葉適的討論較之先哲又有一番新意。像傅玄一樣，葉適并不認為封建制和郡縣制本身的區別對于正當統治有絕對影響。無論是采用封建制的三代還是采用郡縣制的秦以來，都有其更為重要的“法度”，或者說“根本制度”。三代的根本制度是制禮作樂、尊賢舉能，以至于風俗醇美。秦以來的根本制度則是權威穩定、稽考有效，以至于令行禁止。只要根本制度得到維持，則采用封建或者郡縣的形式并沒有那么大的差別。

葉適指出，一般被認為是封建制的優勢（因地制宜）在郡縣制下也完全可以實現。他說：“至于以一郡行其一郡，以一縣行其一縣，賞罰自用，予奪自專，刺史之問有條，司隸之察不煩，此所以不害其郡縣而行伯政也”。?相對而言，葉適最為高明的地方是揭露了“官無封建而吏有封建”的社會現象。他指出：“吏人根固窟穴，權勢熏炙、濫恩橫賜、自占優比。”之所以如此，是因為“公卿大臣之位，其人不足以居之，俛首刮席，條令憲法多所不諳，而寄命于吏，此固然也。然雖使得其人而居之，如昔之所謂伊尹、傅說之儔，而以夫區區條令憲法仍為不曉，而與吏人共事，終亦不可。”?

二、王夫之、顧炎武與黃宗羲的創見

明代前中期的議論大多延續了葉適兼顧兩者的傾向。方孝孺的《深慮論一》在總結秦漢唐數代經驗的基礎上，指出“慮天下者常圖其所難，而忽其所易；備其所可畏，而遣其所不疑。然而禍常發于所忽之中，而亂常起于不足疑之事”。秦認為周制不良而廢封建制，漢認為秦制不良而復行一定范圍的封建制，如此幾番反復，都遇到意想不到的問題。因而“古之圣人知天下后世之變，非智慮之所能周，非法術之所能制”。?換言之，封建制或郡縣制之中并沒有哪個必然優越。當然，方孝孺雖然在此沒有明確他的偏好，但考慮到言說的背景正是明太祖再次分封諸子，賦予大權重任，則或可推測他對封建制并不支持。?

至于明代理學家中比較有歷史眼光的胡居仁，則直接指明“但郡縣得人，亦可為治，固不必封建也”。?像之前的陸機一樣，胡居仁也認為封建制下地方統治者可能更為親民，所謂“封建乃古圣人擇賢以分治，公天下之心也。使生民各有主，主各愛其民，上下維持，以圖久安至善之法”。?但秦以后找不到這樣賢達的地方統治者，則反而不美了。訖至楊慎，則直陳從“識時務，達治體”的原則出發，封建制已經不可行。他說：“胡致堂必欲復封建，幸而不用。不幸而試，其敗涂地矣。”?

（一）王夫之：夫封建之不可復也，勢也

王夫之踵武楊慎，也認為封建制并不可行，“夫封建之不可復也，勢也”。?他的具體觀點，主要體現于對秦始皇、賈誼等人的評論中。在對秦始皇的評論中，王夫之坦率地說：“兩端爭勝，而徒為無益之論者，辨封建者是也。”?最關鍵的是，郡縣制能夠實施兩千多年，本就證明它是符合規律且內在正當的。他說：“郡縣之制，垂二千年而弗能改矣，合古今上下皆安之，勢之所趨，豈非理而能然哉？”?

王夫之分析，封建制的產生和存在，是因為世襲統治者曾經比較能夠提供善治。所謂“天之使人必有君也，莫之為而為之。故其始也，各推其德之長人、功之及人者而奉之，因而尤有所推以為天子。人非不欲自貴，而必有奉以為尊，人之公也。安于其位者習于其道，因而有世及之理，雖愚且暴，猶賢于草野之罔據者。如是者數千年而安之矣”?。問題在于，世襲制也一定會產生并不優秀的統治者，多數的民眾終究會不再服從。“古者諸侯世國，而后大夫緣之以世官，勢所必濫也。士之子恒為士，農之子恒為農，而天之生才也無擇，則士有頑而農有秀；秀不能終屈于頑，而相乘以興，又勢所必激也”。?

