弄潮兒向濤頭立
——社會組織管理工作十年發展綜述

☉ 本刊記者 李雪

黨的十八大以來，我國經濟社會發展取得歷史性成就、發生歷史性變革。在波瀾壯闊的時代發展中，社會組織以功成必定有我的擔當，敢做弄潮兒、勇向濤頭立。

向濤頭立的自信，來自黨中央、國務院的高瞻遠矚。黨的十八大報告提出“加快形成政社分開、權責明確、依法自治的現代社會組織體制”，2016年《關于改革社會組織管理制度促進社會組織健康有序發展的意見》首次提出“努力走出一條具有中國特色的社會組織發展之路”，2021年社會組織領域首個五年規劃《“十四五”社會組織發展規劃》進一步明確社會組織高質量發展方向。

向濤頭立的力量，源于社會組織自身的發展壯大。截至2020年底，全國社會組織固定資產4785.5億元、吸納就業1061.8萬人。他們在促進經濟發展、繁榮社會事業、創新社會治理、擴大對外交往等方面發揮了積極作用，是中國社會主義現代化建設的重要力量。

向濤頭立的智慧，離不開社會組織登記管理部門的探索。民政部門圍繞中國特色的社會組織發展之路，堅持黨建引領把方向、放管并重促活力，為社會組織有序協商、參與社會治理、服務國家戰略提供指引與支持。

自信、力量、智慧，共同塑造了社會組織的十年發展——弄潮兒向濤頭立。

固本強基

習近平總書記指出，要健全黨的組織、做好黨的工作，確保全覆蓋，固本強基，防止“木桶效應”。

黨中央高度重視社會組織黨建工作，黨的十八大以來，特別是黨的十八屆六中全會以來，習近平總書記就加強社會組織黨建工作作出一系列重要指示批示。2015年，中共中央辦公廳出臺《關于加強社會組織黨的建設工作的意見（試行）》，這是我國首次從整體上對社會組織黨建工作作出頂層設計。意見進一步確立了社會組織黨組織的功能定位，并根據具體情況分別對全國性社會組織、地方社會組織、城鄉社區社會組織以及有業務主管單位的社會組織的黨建工作進行了規范，有利于理順社會組織黨組織隸屬關系。

社會組織黨建工作，對民政部門而言，責任重大，使命光榮。全國有數十萬社會組織，且類型繁多、規模不一、領域分布廣，推動社會組織黨建工作，必須將其與社會組織登記管理制度融合，才能綱舉目張。首先，將社會組織黨建工作融入社會組織登記制度。2016年以來，民政部先后制定《關于社會組織成立登記時同步開展黨建工作有關問題的通知》《關于在社會組織章程增加黨的建設和社會主義核心價值觀有關內容的通知》《關于在社會組織登記管理工作中貫徹落實〈中共中央關于加強黨的政治建設的意見〉有關要求的通知》3個文件，明確在成立登記和章程核準時增加黨建內容的要求。其次，將社會組織黨建工作融入社會組織監管制度。《社會組織信用信息管理辦法》明確規定：未按照有關規定設立黨組織的社會組織將被列入活動異常名錄；建立健全了社會組織黨建與成立登記同步、與章程核準同步、與年檢年報同步、與專項抽查同步、與等級評估同步、與教育培訓同步“六同步”制度機制。

如何讓制度落細落實？民政部積極示范，2015年8月，部黨組設立民間組織服務中心黨委（后隨機構變化更名為“社會組織服務中心黨委”），指導部管社會組織黨建工作、黨風廉政工作和群團工作。2016年7月，部黨組設立部管社會組織黨建工作領導小組，形成了部黨組統一領導，領導小組牽頭抓總，民間組織服務中心黨委具體負責，業務主管司局和相關單位齊抓共管的部管社會組織黨建工作格局。2020年11月成立部管社會組織綜合黨委，以社會組織管理局和社會組織服務中心為依托，有效統籌各方力量，積極發揮黨建與業務職能作用，實現142家部管社會組織黨建工作全覆蓋。

