現代高速公路建設管理經驗與創新
——以福建省為例

陳禮彪

（福建省高速公路建設總指揮部、福建省高速公路集團有限公司，福建福州500001）

0 引言

近十多年，福建省高速公路建設在現代工程管理理念指引下，牢牢把握交通“先行官”定位，不僅著力構建了安全、便捷、高效、綠色、經濟的現代化綜合交通體系，而且從根本上改變了福建省高速公路的原有格局與水平，整體性躍遷至新時代的新格局、新高度。

在新形勢下，福建省高速公路建設在現代工程管理理念與實踐方面經過新的思考，總結新的經驗，提升新的理論。新時代福建省高速公路建設現代工程管理基本經驗全面而豐厚，突破現代工程管理一般性的“五化”理念，彰顯對現代工程管理與時俱進的時代性與時代化認知，以及對福建省高速公路現代工程管理宏觀全景與微觀職能的一體化高度融合。

本文對福建省高速公路建設的實踐、成就、工程管理基本經驗進行了系統性總結與理論創新升華，對落實交通強國戰略，踐行新發展理念,全面、深刻理解新時代我國交通行業高速公路高質量發展的內涵具有重要的現實指導意義。

1 新時代高速公路建設現代工程管理理念

以黨的十八屆五中全會提出的“創新、協調、綠色、開放、共享”五大發展理念為指引，推動交通運輸“絕對和相對相統一、質量和數量相統一”的高質量發展業態，實現由交通大國向交通強國躍升，打造一流設施、一流技術、一流管理、一流服務，建成人民滿意、保障有力、世界前列的交通強國，是建設現代化強國的戰略任務之一[1]。

新時代高速公路建設的工程管理需具備“工程—環境復合系統”觀念。公路工程實體的建成，對于原來的工程周邊區域來說，相當于在原來的環境系統內增加了工程實體這個新的系統要素[2]。新系統的要素構成、要素之間的關聯、系統的結構和功能等都將發生新的變化。

另外，高速公路具有“公共屬性+經濟屬性”的二重屬性，這決定高速公路建設與管理必須受到政府與市場的二元協調治理。由于高速公路戰略意義大、復雜性較高，在一個地區、一段時間內市場資源能力可能不足，“集中力量辦大事”在我國仍然具有較大制度“紅利”和廣闊作用空間。

在當今高速公路工程建造中，以人本化、標準化、精細化、工業化與信息化為主要標志的高速公路工程建造模式正得到普遍推廣[3-5]。這些正促使高速公路工程建造方式發生深刻變革，即通過高速公路工程硬系統為核心的工程物理世界與工程信息模擬世界對接的技術思維不斷釋放和優化工程管理功能，并不斷提高高速公路綜合質量與管理效率。

2 新時代高速公路建設管理基本范式：以福建省為例

2.1 福建省高速公路建設管理的模式轉變

新時代福建省高速公路建設管理是以人本化、標準化、精細化、工業化與信息化為主要標志的管理模式在高質量發展引領下的整體性轉變，是現代工程管理實踐隨時代發展而與時俱進的能力躍遷。

首先，福建省高速公路建設管理是逐步向“統籌管理”轉變的過程，在整體性思維下，統籌的重點與難點在于“如何籌”，即要有“籌”的謀略與抓手。既要對工程造物的完整性與全過程進行結構、階段、要素關聯及整體功能進行界定，又要根據工程造物的基本特征、環境背景、管理資源、主體能力等對工程造物全部活動與過程進行分解，在分解基礎上再集成管理活動的整體功能與駕馭能力。

其次，由管理向“決策治理”的轉變。在工程決策過程中，代表社會公眾的政府這一概念完全具體化轉換為政府工作人員，即抽象的政府概念與邏輯關系在這里變成了活生生、具體化的社會人的行為，這是現實的、重要的，也將造成許多新問題的轉換，也引發出關于工程決策治理的一系列實際問題。

