關于破解大都市圈耕地保護困境的思考
——基于上海市的調研分析

姜杉鈺

（自然資源部咨詢研究中心，北京 100035）

隨著我國新型工業化、城鎮化的持續推進，以現代化城市群和都市圈為核心的區域空間布局逐步形成。在這一進程中，以北京、上海、武漢等為代表的大都市圈在城市拓展、生態建設、鄉村振興等方面的各類用地需求持續增加[1-3]，耕地保護面臨著前所未有的壓力。耕地后備資源匱乏，耕地保護紅線與城鎮開發邊界、生態保護紅線“短兵相接”等困境成為大都市圈耕地保護亟待破解的關鍵問題[4]。

上海是我國典型的國際化超大城市，在長三角城市群中居于核心地位。作為國家“新時代改革開放排頭兵、創新發展先行者”，上海在破解大都市圈耕地保護困境方面先試先行，在區域發展政策與國家宏觀戰略有效銜接方面進行了積極的探索，積累了寶貴的經驗，對全國具有一定的示范效應；同時，其面臨的一些新情況、新問題，也值得深入分析和探討，為其他地區提供借鑒。

1 大都市圈耕地保護的特殊意義

耕地，是我國最為寶貴的資源，與一般區域的耕地相比，大都市圈的耕地不僅作為生產資料具有傳統意義上的農作物生產功能，而且還具有生態、經濟、文化等多種功能，耕地保護具有特殊意義。

一是筑牢農產品生產的底線。大都市圈無論經濟和市場流通多么發達，都要承擔糧食生產責任，管好用好有限的耕地資源，保持區域內相對穩定的農產品自給率。根據《上海市推進農業高質量發展行動方案（2021—2025年）》，上海市的糧食總產量穩定在90×104t以上，蔬菜自給率保持在40%左右，綠葉菜自給率保持在80%左右，守住基本的耕地也就守住了大都市圈“米袋子”和“菜籃子”的底線，奠定了高質量發展和高品質生活的基本保障。

二是推動郊區鄉村振興發展。當前，農業依舊是大都市圈郊區鄉村的基礎產業，耕地則是農業發展的必要物質基礎[5]。農民不僅可以通過對耕地適度規模化的生產經營，解決就業問題，實現穩定的收入；而且通過農業與其他產業融合形成的新產業新業態，也為鄉村振興提供了新動能，成為城市反哺鄉村的重要媒介。可以說，保護耕地對促進都市鄉村經濟發展、人口就業和農民增收十分關鍵。

三是提升城市的生態功能。大都市圈經濟活動頻繁、人口稠密、土地開發利用強度高，但是生態建設普遍存在短板。耕地作為構建農田生態系統的基地，顯然已經成為大都市圈有限自然生態空間的重要組成部分。此外，農田的自然景觀對塑造城市美感、增添城市活力、提高城市宜居性都十分重要。嚴格保護耕地有助于穩定都市生態系統，構建人與自然和諧共生的大都市風情。

四是發揮農業文化功能的載體。大都市圈經濟社會發展程度較高，具有較為可觀的人均可支配收入，物質生活相對富足，對精神生活的需求更加旺盛，越來越多的城市居民渴望接觸田園大地，體驗耕種文化。例如，上海作為江南農耕文明的發祥地之一，保護耕地就是保護不可或缺的“文化容器”；同時也是建設美麗鄉村，豐富城市文化內涵，拓展都市特色文脈功能的重要路徑。

2 從上海現狀談大都市圈的耕地保護困境

一是耕地后備資源匱乏，郊區發展建設用地需求強勁。上海市作為我國四大直轄市之一，陸域面積僅為6833 km2。近年來城市高速發展，建設用地規模已接近規劃總量的天花板，區位條件較好且集中連片的耕地后備資源均已開發，依靠建設用地減量化補充耕地的潛力不斷縮小，工作難度和資金壓力不斷增大。目前，上海市劃定的202萬畝①1 畝 =0.0667 hm2耕地保護空間與《上海市城市總體規劃（2017—2035年）》（以下簡稱“上海2035”）規劃中確定的180萬畝耕地保護任務之間僅有22萬畝的可利用空間。與此同時，城市發展所需要的基礎設施、公共服務、交通路網等用地需求強烈，“十四五”時期為服務國家長三角一體化戰略，上海市正在實施新城發展戰略，將嘉定、青浦、松江、奉賢、南匯五大新城建設為長三角城市群中具有輻射帶動作用的獨立綜合性節點城市。按照“十四五”規劃，上海市城鄉建設預計將占用耕地81～88 km2，對耕地保護造成了極大的壓力。

