中國土地制度轉型研究的新進展
——評《中國征地模式研究：邏輯演進、生計評估及機制優化》

姚樹榮

（四川大學經濟學院，四川 成都 610065）

征地制度構成中國城鄉二元土地制度的核心，它是連接農村與城市的紐帶，是將農用地轉為建設用地、集體土地變為國有土地的閘門，是影響工農城鄉關系的關鍵。學術界以往的研究表明，以征地制度為核心的城鄉二元土地制度既是中國低成本快速推進工業化、城市化和取得舉世矚目的經濟奇跡的重要原因，也是導致鄉村衰退、城鄉發展失衡的重要原因。從長期來看，還對中國經濟轉型、高質量發展和跨越“中等收入陷阱”構成了重要阻礙。因此，如何推進以征地制度為核心的城鄉二元土地制度改革，是學術界需要關注的重大理論與實踐課題。河北經貿大學柴國俊教授的專著《中國征地模式研究：邏輯演進、生計評估及機制優化》進行了這方面的探索，該書受國家社會科學基金項目資助，2021年1月由經濟科學出版社公開出版，讀來令人耳目一新，是近年來有關土地制度轉型研究的高質量成果。結合筆者的研究思考，現做以下幾點評價。

1 從對比中發現土地領域真問題

所謂問題就是理論與實踐的分歧點，是困擾實踐的難題。研究真問題構成學術研究的邏輯主線，通常具有從現實中發現問題、在理論上剖析問題、回歸實踐解答問題的流程。柴國俊教授的專著從國內群體對比、國內外對比、反事實分析三方面入手，分析真問題。

1.1 國內群體對比

為引出研究議題，專著描述被征地家庭的相對幸福感。基于詳實的問卷調查資料，選取被征地家庭和未被征地家庭進行對照，專著闡明2011年和2013年被征地家庭幸福感顯著低于未被征地家庭，而同期被拆遷家庭幸福感則與未被拆遷家庭差異不顯著。這種對比直觀地展示被征地家庭的經濟社會效果，吸引讀者繼續厘清征地過程，也引導社會各界關注被征地群體的長遠生計乃至主觀感受。事實上，以往“要地不要人”的征地模式造成國家與農民的緊張關系，一定程度上損壞了黨和政府的形象，降低了地方政治信任[1-2]，亟待學界同仁破解征地難題。

1.2 國內外對比

土地制度是國家重要的基礎性制度。依據1998年《土地管理法》的規定，國家征地成為農用地轉為建設用地的唯一合法途徑，這一安排為地方政府以地生財、以地融資、以地招商和以地營城提供了制度條件，同時也造就了以貨幣為主的單一低價征地補償模式，導致了嚴重的社會矛盾。而在西方發達國家，土地產權、政府規劃與法治保障比較完善，遵循市場化交易原則進行征地，容易得到被征地住戶的支持，社會矛盾較少，雖然存在國家征地動員能力低、討價還價周期長的缺點，但發達國家的工業化和城市化任務基本完成，無需通過土地征收來謀求經濟發展，征地制度與經濟社會發展階段基本適應；在同類發展中國家，印度也通過強制性發展進行趕超，但印度不存在土地財政問題，即地方政府并非靠土地出讓獲得市政建設資金。正如跳出農村才能解決農村問題一樣，跳出中國才能看到中國的特殊性，才能提煉出土地財政條件下達到經營城市目標時征地的單一低下貨幣補償最優解，以及中共十八屆三中全會后新的“三位一體”征地模式。筆者在國別對照中將我國征地模式的新舊演進娓娓道來，其中的核心概念令人印象深刻。

1.3 反事實分析

反事實分析有助于發現問題、破解難題。專著認為中共的十八屆三中全會開啟新一輪征地制度變革，這種條件和目標的變化勢必導致征地補償多樣化。在分析征地新模式時，專著再次使用中國家庭金融調查數據，檢驗被征地家庭的經濟效果和幸福感變化。利用雙重差分方法，基于未被征地家庭和被征地家庭構造反事實狀態，發現中共的十八屆三中全會后被征地家庭的消費、收入、財富水平有所提升，幸福感得到改善，盡管結構上有待進一步優化。專著提煉的征地新模式，較好回應了開頭提出的真問題，側面彰顯了全面深化改革和脫貧攻堅取得的成就。反事實分析在土地資源配置研究中多有應用，近期FU等同樣探討了土地農轉非問題，他們基于土地微觀交易數據，將土地生產率作為基準，發現重新分配建設用地指標有利于改善央地經濟福利[3]。