最后，福建省高速公路的建設管理包含了向“綠色發展”的轉變過程，即謀求工程項目建設同自然與社會的和諧發展，最大限度地節約資源、保護環境、減少污染。

2.2 福建省高速公路建設管理的省域治理體系構建

福建省高速公路近十年來取得了驕人的建設成就，一方面在硬系統建設層面表現為福建省的高速公路里程呈現快速增長態勢，另一方面在軟系統建設層面表現在福建省形成了獨具特色的高速公路建設省域治理模式。從國家和交通運輸部制定高速公路的發展戰略，到福建省政府落實福建省的高速建設實踐中，呈現出典型的政府式委托代理結構，福建省交通運輸廳和福建省高速公路建設指揮部在其中扮演了重要的“橋梁”作用，形成了獨具特色的省域治理體系。

福建省高速公路在長期實踐中探索形成了“四統三分”（即統一規劃、統一設計、統一質量、統一運營和分段籌資、分段建設、分段收益的籌資）和“省市共建、建設以地市為主、運營全省統一”的高速公路建設運營管理體制。這是福建省在不均衡的區域發展使得各地市經濟條件存在差異、建設條件惡劣導致工程質量、工期和成本難以控制的情況下，適應福建省情況做出的自然選擇，實現了政府式集權管理、政府職能的有效分層以及全省一盤棋的系統性。

2.3 福建省高速公路建設管理的投融資決策

我國交通工程投融資模式從1984 年提出“貸款修路、收費還貸”政策，到2010 年為止，我國已形成了“中央投資、地方籌資、社會融資、利用外資”的投融資體制。2019 年《交通強國建設綱要》明確提出，完善“政府主導，分級負責，多元籌資，風險可控”的資金保障和運行管理體制[6]。

在國家政策的引導下，福建省出臺了多項投融資政策作為回應與進一步探索。2012 年，《（福建省人民政府）關于印發鼓勵國內外經濟組織投資高速公路項目暫行規定的通知》；2015 年5 月，《福建省交通運輸廳全面深化交通運輸改革重要舉措分工方案》；2016年1 月，《福建省人民政府關于創新重點領域投融資機制鼓勵社會投資的實施意見》提出：完善公路投融資模式。完善政府主導、分級負責、多元籌資的公路投融資模式，完善收費公路政策，多渠道籌措建設和維護資金。

因此，在政府主導下，福建省融資形式更加多元化、權責分配更為明確、風險防控機制更加完善。例如，京臺高速公路福州段采用中央財政、省級財政與市級財政聯合出資的投融資模式；莆田莆秀高速公路是福建省第一個采取BOT 融資的高速公路試點項目；武邵高速公路是福建省首次采用“投資+設計+施工”總承包（BOT+EPC）模式試點的省重點工程項目；泉廈漳城市聯盟路、順昌至邵武高速公路等采用PPP 模式；長平高速公路采用“BT+設計施工總承包”模式建設。高速公路投融資模式的選擇往往受到經濟發展水平、建設管理模式、行業政策等方面影響，具有情景適應性特征[7]。

2.4 福建省高速公路建設管理的標準化與均質化

福建省高速公路建設標準化管理是不斷完善、不斷推進的過程，從試點示范的選擇，到經驗總結，到嘗試推廣，再到全面應用，是一個系統的推進過程。通過實施統一的技術標準、管理標準、作業標準，規范高速公路項目建設行為，實現對工程建設過程、安全、質量、工期等目標的有效控制；并且通過統一“物”的技術標準化、“人”的行為規范標準化、“事”的過程控制標準化，在高速公路運營服務領域精心打造服務窗口、科學養護、文明執法、智能信息、經營開發、創新管理，營造“暢通、安全、舒適、美麗”的交通出行環境[8]。

隨著高速公路建設里程的不斷增加，標準化管理的內涵也在不斷豐富，標準化管理的理念也隨著時代的發展不斷進步。從管理行為、工地建設、施工工藝、過程控制、施工機械設備，發展到收費管理、養護管理、路政管理、服務區與廣告管理、機電與信息管理、財務管理，涉及施工技術、管理制度、安全生產、工程質量、工程監督等一系列全方位的建設管理范疇，呈現出從局部標準化到整體標準化的系統性特征。高速公路標準化管理發展進程實質上是一個從技術標準到行為標準的動態演進過程。從最初的施工管理標準化逐漸發展完善，最終形成管理制度標準化、過程控制標準化、工作成果標準化、服務窗口標準化、操作流程標準化、科技應用標準化等一系列管理體系，呈現出從物理標準化到管理標準化、行為標準化的動態性特征。