相應地，各地登記管理機關，大多成立了社會組織綜合黨委，負責脫鉤后行業協會商會、直接登記社會組織黨建工作，或兜底社會組織黨建工作。同時，各地普遍落實了黨建工作“六同步”，建立健全工作機制；狠抓黨的組織和工作“兩個覆蓋”，健全黨的組織體系；積極推進社會組織黨組織負責人與行政負責人“雙向進入、交叉任職”，建立“雙培養”工作機制，引導黨組織和黨員在促進事業發展中擔當作為。

在探索實踐中，各省市因地制宜，形成特色做法。北京為社會組織聯合黨委提供工作經費以及黨建管理崗位補貼；山西省建立了省―市―縣社會組織黨建工作管理體系；安徽通過強化“三支隊伍建設”（黨員隊伍、黨建指導員隊伍、黨組織書記），推進社會組織黨支部“五化”建設（制度建設標準化、組織建設標準化、陣地建設標準化、活動建設標準化、隊伍建設標準化），引領社會組織發揮戰斗力；湖南則突出抓主體責任、抓組建攻堅、抓隊伍建設、抓載體構建、抓作用發揮；廣東形成了黨委全面領導、政府具體負責、省市縣鎮統籌發展、部門協同聯動的社會組織黨建工作格局；重慶建立市、區縣、鄉鎮“三橫”與行業管理“一縱”相結合的黨建工作領導體制，設立社會組織黨建工作崗位；云南省建立了民政廳社會組織黨委委員與社會組織黨組織掛鉤聯系制度，加強工作指導；陜西制定了社會組織星級評定標準，深入開展“評星晉級、爭創雙強”活動；寧夏推出“黨建指導員+網格化管理”治理模式，創新黨建與業務融合。

截至2021年底，全國社會組織約90.1萬個，社會組織基層黨組織17.1萬個，基本實現應建盡建。同時，這些卓有成效的社會組織黨建工作舉措，為正在制定的《社會組織登記管理條例》提供了豐富的實踐經驗。

效率賦能

習近平總書記指出，要厘清行政機關與行業協會商會的職能邊界，理清政府、市場、社會三者關系。

黨的十八大報告提出“加快形成政社分開、權責明確、依法自治的現代社會組織體制”，現代社會組織體制的核心要義就是規范政府與社會組織的關系。

2013年3月，《國務院機構改革和職能轉變方案》對改革社會組織管理制度作出部署：成立行業協會商會類、科技類、公益慈善類、城鄉社區服務類社會組織，直接向民政部門依法申請登記，不再需要業務主管單位審查同意；逐步推進行業協會商會與行政機關脫鉤。2016年6月印發的《關于改革社會組織管理制度促進社會組織健康有序發展的意見》提出了穩妥推進直接登記，重點培育、優先發展行業協會商會類、科技類、公益慈善類、城鄉社區服務類社會組織。在實踐中，各地對四類社會組織直接登記進行了有力探索和嘗試，為下一步制定出臺直接登記辦法奠定了堅實基礎。

2013年11月，社會組織登記審批被納入“放管服”改革范疇，先后取消了全國性社會團體籌備審批、全國性社會團體分支機構、代表機構設立登記、變更登記、注銷登記事項，以及商務部對在華外國商會的前置審批，清理規范行政審批中介服務事項，切實減輕社會組織負擔。

行業協會商會作為市場經濟的產物，是一個國家經濟發展和社會文明進步的綜合反映。關乎其未來發展的與行政機關脫鉤工作也在謀劃之中。2015年中辦、國辦印發《行業協會商會與行政機關脫鉤總體方案》，要求實現行業協會商會與行政機關在機構、職能、資產財務、人員、黨建和外事等五方面分離，規范綜合監管、行政委托和職責分工、財產、用人、黨建和外事等五方面管理關系。2015年7月，經國務院批準，行業協會商會與行政機關脫鉤聯合工作組成立，各地同步建立了領導機制和工作組。2015～2018年開展三批全國性行業協會商會脫鉤試點，指導各省、區、市開展脫鉤試點，打開了行業協會商會去行政化改革局面。2019年6月，發展改革委、民政部等十部委聯合印發《關于全面推開行業協會商會與行政機關脫鉤改革的實施意見》，脫鉤改革工作全面推開。