2 探究制度變遷邏輯，把握土地制度轉型規律

制度是社會博弈的規則，“我們一來到這個世界，世界就已經有了由歷史賦予的制度。我們在歷史提供的制度資源或約束下進行行為決策，并有意或無意地創造、鞏固、再生、復制、改變或破壞著制度。”[4]最終，適應社會生產力發展的制度得以存續，不適應社會生產力發展的制度或快或慢地被新的制度替代。土地制度的變遷也遵循著同樣的內在邏輯。在經濟社會發展的初級階段，要素驅動是主要動能，城鄉二元的土地制度為“以地謀發展”模式的生成提供了制度條件，較好地適應了工業化和城鎮化規模擴張的需要。從1998年《土地管理法》修訂開始，園區工業化盛行，地方政府采用低價土地招商引資，到2006年全面推行“招拍掛”出讓方式，可歸結為土地引資階段；隨后土地儲備中心普遍建立，土地出讓金用作城市經濟增長的動力，造就房價高企和財富效應，可歸結為土地財政階段；2008年全球金融危機后，中國出臺4萬億財政刺激計劃，各地成立政府融資平臺，土地抵押融資為城市基礎設施建設拓展了資金來源，同時也加劇了政府債務風險，可歸結為土地金融階段。依靠土地的低成本招商引資推動工業化，通過土地的資本化來推動城鎮化[1]，是中國舊土地制度的顯著特征。在舊土地制度下，持續不斷進行土地征收以及單一低價的征地補償模式必然成為內生的選擇，被征地農民在社會博弈中處于制度性弱勢地位，無法公平分享城鎮化成果，長遠生計得不到保障，引發了嚴重的征地沖突[5]。同時，地權不平等導致鄉村衰退、城鄉發展差距拉大，城市房價高企與政府債務風險加劇昭示著“以地謀發展”模式的不可持續，這種狀況引起了中央高層和社會精英的高度重視。中共十八大以來，中央相繼提出新型城鎮化戰略、鄉村振興戰略，推動經濟社會從高速增長轉向高質量發展、從城鄉分割轉向城鄉融合發展，以人民為中心的發展思想逐步深入人心。國家對城鄉發展利益格局的新認識，推動了征地制度從經濟傾向向社會傾向過渡[6]。2019年8月新修正的《土地管理法》，允許集體經營性建設用地合法入市，鼓勵盤活利用閑置宅基地與閑置農房，并圍繞縮小征地范圍、提高補償標準、規范征地程序三個方面改革完善了征地制度。新法的實施，對于約束地方政府征地權、解構“以地謀發展”模式、促進城鄉融合高質量發展、構建新型工農城鄉關系具有里程碑式的意義，正持續釋放出改革的紅利。柴國俊教授的專著正是以此為研究背景，按中共十八屆三中全會為時間界限將征地模式劃分為新舊兩個階段，并具體探究了征地模式演進的邏輯與動力機制。不同于學術界從政治軍事目標與權力秩序開放對土地制度變遷邏輯的研究[7]，作者秉承強制性制度變遷和誘致性制度變遷的傳統，認為中國征地模式的演進動力包括中央理念的一脈相承和與時俱進、要素市場的發育，以及中央理念和要素市場的良性互動。作者在守正創新的基礎上，進一步探討了主動城鎮化和被動城鎮化。主動城鎮化屬于推力占主導的城鎮化，主要是農民工背包進城和城—城移民；被動城鎮化屬于拉力占主導的城鎮化，包括征地、改變城鄉分類導致的城鎮化。兩類城鎮化相互作用、相輔相成，體現了城鄉互動。在協同推進新型城鎮化和鄉村振興戰略的背景下，征地能否成為彌合城鄉鴻溝的突破口？作者大膽指出，被征地農民帶著資本、技能永久入城，相比主動城鎮化的農民工，在市民化扶持上應當具有政策優先序，體現了學者擔當。