二是為補齊大都市生態短板，生態建設與耕地“爭地”現象突出。與倫敦、巴黎、芝加哥等國際性大都市50%以上森林覆蓋率相比[6]，我國的大都市圈普遍存在生態建設短板，上海市也不例外，生態建設成為其“十四五”時期乃至2035年之前的重中之重。根據國務院已批準的“上海2035”至2035年，全市森林覆蓋率應由2018年的16.8%提高到23%，河湖水面率應由2018年的9.9%提高到10.5%。按照上海市陸域總面積測算，每提高1個百分點約需占用土地10萬畝。因此，要完成這一目標，還需要60余萬畝土地。從數量上看，在用地矛盾突出的情況下，生態建設對現狀耕地保護產生的威脅很大。從空間布局上看，生態建設和耕地保護大都重疊性地分布在大都市圈的郊區。以崇明區為例，不僅以上海市1/5的陸域面積承擔了全市約1/3的耕地保護任務，而且還肩負著世界級生態島建設的戰略任務，協調與生態建設用地的關系成為耕地保護的又一難點。

三是新一輪農業結構調整、產業升級、鄉村振興等，增加了耕地保護壓力。當前，上海市的郊區鄉村農業現代化水平較高，新型農業生產經營方式、設施，農業新技術、新裝備不斷涌現，特別是上海產業結構調整帶動農業經濟內部結構轉型，畜禽養殖、水產養殖的發展及規模化程度提高，對設施農用地的需求量加大。而且，在“十三五”時期，上海市農業和非農業的融合進程加快，隨著鄉村振興戰略的實施，郊區農產品加工業，農業與旅游、文創、商貿、康養等相融合的產業呈現較強勁發展勢頭，這些也都促使道路交通、住房、公共服務、休閑設施的增加。但是，當前鄉村地區小微設施用地報批路徑尚不通暢，城鎮開發邊界外交通市政設施、特殊用地、鄉村振興等領域的線性工程和點狀設施，在規劃編制時無法精確確定線位和點位，建設項目具體落地時難免會涉及永久基本農田保護，這些問題如果得不到妥善解決，也將會成為耕地“非農化”的重要原因。

3 破解大都市圈耕地保護困境的上海經驗

一是實施低效建設用地減量化，這是緩解大都市耕地保護壓力的必然選擇。建設用地減量化是節約集約利用土地的重要方式，這在國內外大都市圈均有較好的實踐證明。2014年，上海建設用地規模3124 km2，超過市域總面積的45%。為破解超大城市建設用地瓶頸，自2015年起，上海市率先實施新增建設用地指標與減量化掛鉤，堅持“以用定減”“以減定增”“市區協同”等工作原則。經過兩輪三年行動計劃（2015—2017年、2018—2020年），上海市通過清理復墾不符合規劃且社會、經濟和生態效益較差的現狀建設用地，對切實轉變土地利用方式、促進土地資源節約集約利用、守住建設用地總量規模等起到了重要作用。通過兩輪減量化，上海全市已累計增加耕地36.4 km2。不僅產生了新增耕地面積，支撐了耕地保護任務落實；而且產生了耕地占補平衡指標，為新建項目落地形成了有效保障。

二是充分發揮國土空間規劃體系在耕地保護布局中的引領地位。大都市圈范圍小、人口集聚、區劃清晰、技術支撐能力強，全面系統的國土空間規劃體系可以作為耕地保護的重要基礎，為建立全面精細的耕地保護空間布局發揮優勢。當前，上海市將耕地保護要求全面納入“上海2035”，同時突出了各層次國土空間規劃在耕地保護中的引領作用。具體而言，在確保與城市開發邊界、生態保護紅線不相沖突的前提下，上海充分利用農業“兩區”（糧食生產功能區、蔬菜生產保護區）劃定成果，遴選“兩區”及高標準農田建設區內的集中連片優質耕地，劃定永久基本農田；按照“功能相對穩定、布局由近及遠、質量由高到低”的思路，遴選相對穩定、成片、無顯著障礙因素、未遭受污染的耕地，梯次劃為永久基本農田儲備區和規劃保護耕地，共同構成市域耕地保護空間。

三是突出大都市精細化管理特色，建立全方位的耕地落地化保護體系。上海立足耕地資源稟賦、利用狀況、多功能特征與價值實現目標，建立數量、質量、生態、景觀、文化“五位一體”的“落地化保護”體系，于2021年2月出臺了《關于本市實施國土空間用途管制 加強耕地保護的若干意見》。從分區分類管控角度切入，研究包括建設項目、臨時用地、造林、中小河道建設、農村道路、設施農業項目、農田建設類項目、全域土地綜合整治，占用耕地種植果園、種植草地草皮、開挖坑塘，以及視作原地類管理的小微用地項目在內的12種涉及耕地的國土空間開發利用行為，逐項明確適用范圍、認定標準、管制依據和方式、管制權限和辦理機構、管控規則、具體程序、審查材料和審查時限，規范各類占用耕地的空間用途行為，實現以審批、核準、備案、監測監管等為管制手段的全域、全要素、全過程的用途管制。