郡縣制下優秀的治理人才可以脫穎而出，擔任公職，更具正當性。“俾才可長民者皆居民上以盡其才，而治民之紀，亦何為而非天下之公乎？”?郡縣制下當然也會有不良的統治者，但總體的危害小于封建制下的諸侯王。“選舉之不慎而守令殘民，世德之不終而諸侯亂紀，兩俱有害，而民于守令之貪殘，有所藉于黜陟以蘇其困。故秦、漢以降，天子孤立無輔，祚不永于商、周；而若東遷以后，交兵毒民，異政殊俗，橫斂繁刑，艾削其民，迄之數百年而不息者亦革焉，則后世生民之禍亦輕矣。”?

關鍵是，我們應當采用民眾而非帝王的視角來看待問題。所謂郡縣制下王朝短祚，那是站在帝王立場所作的判斷。“郡縣者，非天子之利也，國祚所以不長也；而為天下計，則害不如封建之滋也多矣”。?而站在民眾角度說，人人可以學到治理的方法，取得公職，這恰恰是最值得肯定的。“世其位者習其道，法所便也；習其道者任其事，理所宜也。法備于三王，道著于孔子，人得而習之。賢而秀者，皆可以獎之以君子之位而長民。圣人之心，于今為烈”。?

對于賈誼，王夫之很不以為然。如前所述，賈誼希望通過一番制作，最終“為萬世法”。但王夫之認為，賈誼的想法和李斯并無實質差別，都是舍本逐末。他說：“斯其為言，去李斯之言也無幾。何也？以法術制天下，而怙以恬嬉，則其法雖異于秦之法，而無本以立威于末，勞天下而以自豫，能以是一朝居乎？使天下而可徒以法治而術制焉？裁其服而風俗即一；修其文辭而廉恥即敦；削奪諸侯而政即咸統于上，則夏、商法在，而桀、紂又何以亡？”?蓋王夫之不信任也不欣賞純粹的“以法為教”，仍希望從改造君主處著眼著手。具體到政策面，王夫之認為賈誼和秦始皇、李斯等人表面有異，其實相同。所謂“秦政、李斯以破封建為萬世罪，而賈誼以諸侯王之大為漢痛哭，亦何以異于孤秦。”?王夫之認為，賈誼以其“刻薄寡恩”的心理，推斷淮南王坐大必反，實際上是在皇族中刻意制造隔閡，而最終逼迫淮南王只有完成賈誼這一“自我實現的預言”。

（二）顧炎武：寓封建之意于郡縣之中

顧炎武就此話題發表的意見集中于《郡縣論》之中，所謂“寓封建之意于郡縣之中，而天下治矣”。?對于制度變革采用漸進方式，而同時發揮前后兩種制度的優點，這是顧炎武的一貫觀念。所謂“于不變之中而寓變之之制，因已變之勢而復創造之規”。?具體而言，就是委地方行政首長以治理的全責，在郡縣制的框架中融入古代封建世襲制的因素。

顧炎武的基本想法是，專責的行政首長及其家族與地方社會結成命運共同體，對百姓的剝奪榨取相應地就會減少。顧炎武說：“夫使縣令得私其百里之地，則縣之人民皆其子姓，縣之土地皆其田疇，縣之城郭皆其藩垣，縣之倉廩皆其囷窌。為子姓，則必愛之而勿傷；為田疇，則必治之而勿棄；為藩垣、囷窌，則必繕之而勿損。自令言之，私也；自天子言之，所求乎治天下者所是焉止矣。”?正所謂“故馬以一圉人而肥，民以一令而樂”。?

顧炎武特別解釋說：“故天下之患，一圉人之足辦。而為是紛紛者也，不信其圉人，而用其監仆，甚者并監仆又不信焉，而主人之耳目亂矣。”這當然是在比較有確定行政職責的地方首長和皇帝的近臣私人，其實就是宦官。

而且，對于皇權本身來說，這種設計也是有益的。顧炎武補充：“一旦有不虞之變，必不如劉淵、石勒、王仙芝、黃巢之輩，橫行千里，如入無人之境也。于是有效死勿去之守，于是有合縱締交之拒，非為天子也，為其私也。為其私，所以為天子也。故天下之私，天子之公也。公則說，信則人任焉。此三代之治可以庶幾，而況乎漢唐之盛，不難致也。”