3 掌握多種土地制度分析方法，努力做有影響力的研究

土地制度的研究方法大體分為定性和定量兩種。前者以案例研究為特長，收集資料方式以觀察、訪談為主；后者以計量回歸為強項，用問卷調查來收集資料。二者相互交融，體現歸納和演繹思維之妙，可合成研究之輪。周其仁教授深入“真實世界”，擅長使用案例調查和觀察法，將定性分析土地制度的方法發揮到極致[8]。劉守英教授總結到，在與訪談對象聊天中發現問題，不斷觀察、發問，進而猜想事件因果關系，在反復查證、推敲中檢驗假說，然后修正既有理論，最后提出政策含義[9]。相對地，演繹推理是從文獻出發提煉假說，收集數據驗證假說，進而提供政策建議。到底從實踐出發還是從文獻出發探尋研究議題，體現學科導向和問題導向的巨大分野。

通常而言，在學科不成熟的時候，定性研究開疆拓土；在學科成熟之際，精細化的定量研究更有說服力。對學科發展如此，對研究者所處的不同階段亦如此。柴國俊教授的專著在驗證中國征地模式時，集成案例研究與計量回歸于一體，體現歸納與演繹方法的糅合力量。例如，專著使用四輪中國家庭金融調查數據回歸發現，征地舊模式會導致家庭消費異質化、家庭就業分化和創業不顯著、家庭收入和財富結構欠佳；基于五輪河北雄安新區的征地拆遷調研資料，得出摒棄土地財政情形下的征地新模式促進了家庭消費平滑以及就業和創業培訓常態化。筆者近年曾開展案例研究，還利用統計方法探索土地“增減掛鉤”的微觀效果。跟蹤考察成都市郫縣古城鎮兩個村莊的增減掛鉤實踐，發現相比政府主導型模式，農民自主型模式能夠讓農民參與到項目運行的多道程序中，最終福利效果更佳，建議按照“農民自主、市場運作、政府引導”的原則優化增減掛鉤機制，增強農民人力資本投資[10]。

一般而言，有影響力的研究或者是學術前沿問題，或者是中國面臨的大問題，要求學者掌握多種分析方法。征地問題經典但棘手，是我國城鎮化進程中的老大難問題。專著迎難而上，以經濟學為基礎，掌握了國內外多個學科大量資料，較成功地梳理出征地由來和去向。特別地，現征地制度安排產生于計劃經濟時期，同多個階段經濟社會發展變革密切相關，官方農轉非各種說法的整理讓人一目了然，在時空對照中為各界找準土地制度改革歷史方位。事實上，當前中國土地制度特殊在所有制管制[1]，征地程序繁瑣且土地增值收益分配嚴重失衡，只有具備開闊的思維和多項研究手段，長短期研究相結合，并統籌考慮經濟社會變革，才能撥開迷霧，探索到與當前中國經濟社會發展轉型相適宜的土地制度安排。城鄉經濟發展模式需要在探索中調整，動能轉換需要先立后破、不立不破，摒棄“土地財政”急不得但也拖不得，城鄉經濟社會高質量發展勢在必行。

中國是巨大的試驗場，需要運用多種研究方法從實踐中挖掘理論的“金礦”。優秀學者只有掌握多種分析方法，不斷從中國鮮活的實踐中歸納提煉出有影響力的理論成果，向世界講好“中國故事”，才不愧于這個偉大時代。土地是發展中國家囊括財富和權力的最重要資產之一，土地制度是國家的基礎性制度，對經濟社會發展有著重要影響。忽略了土地制度這個關鍵“密碼”，很難對中國發展模式或中國式現代化做出科學解釋。因此，探究具有中國特色的土地制度，凝練中國共產黨運用土地政策工具帶領全國人民推動國家從農業大國轉變為工業強國的歷史經驗，抽象出發展中國家具有普遍意義的現代化轉型規律，盡力為全球現代化進程做出獨到貢獻，應當成為當代中國學者的重要使命。

