網格化管理在基層自然資源用地監管聯防聯控聯治工作中的實踐

崔曉鵬，張成剛

(1.海安市自然資源和規劃局高新區分局，江蘇 南通 226601；2.南京眾集思信息技術有限公司，江蘇 南京 210012)

0 引言

2018年，原江蘇省國土資源廳要求認真貫徹落實網格化社會治理機制。一要高度重視，進一步深化思想認識。準確把握創新網格化社會治理核心要求，結合實際，攻堅克難，并抓好貫徹落實。二要主動銜接，進一步推進網格管理。認真落實屬地管理主體，搭建好數據互通平臺，用好配齊網格管理人員。三要源頭防范，進一步控減違法用地。要加強日常執法監管，牢固樹立“綜合治理”工作理念，構建系統內部“大執法”工作格局，強化事前監控、快速制止、嚴格查處。四要綜合施策，進一步強化矛盾化解。江蘇省各級國土資源部門要綜合施策、全面化解已經發生的國土資源矛盾糾紛。五要創新舉措，進一步規范機制運行。按照江蘇省委省政府創新網格化社會治理機制要求，建立健全國土資源網格化管理工作機制，著力推動社會治理工作高質量發展[1]。

1 基本情況

海安高新區以網格化社會治理機制為契機，統籌隊伍重構，優化流程重塑，完善平臺重建，構建“全覆蓋立體巡查、多部門聯防聯控、強內外問責問效”三位一體的聯防聯控聯治工作機制，真正落實自然資源執法全面“嚴起來”要求，切實做好高新區自然資源違法用地和違法建設聯防聯控聯治工作，提高制止和處置各類違法用地違法建設的能力，扎實有效遏制自然資源和城鄉規劃領域違法違規行為，維護自然資源和城鄉規劃管理良好秩序，為海安高新區經濟社會高質量發展提供堅實的資源要素支撐。

2 存在問題

2.1 隊伍不銜接，執法存在多頭重復和盲點現象

基層自然資源執法機構隊伍涵蓋原國土資源、海洋、測繪等部門，存在“身份不明、職責不清、力量分散、保障不足”等突出問題。與地方生態環境行政執法、城管、規劃建設等執法機構未形成共管機制，未建立共同責任機制的文件，沒有形成執法合力。因此，基層自然資源執法存在多頭重復和盲點現象，執行力受限，導致違法占地行為仍時有發生。

2.2 數據不共享，查處存在困難和不及時

由于自然資源執法行為實時監管系統、自然資源“一張圖”系統、移動千里眼系統和地方生態環境行政執法、城管、規劃建設等執法數據不共享，存在巡查的效率普遍較為低下、違法用地發現率低等問題。違法用地的定性步驟繁多，巡查人員在發現疑似違法用地之后，不能現場判斷其是否合法，需要在圖紙上手動圈定違法用地紅線范圍，以便于用地紅線的合法性分析；而在審批立案之后，為了立案材料需要，又必須再由專業測量隊對違法用地的紅線范圍進行測量，降低了巡查的工作效率。

現行《中華人民共和國土地管理法》[2]等法律賦予自然資源部門的執法權力有限，但是行使制止權的手段和措施，法律沒有明文規定，對于拆除或沒收的方法、途徑與具體實施人，法律沒有明確的規定。自然資源部門依法處罰，如果違法當事人拒不執行，自然資源部門既沒有強制執行的法律依據，又沒有強制執行的手段，結果往往是以罰代法。

3 工作目標

高新區聯防聯控聯治工作重點：一方面堅決遏制新增違法違規占地和違反城鄉規劃的行為；另一方面有效化解歷史違法用地。第一，凡是未經市行政審批局、自然資源局、住建局等有關行政管理部門批準，或未按批準要求擅自用地和建設(含改、擴建)、搭建的建(構)筑物及其他設施和逾期未拆除的臨時建筑等，均屬違法用地和違法建設。第二，未經區違法用地違法建設聯防聯控領導小組審批同意建設的項目用地、公共設施用地、農村農戶危房維修、存量建設用地(安置房)改建、道路和河道沿線范圍內搭建的臨時建構(筑)物等，均屬違法用地和違法建設。

充分整合全區資源力量,聯動執勤執法,加強全區自然資源管理和城鄉規劃管理聯防聯控聯治工作力度,及時有效制止和查處違法違規用地行為,切實解決長期以來存在的違法用地、違法建設等老大難問題,實現違法違規用地“零增量、減存量”[3]。

4 技術路線

按照創新網格化社會治理工作機制的要求，按高新區、街道、村委會(社區)、村民小組形成不同層次的多級網格，以村民小組為管理基本單元網格，將各類違法用地、違法建設事件定義為網格化事件，由網格管理人員對所負責的單元網格實施定期、不定期巡查，將當前巡查工作主體由鄉鎮級自然資源管理人員前移至村、小組網格管理人員。以落實《關于進一步完善國土資源綜合執法監管共同責任機制的通知》為抓手，充分整合全區多方資源和執法力量，聯動執勤執法。成立高新區違法用地違法建設聯防聯控聯治指揮中心，建立由區主要負責人任組長,規劃建設局(建設管理監察中隊)、自然資源分局、項目辦、財政局、農村工作局、各辦事處、村(居)委會負責人為成員的高新區違法用地違法建設聯防聯控聯治工作領導小組，負責全區違法用地和違法建設的查處、推進和交辦督察工作。