（三）黃宗羲：因時乘勢，則方鎮可復也

黃宗羲很推崇古代的封建制。他甚至認為，由封建向郡縣的變化，正是三代以下中原地區屢遭侵占的根本原因。所謂“自三代以后，亂天下者無如夷狄矣，遂以為五德沴眚之運。然以余觀之，則是廢封建之罪也。”黃宗羲痛切地指出，“自秦至今一千八百七十四年，中國為夷狄所割者四百二十八年，為所據者二百二十六年，而號為全盛之時，亦必使國家之賦稅十之三耗于歲幣，十之四耗于戍卒，而又薦女以事之，卑辭以副之，夫然后可以僅免”。黃宗羲質問：“乃自堯以至于秦二千一百三十七年，獨無此事。此何也？”答案是，“封建與不封建之故也”。

黃宗羲認為，封建制下，諸侯與人民結成一個團結的整體，亦兵亦民，足以抵敵外侮。而郡縣制下，兵民分開，朝廷可以動員的人數終有上限，并不明顯優于封建制下的諸侯國，且動員本身耗費的成本極為巨大，得不償失。他說：“若封建之時，兵民不分，君之視民猶子弟，民之視君猶父母，無事則耕，有事則戰，所謂力役之征者，不用之于興筑，即用之于攻守，故秦欲取荊，王翦度用六十萬人，其漢兵以伏馬邑旁者甚盛，乃三十余萬，唐之兵不過百萬，宋兵至慶歷而極，亦一百二十五萬。古今天下兵數如此，秦國雖大，非即民為兵，亦安能以六十萬攻一國哉！趙至爭上黨之時，土宇狹矣，而趙括所將猶四十五萬人；春秋，江、黃、陳、蔡之屬各足自守，使其為兵者仰食于上，則國非其國矣。侯、衛既罷，秦人猶循故法，發及閭左，而疆土廣大，行戍塞下，至數千里之遠，于是戍卒變生。”

在封建制不能遽復的條件下，黃宗羲建議用方鎮替代諸侯發揮類似的作用。黃宗羲說：“今封建之事遠矣；因時乘勢，則方鎮可復也。……是故封建之弊，強弱吞并，天子之政教有所不加；郡縣之弊，疆場之害苦無已時。欲去兩者之弊，使其并行不悖，則沿邊之方鎮乎！”具體而言，則“宜將遼東、薊州、宣府、大同、榆林、寧夏、甘肅、固原、延綏俱設方鎮，外則云、貴亦依此例，分割附近州縣屬之。務令其錢糧兵馬，內足自立，外足捍患；田賦商稅，聽其徵收，以充戰守之用；一切政教張弛，不從中制”。

黃宗羲認為，方鎮制有五大優勢，概括而言，實質是三點。第一，統一事權。所謂“今各邊有總督，有巡撫，有總兵，有本兵，有事復設經略，事權不一，能者壞于牽制，不能者易于推委，枝梧旦夕之間，掩飾章奏之上，其未至潰決者，直須時耳。統帥專一，獨任其咎，則思慮自周，戰守自固，以各為長子孫之計，一也”。第二，節約成本。所謂“國家一有警急，常竭天下之財，不足供一方之用.今一方之財自供一方，二也。邊鎮之主兵常不如客兵，故常以調發致亂，天啟之奢酋、崇禎之萊圍是也。今一方之兵自供一方；三也。治兵措餉皆出朝廷，常以一方而動四方。既各有專地，兵食不出于外，即一方不寧，他方宴如，四也”。第三，可防止中央政權發生政變，即“外有強兵，中朝自然顧忌，山有虎豹，藜藿不采，五也”。

（四）對三人觀點的評價

從表面上看，三人的觀點當然可以分為反對和支持恢復某種程度的封建制的兩組：王夫之是完全反對恢復封建制的，而顧炎武和黃宗羲都認識到封建制有一定的積極意義。難怪顧炎武和黃宗羲在私人通信中會彼此認同思想和政策的“相同之處有十分之六七”。具體而言，顧炎武和黃宗羲都認為應當實施結合封建制和郡縣制優點的制度，在某些行政區域允許地方統治者世襲政權并承擔管理地方社會的絕大多數職責。世襲縣令或方鎮長官與古代封建諸侯最大的區別可能是這類地方統治者在性質上仍然是朝廷的代理人（顧炎武所謂“圉人”），而不能以自己的名義統治地方社會。他們和人民之間沒有附加“君臣之義”的大義名分。這正是葉適所說的以“郡縣而行伯政”。