4 跟進學術研究前沿，以系統觀指引土地制度改革

習近平指出，“系統觀念是具有基礎性的思想和工作方法”，經濟社會發展中矛盾錯綜復雜，必須從系統觀念出發加以謀劃和解決。土地制度改革就是屬于“牽一發而動全身”的系統工程，但目前中國土地制度改革的“碎片化”現象比較嚴重，相關改革之間缺乏有效協同，這至少體現在以下幾個方面：首先，從征地制度本身的改革來看，仍有許多新問題值得深入研討。例如，成片開發征收的標準認定及地方政府自由裁量權問題、農用地與建設用地的征地區片綜合地用地價測算問題、農用地轉用與土地征收審批制度改革中涉及的“審批權下放、征轉分離、只征不轉、只轉不征”等問題。其次，征地制度改革既會牽涉到集體經營性建設用地入市改革與宅基地制度改革，還會牽涉到土地整理與增減掛鉤項目實施。柴國俊教授的專著在提煉征地新模式時談及河北雄安新區征地拆遷補償安置的創新性做法，指明耕地、宅基地、房屋分開處理，宅基地按每處20萬元及面積綜合補償，安置方式細化為房屋安置或貨幣安置、口糧補貼、過渡安置費和養老保險。雄安新區的征地拆遷在額度、獎勵、福利折扣設計、垃圾處理等細節方面富有創新，為全國高質量開展征地拆遷工作提供了先行樣板。按照雄安新區的征地新模式實施，被征地農民的獲得感會顯著提高，但同時由于農民的攀比習慣，征地補償方式的多樣化及標準的提高，是否會抬高同一區域宅基地有償退出與土地綜合整治的實施成本呢？根據筆者近年對成都市近郊區縣的調研發現，農民對征地的態度發生了很大變化，相對于宅基地有償退出與增減掛鉤，農民更希望政府采取征地政策，因為征地獲得的補償（特別是養老保險）遠高于宅基地有償退出與增減掛鉤項目占有農民土地給予的補償；隨著集體經營性建設用地入市改革的落地實施，是否又會進一步抬高同一區域的征地補償安置標準呢？顯然，需要從底層邏輯協調好上述幾項制度改革之間的關系。最后，征地制度改革必將進一步誘發戶籍、社保和財稅等相關制度改革的連鎖反應，最終驅動經濟社會發展模式的戰略轉型。從“系統觀”來評價，專著的不足之處是號稱“中國征地模式”，但主要對征地補償安置模式進行了深入研究，開展征地制度研究應當從城鄉關系、央地關系、政府與市場關系、國家與農民關系、發展與安全關系等多維度求證，基于“系統觀”研究提出改革的整體方案。

5 結語

如何看待土地制度對中國式現代化的作用以及怎樣推進土地制度改革，學術界依然見仁見智，其中征地制度是爭論的焦點之一。柴國俊教授的專著《中國征地模式研究：邏輯演進、生計評估及機制優化》從中國的鮮活實踐中探索真問題，基于大量數據和資料，科學使用案例和計量等多種方法，對中國征地模式開展了深入探究，是近年來有關土地制度轉型研究的高質量成果，其關于摒棄土地財政及促進城鄉融合發展目標下觀察到的征地多樣化補償變化，尤其具有前瞻性。沿著征地制度，可以在以下三個方向繼續深化拓展研究：一是征地制度改革。筆者曾經在工作中深刻體驗過被征地農民的無奈以及“玩命”式的信訪、纏訪與訴訟，也體驗過基層政府承受的經濟發展與社會穩定“雙重壓力”。顯然，單方面強調公共利益或個體私利都難以化解社會矛盾，將習近平“共建共治共享”社會治理理論運用于征地制度改革研究，平衡好公共利益與個體私利的關系，可能是化解征地矛盾的重要方向。二是土地新政的經濟社會效應評估。按照新的《土地管理法》，征地范圍縮小了、征地補償提高了、征地難度加大了、集體經營性建設用地可以入市了，這一系列土地新政對“以地謀發展”模式產生了怎樣的沖擊，進而如何實現“以地謀發展”模式的平穩轉型，值得引起重視。三是征地制度與相關制度的協同改革。無論是土地征收，還是承包地、宅基地的有償退出或者土地綜合整治、集體經營性建設用地入市涉及的土地占用，對于被占用土地的農民而言都是失去了土地，農民開始提出購買社保的強烈訴求，協調好不同政策模式下的農民土地占用補償，是鄉村振興面臨的新問題，需要提上研究議程。期待學界同仁圍繞新時代土地制度轉型議題做出更多和更高質量的研究成果！