新時代對高速公路建設管理的方方面面都提出了新的更高要求。均質化是新時代下對標準化的重新思考，是高質量發展理念下對標準化的重新定義，是建設適應高質量發展的標準化管理體系的有效補充。均質化是指針對不同的工程主體，標準化管理體系的供給是充足的，其為了實施標準化管理體系所付出的資源是相對均衡的，其實施標準化管理體系的最終成效是差距不大的，最終的工程質量是水平較高的。“均質化”更加注重標準化管理體系的實施效能，以及標準化治理能力的提升。

2.5 福建省高速公路建設管理的生態文明發展

高速公路的建設與發展，始終伴隨著對環境、對生態的思考與實踐。福建省高速公路的建設管理始終把“建安全、便捷、高效、綠色、經濟的現代化綜合交通體系”作為重要目標，這正是系統思維下從施工現場到區域發展的協同性特征體現。

福建省高速公路生態文明建設始終遵循理念引領，在“人與自然和諧共生”的核心觀念下開展生態文明的構建工作，在高速公路的建設管理過程中，始終尊重生命、尊重自然界，在發展的過程中強化對生態的認知，謀求人造系統與自然生態系統的全面協調統一，即“以人為本”與“以生態為本”的統一。福建省高速公路生態文明建設圍繞“如何創新思路促進文明施工新舉措、新成果”推動基層黨支部帶頭落實生態文明建設，保障綠色施工、和諧施工的同時，將高速公路建設管理融入地方社會治理，形成完整的、可復制、可推廣的工作模式與經驗，甚至為“一帶一路”建設、國企走向世界提供經驗范本。

福建省高速公路生態文明的建設管理始終遵循“統籌資源，科學規劃，系統設計，綠色品質”的頂層設計，在規劃之初就充分考慮漁村、山、海、石、厝、村、路相融一體，真正將高速公路的建設深入村、鎮、縣、市、省，以及與周邊區域的經濟社會發展之中。另外，福建省高速公路生態文明建設強調與自然環境相協同，主要體現在兩個方面：

一方面，在規劃選址、布局選線上減少對原生態環境的擾動，充分考慮生態環境的健康和諧、可持續發展。

另一方面，為實現高速公路與自然環境的和諧相融，在實際選線設計中，堅持“生態環保”“防護設計”等理念，避免“大填大挖”。對經過城鎮路段的選線采取“靠而不進，離而不遠”的原則，堅持與人口密集的村莊、自然保護區及水源保護區等環境影響敏感區保持適當距離，追求“不破壞就是最好的保護”。

進一步地，人文健康是高速公路生態文明建設不可避免的重要任務，在高速公路的建設管理過程中不僅要關注施工人員、監理人員、材料加工人員、設計人員、管理人員等參與工程項目或相關的“自然人”，更要關注承包商、供應商、監理單位、業主單位、生產廠商等眾多的“社會人”，換句話說，就是要關注項目相關的個人行為以及企業或組織行為，實現所有“人”的健康發展。從空間上說，不論是“自然人”，還是“社會人”，都是在施工現場、在項目區域、在相關市場這些子系統內進行交互，進而體現出工程管理與人文健康的高度協同。

3 結語

本文對福建省高速公路建設十多年來工程建設實踐、成就、工程管理基本經驗與理論思考進行了系統性總結，從管理模式轉變、現代工程管理理念、省域治理體系、投融資決策、標準化與均質化，以及生態文明發展等方面提出了福建省高速公路建設管理的基本范式，為同類工程項目管理的實踐提供了借鑒。

福建省高速公路建設管理積極踐行“創新、協調、綠色、開放、共享”五大發展理念，深化現代工程管理范式，取得了顯著成績、寶貴經驗與理論創新，對于全面、深刻理解新時代我國交通行業高速公路高質量發展的內涵，明確落實交通強國戰略的發展方向，全面做好“十四五”期間福建省高速公路建設各項工作具有積極的現實意義。