按照脫鉤總體方案要求，中央組織部、中央編辦、外交部、民政部、財政部、國管局、發展改革委等部門，分別牽頭出臺了全國性協會商會黨建、事業單位機構編制調整、外事管理、負責人任職管理、經費支持方式改革、購買服務、資產管理、行政辦公用房管理、公共信息平臺建設、綜合監管等配套政策。各地區緊貼地方實際，也先后制定了本地脫鉤實施方案，出臺了多項具體措施。總體方案、部門配套文件、地方文件等，構建起脫鉤改革“1+10+N”的政策體系，為脫鉤工作提供了有力的制度保障。

7年后的今天，脫鉤改革成效如何？發展改革委、民政部全面總結了行業協會商會脫鉤改革工作取得的良好成效和有益經驗。截至目前，70428家行業協會商會完成脫鉤改革，脫鉤改革任務圓滿完成并取得了明顯成效：一是以“五分離、五規范”為重點的行業協會商會去行政化進程取得重大進展；二是行業協會商會黨建工作全面加強，進一步強化了黨對行業協會商會的領導；三是行業協會商會綜合監管格局初步建立，形成了新型政會關系；四是行業協會商會作用發揮日漸充分，激發了市場活力和社會創造力；五是行業協會商會改革轉型平穩有序，產生了良好的社會效果。

為了激發社會組織活力，民政部門在穩妥有序推進直接登記、行業協會商會脫鉤改革之外，還不斷完善社會組織扶持政策：明確會費收取政策、引導社會組織參與公共服務、加強人才隊伍建設；聯合財政、稅務等部門出臺非營利組織免稅資格認定、公益性捐贈稅前扣除、公益性股權捐贈不視同銷售征收所得稅、社會團體會費免征增值稅等政策。自2012年以來，中央每年安排專項資金設立“中央財政支持社會組織參與社會服務項目”，2012～2021年累計投入中央財政資金15.88億元，支持3546個項目開展社會救助、扶貧救災、社會福利、社區服務、專業社會工作、社會組織能力提升等專業化、特色化、個性化、精細化服務，超1283萬人直接受益，已成為覆蓋全國、服務民生、惠及基層的品牌工程。

綜合監管

習近平總書記指出，要加強對各類社會組織的規范和引導，特別是要注意防范一些別有用心的人打著社會組織的旗號干非法勾當。

直接登記的實施、行業協會商會脫鉤改革，為社會組織帶來活力的同時，也給民政部門帶來了挑戰。一方面，直接登記工作量的增加，帶來規范管理和執法監督工作量的增加。另一方面，《國務院機構改革和職能轉變方案》還同時提出“堅持積極引導發展、嚴格依法管理的原則，促進社會組織健康有序發展”，隨著政社分開的推進，在直接登記與雙重管理混合體制下，登記管理機關、業務主管單位、黨建工作機構、行業管理部門、相關職能部門之間的職責需要進一步厘清，做好職能順利銜接、建立健全相關業務工作程序和制度，成為擺在民政部門面前的急迫任務。

2016年，《行業協會商會綜合監管辦法（試行）》印發，第一次在國家層面建立健全新型綜合監管制度，標志著社會組織由原來單一行政化管理方式，轉變為政府部門強化事中事后監管和行業協會商會內部自治自律相結合的新型綜合監管模式。

一方面，民政部門圍繞社會組織誠信建設開展了一系列工作，強化社會組織自治自律。2013年，社會組織納入國家社會信用體系建設范疇。2015年，實施社會組織統一社會信用代碼制度，社會組織獲得全國統一的18位數字“身份證號”。2017年，全國社會組織信息查詢平臺、全國慈善信息公開平臺正式開通，進一步推動了社會組織信息公開和公眾監督。2018年1月，民政部頒布《社會組織信用信息管理辦法》，明確了針對信用良好的社會組織的激勵措施，以及對列入嚴重違法失信名單的社會組織的懲戒措施，倒逼社會組織加強誠信自律建設。2018年8月，30家民政部直接登記的社會服務機構集體簽署了誠信自律承諾書，成為助推社會組織自律的模式創新。