三人都延續了前人的一些論調。比如，王夫之所說郡縣制下優秀人才可以有機會擔任公職，就是柳宗元的重要觀點。又如，顧炎武所說地方的世襲統治者對地方社會的剝削會比較少，也是陸機的已發之見。至于黃宗羲提到方鎮的存在可以防止中央政權發生政變，更是回到淳于越的舊說。在《日知錄·郡縣》一文中，顧炎武還用了很大的篇幅敘述郡縣制起源于東周，并非秦始皇的創造，印證了蘇軾的說法。

但是，三人的一些新說仍是具有顛覆性的。王夫之說明，由封建制向郡縣制的變化在歷史上是進步的。封建世襲制在一定的歷史時期可以培養較好的統治者，但當善治的經驗和方法可以為每個人所學到時，只有郡縣制才能夠使優秀者脫穎而出。這雖是柳宗元已經提及的。但王夫之更指出，柳宗元仍關心的國祚長短其實并不重要，重要的是視角和立場。維護國祚是朝廷的視角和立場。前人希望減輕人民負擔，其實也往往是出于維護國祚的考慮。王夫之則毫不猶疑地站在人民大眾的立場上判斷，“封建既廢，天下安堵，農工商賈各從其業，而可免于荷戈致死之苦，此天地窮則變而可久者也”。

顧炎武和黃宗羲二人都試圖徹底推翻魏征的諫議。宋明兩代多次經歷了朝廷中樞險被“斬首”的重大危機，北宋在靖康之變中突然滅亡，明廷也在土木之變中險些重蹈覆轍。這些歷史經驗使顧炎武和黃宗羲提出，恢復某種程度的封建制是抵御外侮的可行辦法。地方的世襲統治者出于維護自身統治的需要，也會既愛惜又善用地方社會的民力，在面對外部侵略時，做到客觀上既保家又衛國。而個別地方政權，甚至中央政權在外部壓力下崩潰，也不會導致整個國家全部淪入敵手。

顧炎武和黃宗羲的“地方自治”設計有其明確的歷史經驗基礎。為了說明“寓封建之意于郡縣之中”政策的可行性，顧炎武特意舉出曲阜縣令、播州土司等例子來證明自己的觀點。的確如顧炎武所見，曲阜縣令和播州土司等恰是在郡縣制背景下保留的本地世襲職位。《孔檔》記載：“天下州縣皆用流官，獨曲阜用孔氏世職以宰此邑者，蓋以圣人之子孫不使他人統攝之也。”至于播州土司，譚其驤曾說：“州以播稱先后都九百六十年，而楊保據有其土垂八百三十年。自唐末以迄明季，雖版籍列于職方，然專制千里，自相君臣，稅賦之冊，不上戶部；兵役之制，不關樞府，名托外臣，實為一獨立政權。西南夷族之大，蓋自漢之夜郎，唐宋之南詔、大理而外無出其右者。”誠如前人所指出的，這類世職如果臨民，則不能保證一定賢明。后世乾隆六年就曾發生衍圣公與曲阜知縣相互攻訐的案件，他們是何等人物也可見一斑。而播州楊氏之亂竟發展成萬歷三大征之一，使明廷元氣大傷。但如以數百上千年為時段觀察，則兩地的統治相對穩定。播州土司的武裝力量也曾長期為朝廷效力，一定程度上解決了明政府兵力財力不足的問題。如果說顧炎武看到了世職土官的積極作用，黃宗羲看到的則是遼東邊鎮興衰的教訓。眾所周知，“因遼民以守遼土，因遼土以養遼民”是晚明時期的著名方略。過去學界一直有觀點認為晚明的關寧軍已經形同被若干家族控制的軍政實體；近年也有人提出明廷對關寧軍仍有實際控制。但無論如何，對這一力量的爭奪乃是明清易代的關鍵環節之一。如果他們心向中央，則可為藩屏；他們歸附清廷后，便成了后者征服中原的前鋒。