四是多措并舉，正面激發都市鄉村中農民在耕地保護中的積極性。耕地保護涉及多元利益主體，包括政府、農戶和其他用地單位。其中，農戶作為耕地的直接管理者與使用者，是保護的關鍵主體之一。大都市圈城鄉差距小，融合度高，鮮有真正意義上的傳統農民，因而解決“誰來種田，怎樣種田”的問題十分關鍵。因此，推進郊區農業適度規模經營，以制度建設和政策激勵提高農民在耕地保護中的作用，具有較好的推廣意義。例如，上海市松江區的糧食家庭農場，就推行了農民承包土地委托村委會統一流轉的方式，集中農民土地，實行規模經營，最終的土地流轉費以稻谷實物折價。同時，政府提供種子、農藥、化肥和農機等社會服務，以創新質押、擔保方式將家庭農場納入小額信貸保證保險范圍，建立指標考核和獎懲政策等。一系列舉措提高了農民收入和農業生產效率，也堵住了工商資本流轉土地后造成“非農化”和“非糧化”的口子。

4 思考與建議

4.1 緊跟國家發展形勢與需求，進一步完善耕地保護頂層設計

在新型城鎮化建設和鄉村振興等國家戰略的持續推進下，大都市圈未來一段時期仍將持續成為我國人地矛盾最為突出的地區，各類用地需求對耕地保護的壓力仍然嚴峻。因此，耕地保護工作需要立足于“十四五”規劃和2035年遠景目標開局之年的時間節點，抓住當前第三次全國國土調查全面完成、國土空間規劃編制有序推進等自然資源管理工作重大變革的契機，優化完善頂層設計，以適應新形勢、新需求。例如，在分解下達全國耕地保護任務的同時，要根據大都市圈的特點，科學地確定省級耕地保有量和永久基本農田保護任務，差別化地建立耕地功能分區保護制度，突出保護重點，進一步明確耕地轉化用途管制規則。

4.2 將建設用地減量化政策作為解決用地矛盾的重要抓手

對城鎮低效用地再開發，不僅有利于緩解大都市圈的耕地保護壓力，而且在優化用地結構布局、推動產業轉型升級、促進城鎮更新改造等方面都能發揮積極作用，成為推進節約集約用地、緩解土地供需矛盾的必由之路。因此，有必要基于2020年新《土地管理法》的相關要求，梳理總結近年來上海、北京、廣東等地的實踐經驗，加快修改完善有關城鎮低效用地再開發和減量化的配套政策。地方自然資源主管部門也應結合發展實際，研究制定相關實施細則，細化各項政策措施，以資源高效利用作為破解大都市圈耕地保護困境乃至各類用地矛盾的重要抓手。

4.3 在耕地占補平衡的剛性管控下，給予地方彈性操作空間

鼓勵地方挖掘存量用地潛力，以解決大都市圈耕地后備資源匱乏地區“無地可補”的問題。例如：完善跨省域占補平衡制度，加強重點項目耕地占補平衡的國家統籌力度，進一步擴大跨省域補充耕地國家統籌建設項目的范圍等。再例如：在強化總量管控和底線約束的情況下，嘗試不再針對具體建設項目逐一在農轉用審批環節落實耕地占補平衡的具體操作辦法。探索在城鄉建設用地增減掛鉤中，克服拆舊建新地塊捆綁的不足，建立有效使用節余指標的具體路徑等。

4.4 在嚴守耕地紅線的前提下，打通鄉村各類合理用地障礙

一是要結合大都市郊區鄉村振興的實際，充分考慮農村的合理建設需求，疏通渠道，在空間布局中預留建設空間；二是針對大都市永久基本農田與建設用地“短兵相接”的實際，在農田整合、小流域水系歸并等工作中適當考慮調優騰挪空間；三是探索制定永久基本農田整理調優的操作辦法，疏通規劃編制時無法精確定位的線性工程和省級以下小微項目落地的實施路徑；四是進一步疏通設施農用地的需求通道，加大糧食產后加工的設施用地、農業機械化設備集中維修維護用地供應的力度，科學制定用地標準，優化審批監管辦法。

4.5 強化基層日常監管，進一步加大國家督察和審計力度

鼓勵大都市圈發揮地方政府管理和治理現代化的優勢，發揮市、區、鎮三級聯動效用，健全全社會齊抓共管耕地保護的制度，積極探索建立區域管理“田長制”的有效做法，加強建立政府引導、市場運作、社會參與的多元化監管機制。同時，國家層面要加強部門協調，定期開展耕地保護責任制和糧食生產責任制的督察，實施領導干部耕地保護履職審計。督促落實“黨政同責”，壓實壓牢各級黨委政府耕地保護責任，多措并舉，堅決守住耕地保護紅線和糧食安全底線。