另一方面，加強聯動，強化事中事后監管。民政部推動完善了社會組織年檢年報、信用監管、信息公開、抽查監督等一系列監管制度。推動15個省份建立黨委、政府負責同志牽頭的協會組織協調機制，推動地方政府及有關部門按照職能分工加強對社會組織內部治理、業務活動、對外交往的管理。2021年，民政部制定《全國性社會組織評估管理規定》，規范全國性社會組織評估工作，以評估管理促進社會組織自身建設。

民政部門牽頭的社會組織聯合執法機制和資金監管機制也相繼建立，并開展了一系列卓有成效的工作。2014年，重點整治社會組織利用行政手段牟利、收取高額贊助費、壟斷經營等違法違規行為，聯合財政部出臺《關于加強社會組織反腐倡廉工作的意見》，構建社會組織反腐倡廉長效機制。2016年，聯合中央宣傳部進行專項整治，持續曝光13批1287個“離岸社團”“山寨社團”。2018年，查處包括利用“一帶一路”建設、“軍民融合”“精準扶貧”等國家戰略名義騙錢斂財和冠以“中國”“中華”“國際”等字樣開展活動在內的各類非法社會組織1.4萬余家。自2021年以來，先后部署了進一步打擊整治非法社會組織專項行動、“僵尸型”社會組織專項整治、行業協會商會亂收費清理整治、社會團體分支（代表）機構專項整治行動、社會服務機構非營利監管專項行動等一系列重大舉措，并會同21部門聯合印發《關于鏟除非法社會組織滋生土壤 凈化社會組織生態空間的通知》。

黨的十八大以來，各級民政部門加大對社會組織行政處罰力度，共辦理行政處罰案件4萬余件，對社會組織違規涉企收費、違規評比表彰、違規設立分支機構、超章程開展活動等違法行為進行懲處，其中民政部對全國性社會組織作出行政處罰128起，查辦了一批具有社會影響力的典型案件，有力震懾了社會組織不法行為。為了進一步規范行政處罰程序，保障當事人權利，2021年，民政部修訂《社會組織登記管理機關行政處罰程序規定》，增加了立案程序，細化了法制審核程序，明確了處罰案件辦理時限，完善了回避制度和聽證程序等，進一步規范社會組織登記管理機關的行政處罰行為。

協商治理

習近平總書記指出，基礎不牢，地動山搖。要不斷夯實基層社會治理這個根基。

參與協商、治理，社會組織有天然優勢：植根社會基層，能快速、有效、直接地了解民情表達民意；能通過組織化、制度化的表達方式協調不同群體利益，推動公眾行為規范有序；能積極應對各種環境變化，反映相關利益訴求，參與社會治理。

2013年，中共中央《關于全面深化改革若干重大問題的決定》特別提出，應進一步拓寬社會組織協商渠道，健全決策咨詢制度,激發社會組織活力。社會組織協商早已有跡可循，如2008年“家電下鄉”政策就有社會組織的身影。其后，社會組織參與協商以法律形式加以確認。2012年新修訂的民事訴訟法首次確立公益訴訟制度，并明確將社會組織作為公益訴訟主體之一。2014年4月，新修訂的環境保護法確立了社會組織在環境公益訴訟中的主體資格和認定標準；12月，民政部與最高法、環境保護部聯合印發《關于貫徹實施環境民事公益訴訟制度的通知》，社會組織參與環保公益訴訟制度基本建立。2014年9月，江蘇泰州市環保聯合會就6家企業非法傾倒案提起公益訴訟，泰州市中院一審判決6家企業賠償1.6億元。

2015年，中共中央《關于加強社會主義協商民主建設的意見》出臺，指出要探索社會組織有序協商。黨的十九大報告強調：推動協商民主廣泛、多層、制度化發展，統籌推進政黨協商、人大協商、政府協商、政協協商、人民團體協商、基層協商以及社會組織協商。