如上所述，用某種形式的封建制抵御外侮乃是顧黃二人最值得注意的創見。此前，類似的想法已然浮現于王廷相、焦竑等人的頭腦，但他們不如顧黃王說得如此明確。

當然，像顧黃王這樣的思想家討論法政問題不會僅僅就事論事，還有他們更為高遠的理想。具體而言，顧炎武說：“夫子所以教人者，無非以立天下之人倫，而孝弟，人倫之本也，慎終追遠，孝弟之實也。……是故有人倫，然后有風俗；有風俗，然后有政事；有政事，然后有國家”。黃宗羲說“古之有天下者，日用其精神于禮樂刑政，故能致治隆平。后之有天下者，其精神日用之疆埸，故其為治出于茍且。”立其人倫、致治隆平當然是崇高的價值、理念。

而且，晚近的跨學科研究確乎已經逐漸認識到，明清之際思想家的法政設計和他們的形上思辨也是緊密相關的。顧炎武的哲學宗旨可以概括為“博學于文”和“行己有恥”。簡言之，就是要用公共評價廣泛鑒別已有的制度方案。在滿足人民生活需要的基礎上，推廣基本倫常和醇美風俗，進而形成正確的政治秩序。而如論者所說，“黃宗羲法哲學的主旨是，凝聚個人的精神力量，使思維和行為受到自己而非外在因素的控制，通過精神力量的自由表達，生成并維持人文界的內在秩序”。但顯而易見，“用某種形式的封建制抵御外侮”是非常具體而現實的主張，與個人心性的塑造和表達關系非常迂遠。

對于世職土官是否會變成成百上千的小暴君，顧炎武的容忍度其實是很高的。他的說法是“財聚于上，是謂國之不祥。不幸而有此，與其聚于人主，無寧聚于大臣。”至于黃宗羲在《明夷待訪錄》它處提出的置相、設學校、改革科舉制度等等，顯然和“屬下官員亦聽其自行辟召，然后名聞。每年一貢，三年一朝，終其世兵民輯睦，疆場寧謐者，許以嗣世”的方鎮是無關的。對于顧炎武或者黃宗羲來說，這樣的制度設計當然不是他們的終極理想。

但眾所周知，顧炎武有言：“有亡國，有亡天下。亡國與亡天下奚辨？曰：異姓改號，謂之亡國；仁義充塞，而至于率獸食人，人將相食，謂之亡天下”。黃宗羲在《留書》中不再避諱地說出：“中國之與夷狄，內外之辨也。以中國治中國，以夷狄治夷狄，猶人不可雜之于獸，獸不可雜之于人也。是故即以中國之盜賊治中國，尚為不失中國之人也。”在明清易代之際，為了避免華夷變態、由文返質，哪怕土官世職星羅、驕兵悍將棋布，也是不得不采取的有力手段。

三、思想的余波

有清一代，袁枚、姚鼐、俞樾等人仍在封建制與郡縣制對立的框架下繼續著討論。袁枚反對柳宗元的觀點，指出恰是在郡縣制下，由于科舉的限制，人才無法脫穎而出。在孔孟的時代，“諸侯敬，弟子從，則聲名愈大，千萬年后猶知遵奉為師”。如果孔孟生長在秦后，“則局促一邦，姓氏湮滅”。有人認為，姚鼐在《郡縣考》一文中提出郡縣制起源于索戎說是與清廷相對抗。因為雍正朝的上諭曾提出秦始皇行郡縣于中國，元太祖行之于塞外，而清高祖進一步擴大了郡縣制的覆蓋范圍。據之推測，姚鼐此說意在表明郡縣制為文明程度不高地區所行的制度。這恐怕對姚鼐是過譽了。他在《賞番圖為李西華侍郎題》中有詩言：“圣朝持載配地輿，鄭氏世竊蠻島居。……天戈南指皆薅鋤，設立郡縣軌同車。御史監郡法秦初，歲在困敦月在余。”這明顯是迎合清廷意識形態的巧言令色。及至晚清，顧黃王得到士大夫推崇，在舊學尚存的時代，他們曾經的創見仍被欣賞。俞樾作為曾國藩眼中拼命著作的書齋學者，卻提出“內地郡縣，而邊地封建，固有天下者之長計也”。與龔自珍的新疆建省說不同，陳起書提出在新疆地區實行封建制也許可以抵御外侮。所謂“夫種類存則民氣合，郡縣治則官權輕，氣合則易動，權輕則力弱。……封建一言，端為新疆、伊犁等處而言，若果及早議行，或可御強夷于萬里之外”。