隨著社會發展，社會組織協商途徑更加多元：通過參與立法進行協商；通過工商聯界別參與政協協商，廣東等省還在政協增設了社會組織界別鼓勵其參與協商；通過參與政策制定協商座談會、研討會，表達訴求，為政府提供政策建議。據不完全統計，2020年，僅全國性行業協會商會就向政府部門提出政策建議3074項，參與法律法規文件修改制定425項，參與政策文件修訂724件，開展行業調查和統計4297次。

社區是黨和政府聯系、服務居民群眾的“最后一公里”。在這里，社會組織不僅開展有序協商，更在基層社會治理中積極作為。培育發展社區社會組織，是基層社會治理的一項基礎性工作。黨中央高度重視基層基礎工作，多次強調要加強社區治理體系建設。2016年出臺的《關于改革社會組織管理制度 促進社會組織健康有序發展的意見》，明確提出要“大力培育發展社區社會組織”，要求“發揮社區社會組織在創新基層社會治理中的積極作用”。

民政部認真貫徹黨中央關于社區社會組織的決策部署。2017年，民政部印發《民政部關于大力培育發展社區社會組織的意見》；2020年印發《培育發展社區社會組織專項行動方案（2021-2023年）》；2021年推動開展“鄰里守望”關愛行動、制定《社區社會組織章程示范文本（試行）》、召開全國培育發展社區社會組織工作推進會。

各地民政部門加大工作力度，出臺培育發展社區社會組織的實施意見，如浙江發布《關于推進和規范社區社會組織參與基層社會治理的決定》，上海、江蘇、四川等將社區社會組織工作納入黨委、政府重點工作；多省民政部門通過積極協調，將社區社會組織工作納入本地區基層社會治理、社區服務體系建設、平安建設、疫情防控、脫貧攻堅、鄉村振興、易地扶貧搬遷等政策文件進行統籌謀劃。以國家政策為引領、地方政策為支撐的社區社會組織發展政策體系，在部分省份初步形成。

截至2021年底，全國社區社會組織超過174萬個，覆蓋公益慈善、社區事務、志愿服務、文體娛樂、居民互助和文明創建等諸多領域。這些社區社會組織積極為群眾提供家庭服務、健康服務、養老服務、育幼服務等多種形式的生活服務，組織開展文化、教育、體育、科普、娛樂等群眾性活動，引導動員社區居民參與社區公共事務，協助推動社區內部協商，預防化解內部矛盾，促進社區鄰里和諧，在社區治理方面發揮積極作用。

新冠肺炎疫情暴發以來，社區防控是新冠疫情防控的主要陣地之一，社區社會組織積極參與疫情防控：投身情況排查、核酸檢測、環境消殺、防疫宣傳等疫情防控工作；配合社區、商超物流企業等提供食品、藥品代購、團購等服務，助力打通基本生活物資保供這個痛點；為獨居孤寡老人、困境兒童、重病殘疾人、孕婦、外地務工人員和急重病人等各類特殊人群提供個性化服務，協助覆蓋防疫工作盲區；搭建資源調配、供需對接、心理疏導等平臺，助力基層疫情防控這一系統工程。如今，社區社會組織已成為基層創新社會治理的重要載體。

時代使命

習近平總書記指出，要動員全社會力量廣泛參與扶貧事業，鼓勵各類企業、社會組織、個人參與脫貧攻堅。

2021年2月25日，在全國脫貧攻堅總結表彰大會上，58歲的白晶瑩身著繡有牡丹花圖案的蒙古族傳統服飾走上主席臺，習近平總書記為她頒授了全國脫貧攻堅楷模獎章、證書。作為內蒙古自治區興安盟科爾沁右翼中旗蒙古族刺繡協會會長，白晶瑩積極組織會員單位和農戶參與脫貧攻堅和鄉村振興工作，形成了“企業+協會+基地+農牧戶”的產業運營模式，引領帶動2.6萬名婦女參與蒙古族刺繡產業，2895名建檔立卡貧困婦女人均年增收2000元以上，500余名繡工人均年收入達到5萬元以上。在此次大會上，社會組織領域還有23名個人、20個集體光榮上榜。