帝制終結后，原始形態的封建制或郡縣制當然都不復存在。在人民主權思想和原則指引下，現代中國的國家政權是自下而上組織起來的。在法律面前人人平等的時代，更沒有制度上的所謂世襲統治者。但是，在追尋合理中央地方關系的研究中，古代的地方自治學說其實仍有其變體，并在討論中得到延續。而爭論的焦點仍在于治理地方的人士究竟應是根基深厚的本地人還是外來的流官。

在王綱即將解紐的局面下，由下而上試行“地方自治”的實踐逐漸出現。在思想層面，黃遵憲可能是最早的倡議者之一。黃遵憲的主張便是由本地人士掌握地方政權，避免流官為了短期利益而忽略長遠規劃。這一觀點對梁啟超曾產生了積極影響。但當民國建立后，梁啟超卻開始反對聯邦制而擁護單一制，而最主要的理由就是擔心中國被西方列強瓜分豆剖，而導致亡國。即便是對于邊疆地區，民初思想家也不支持完全由地方社會的當地人士自治。比如，梁啟超和章太炎都曾談到西藏地方的治理模式。梁啟超的建議是由西藏地方政府遴選一批藏族議員，報經駐藏大臣批準后進入國會“上院”，在西藏當地事務則由章嘉呼圖克圖協助駐藏大臣管理。章太炎的想法則更進一步。他反對藏族議員進入國會，即便要選舉議員，也須于西藏先在漢人官僚輔導下成立若干新的行政單位再考慮。這實際即是要延續清末在藏區實行的改土歸流政策，改采郡縣制。背后的理由則與梁啟超并無不同。章太炎曾經說：“使中國以外若無列強之環伺，則漢人—民族組織—國家，平等自由，相與為樂，雖曰主義狹隘，然以自私為樂，亦未嘗非一義也。但現實的情形是，在20世紀帝國主義國家爭衡的局面下，中國諸民族各行其是只能得到唇亡齒寒而同被殖民奴役的悲劇后果。章、梁等人的認識當然有其深刻的一面。但也恰在此時，顧黃王原本的創見被忘記了。魏征的理論恢復了活力，封建制而非郡縣制再次被視為導致外侮的原因。

在當代社會科學話語中，顧黃王的地方自治被認為是對抗君主專制的設計。在法學領域，上官丕亮回顧了黃宗羲和顧炎武的觀點，并指出“以郡縣制為基礎的中央集權與先秦時期的分封制一樣，并不是中央與地方關系的最好選擇。總的說來，分封制，中央沒有權威；而郡縣制，則地方沒有積極性”。上官丕亮認為“以郡縣制為基礎的中央集權統治實踐形成了中國的傳統政治文化”，且這種文化屬于“專制文化”的性質。劉作翔和王勇在一次對談中都談到繼承顧炎武等人的思想，以結合封建制與郡縣制優點的方式處理央地關系和地方自治問題。劉作翔特別指出：“‘寓封建于郡縣’這一主張的提出，事實上針對的就是過度中央集權的問題，在操作層面，便是竭力將寓封建于郡縣混合進新的地方自治方案中。在大歷史中，精英士大夫們似乎一直有這樣一種良治情節。”即便是更具歷史感的借鑒，學者也多著眼于明清之際思想家們具體的經濟分析，而非其本意。像顧炎武一樣，周黎安也討論了一種類似于郡縣制與封建制相結合的理想類型，即所謂“行政發包制”。周黎安認定，行政發包制這一類型“適合概括中國政府間關系和治理模式的長期穩定而鮮明的特征”。

結 語

令人頗感遺憾的是，明清之際結合古典封建制與郡縣制的特征以抵御外侮的制度設計在其后的討論中完全消失了。如上所述，顧炎武和黃宗羲的洞見，正是無論中央政府如何加強管控，從地方社會汲取的財源兵員終究是有其上限的；而在世職土官領導下的地方政權，反而能夠在自保之余有足夠的力量抵御外侮。如果這些政權恰處于邊疆地區，則足以減輕中央政府防范外敵的負擔。他們雖未明言，但究其根本，是因為中央過度汲取、統一協調所需付出的交易成本被取消了，轉化為地方政權可以自行利用的物質力量。且對于地方政權來說，維護支持它自治的中央政府就是維護它自己的管治權威和現實利益，它沒有任何理由從事顛覆、破壞中央政府的活動。當然，地方政權仍有截留更多人財物為己所用的動機。但只要中央政府意識到這類地方政權的存在本非為輸納捐稅，而是形成一道防御外敵的屏障，那么即便地方政權毫無經濟和人力貢獻也是可以接受的。