社會組織具有公益性、非營利性和志愿性的特點，在鏈接社會資源、強化精準對接、提升扶貧效能等方面具有獨特優勢。2013年蘆山地震后，四川省雅安市成立了全國首個抗震救災社會組織和志愿者服務中心，對接社會組織公益慈善項目493個，涉及資金11.46億元，建立了政社互動互補的新格局。

黨的十八大以來，脫貧攻堅戰全面打響，社會組織與這一波瀾壯闊的國家戰略同頻共振。黨中央、國務院陸續出臺一系列重要文件，對社會組織參與脫貧攻堅提出了明確要求。2014年，國辦印發《關于進一步動員社會各方面力量參與扶貧開發的意見》，提出形成政府、市場、社會協同推進的大扶貧格局。2017年，國務院扶貧開發領導小組下發《關于廣泛引導和動員社會組織參與脫貧攻堅的通知》，強調要高度重視社會組織在打贏脫貧攻堅戰中的重要作用。

各級民政部門會同扶貧部門，精心謀劃部署，主要開展了3項工作。一是堅持黨建引領，加強組織領導，各地普遍形成了大扶貧格局：橫向涵蓋民政、業務主管單位、扶貧、對口協作等多部門，縱向覆蓋各層級的協調機制和聯絡員隊伍，加強政社企合作，共同推動社會組織參與脫貧攻堅做深做實做出成效。二是堅持“六個精準”，社會組織在摸清需求、完善平臺、落實項目等環節上下功夫，努力提高供需鏈接精準率和資源投入產出比。三是通過表彰激勵、出臺優惠政策、加大資金支持等，營造良好氛圍。據不完全統計，“十三五”期間，全國累計有9萬余家社會組織開展9萬余個扶貧項目，投入資金1245億元，超過1億人次受益，其中受益建檔立卡貧困人口1282.81萬人次。

2022年中央一號文件強調，要廣泛動員社會力量參與鄉村振興。2月23日，民政部、國家鄉村振興局聯合印發《關于動員引導社會組織參與鄉村振興工作的通知》，這是2021年國家全面推進鄉村振興后發布的首個關于社會組織參與鄉村振興的政策。為貫徹落實上述通知，5月17日，國家鄉村振興局、民政部又聯合印發了《社會組織助力鄉村振興專項行動方案》。“十四五”期間，民政部門、鄉村振興部門接續精準對接脫貧地區人民群眾幫扶需求，推動社會組織工作重心從解決“兩不愁三保障”逐步向助力鄉村產業興旺、生態宜居、鄉風文明、治理有效、生活富裕轉變，接續引導社會組織從集中資源支持脫貧攻堅轉向鞏固拓展脫貧攻堅成果和全面推進鄉村振興。

此外，社會組織聚力疫情防控，據不完全統計，全國共有5289個慈善組織、紅十字會開展了慈善募捐，累計籌集捐贈資金396.27億元，捐贈物資10.9億件；助力穩崗就業，吸納就業人員超過1000多萬人；維護市場秩序，據不完全統計，僅全國性行業協會商會參與制定2499項國家標準和364項國際標準，公布2996項團體標準和2066項行業自律制度；主動服務科教興國、人才強國等國家戰略和京津冀、長三角、珠三角等區域發展戰略，近9000家基金會有序參加第三次分配；41家在華登記的國際性社會組織主動作為，著力在國際舞臺增強中國話語權。

從脫貧攻堅到鄉村振興、從穩崗就業到“走出去”彰顯中國之治，這也是社會組織服務國家、服務社會、服務群眾、服務行業的重要體現，更是社會組織發展壯大、肩負起時代使命的重要舞臺和現實途徑。

弄潮兒向濤頭立，手把紅旗旗不濕。新時代、新征程、新發展，社會組織必將在昂揚奮進的“萬面鼓聲中”，以“手把紅旗旗不濕”的堅定與堅韌，在實現鞏固脫貧攻堅成果同鄉村振興有效銜接、發揮第三次分配作用、創新社會治理等領域積極作為，再向濤頭立 ！