近世以來，學人將顧黃王的學說解釋為通過確立地方自治以反對專制的中央政府，這是不足過譽的。這可能是清末民初知識人的企圖，但并非明清之際思想家的想法。如果地方政權存在的目的是為對抗中央政府的人士提供制度保障，則自古以來對封建制的種種批評就更容易引起中央政府和主流社會的共鳴。異己的地方政權本身就會成為中央政府眼中的威脅，其破壞法制統一、阻礙人才成長等缺陷就會被凸顯出來。而相互斗爭的中央和地方政權將一起招致外侮。以明清之際思想家的思維水平，又豈能不洞若觀火。正因為如此，再次確認顧炎武、黃宗羲的實際創見本是結合封建制和郡縣制的優勢，利用邊疆地方政權抵抗外來侵襲，可謂是重溫明清之際思想家的地方自治學說的最重要意義。

注釋：

①此處“封建制”使用其在中國古代話語中的本義，即“封爵建藩”，而非中國社會史意義上的“封建社會”之義。參見馮天瑜：《厘清“封建”概念與中國“封建社會”定位》，載《湖北社會科學》2009年第7期。

②錢穆：《國史大綱》，商務印書館2010年版，第83頁。

④蕭公權：《明末清初之反專制思想》，載《中國政治思想史》，商務印書館2011年版，第601頁。

⑤⑥楊聯陞：《明代地方行政》，載《國史探微》，新星出版社2005年版，第98、91頁。

⑦⑧⑨司馬遷：《史記·秦始皇本紀第六》，中華書局編輯部點校，中華書局1982年版，第254、254、255頁。

⑩?賈誼：《屬遠》，載《新書校注·卷三》，閻振義、鐘夏校注，中華書局2000年版，第116頁。

??班固：《漢書·賈誼傳》，中華書局1962年版，第2260～2262、2237頁。

?房玄齡等：《晉書》，中華書局1974年版，第1317頁。

?傅玄：《平賦役》，載《傅子》，中華書局1985年版，第13頁。

?傅玄：《安民》，載《傅子》，中華書局1985年版，第20～21頁。

??陸機：《五等論》，載蕭統編：《文選》，浙江大學出版社2017年版，第2974～2975、2983～2984頁。

??????司馬光：《資治通鑒》，中華書局2007年版，第2325、2324、2345、2345、2345、2345頁。

?參見柳宗元：《封建論》，載《柳河東集》，上海古籍出版社2008年版，第45～49頁。

???蘇軾：《秦廢封建》，載《東坡志林》，中華書局1981年版，第104、104、103頁。

??葉適：《吏胥》，載《葉適集》，劉公純等點校，中華書局2010年第2版，第787、808頁。

?方孝孺：《深慮論一》，載《遜志齋集》，徐廣大點校，寧波出版社2000年版，第62頁。

?參見趙軼峰：《明清時代的帝制與封建》，載《湖北大學學報（哲學社會科學版）》2020年第1期。

??胡居仁：《古今第五·居業錄卷五》，載《胡居仁文集》，馮會明點校，江西人民出版社2013年版，第65頁。

?楊慎：《俗儒泥古》，載《升庵集卷六十八》，上海古籍出版社1993年版（欽定四庫全書影印版），第666頁。

?王夫之：《漢文帝·一六》，載《讀通鑒論》，中華書局2013年第2版，第39頁。

????????王夫之：《秦始皇·一》，載《讀通鑒論》，中華書局2013年第2版，第1～2頁。

?王夫之：《漢文帝·一一》，載《讀通鑒論》，中華書局2013年第2版，第35頁。

?王夫之：《漢文帝·一五》，載《讀通鑒論》，中華書局2013年第2版，第38頁。

?顧炎武：《郡縣論一》，載《顧炎武全集》（第21冊），華東師范大學古籍研究所整理，上海古籍出版社2011年版，第57頁。

?顧炎武：《軍制論》，載《顧炎武全集》（第21冊），華東師范大學古籍研究所整理，上海古籍出版社2011年版，第185頁。