4.1 整合資源，落實違法用地聯防聯控聯治網格“一張圖”

(1)高度重視，夯實組織領導。

(2)隊伍整合，重構機構執行。

(3)統籌調整，優化網格劃分。

4.2 完善機制，推進違法用地聯防聯控聯治工作“長效化”

(1)建立健全責任機制。

(2)建立健全聯動機制。

(3)建立聯席會議機制。

4.3 數據共享，實現違法用地聯防聯控聯治系統“智慧庫”

(1)整合數據，構建“智慧大腦”。

(2)開發系統，搭建“敏捷身手”。

(3)健全平臺，建立“指揮中心”。

5 創新做法

5.1 網格劃分

以海安高新區國土“一張圖”數據資源中心為基礎平臺，將高新區依據行政區劃、道路與河流等地理要素劃分為三級網格：一級網格主要以區、街道劃分，道路與河流等地理要素作為參考；二級網格為村、社區、園區；三級網格在村、社區、園區的基礎上，以小組、道路與河流作為主要劃分參數，將其分為2～3個網格。每級每個網格指定監管責任人，采用網格化管理的思想，實時對違法用地和違法建設進行動態監控，及時發現、報告和制止違法用地及違法建設等行為。

5.2 聯防聯控聯治工作機制

明確網格責任主體：區級自然資源、規劃建設、城管等部門是網格化執法監管的責任主體，主要考核巡查人員和巡查事件；街道建設管理局、綜合行政執法局是網格化執法監管的主要執行部門，負責管理網格化人員和巡查事件，并調查核實違法用地和違法建設等情況，通過移動終端現場初步判斷用地情況；村(社區)、小組是網格化執法監管的重要主體，網格化人員利用移動終端App，適時上報各類用地情況。加強監管能力建設，每個網格配備1名執法巡查人員。網格執法巡查人員熟悉本區域情況，掌握執法監察業務，熟練開展巡查上報、執法制止等日常工作。

5.3 違法用地違法建設聯防聯控聯治系統建設

建立基于自然資源“一張圖”、行政審批、住建、城鄉規劃等大數據庫為基礎，借助GIS、GPS、RS、移動互聯網、無線通信、智能終端等技術手段的海安高新區違法用地違法建設聯防聯控聯治系統，實現違法用地違法建設聯防聯控聯治全覆蓋。一是建成海安高新區移動數據庫。借助自然資源“一張圖”、行政審批、住建、城鄉規劃等大數據庫，整合至移動終端，與互聯網相連，可利用移動終端數據庫現場分析判斷各類用地數據情況。二是建成海安高新區違法用地違法建設聯防聯控聯治App。與高新區指揮中心關聯，實時發現各類建設用地情況，現場拍照上報，后臺適時分析，判定是否違法。如判定為違法用地，及時下發網格員，網格員及時現場勘測，利用移動終端數據庫現場再判定建設用地情況，數據適時上傳至區指揮中心。三是建成海安高新區違法用地違法建設聯防聯控聯治指揮中心。充分利用現有數據和視頻監控系統，整合移動數據庫、App等，構建“全覆蓋立體巡查、多部門聯防聯控、強內外問責問效”三位一體的高新區聯防聯控聯治內循環，實現違法違規用地“零增量、減存量”[4]。

6 取得成效

6.1 借助地方網格化管理機制實現違法用地違法建設巡查前移

借助地方網格化管理機制實現違法用地違法建設巡查前移，使村(社區)、小組成為網格化執法監管的重要主體，豐富基層自然資源力量，消除基層自然資源執法存在的多頭重復、覆蓋不全、盲點現象和遺漏現象[5]。

6.2 借助網格管理實現違法用地違法建設聯防聯控聯治

借助網格管理實現基層自然資源原國土資源、海洋、測繪等執法機構執法整合，實現與地方生態環境行政執法、城管、規劃建設等執法機構共管機制，建立共同責任機制的文件，形成執法合力。

6.3 實現數據共享，解決查處存在困難和不及時問題

依托自然資源“一張圖”、環境、行政審批、住建、城鄉規劃等數據建立網格化聯防聯控聯治數據平臺，借助GIS、GPS、RS、移動互聯網、無線通信、智能終端等技術手段建設海安高新區違法用地違法建設聯防聯控聯治系統，實現全覆蓋巡查，借助大數據分析發現全區疑似違法用地和違法建設事件，及時派發網格執法人員，到達現場依法制止和查處，解決查處存在困難和不及時問題。

7 結語

海安高新區以網格化綜合監管運行機制為契機，探索隊伍重構，優化流程重塑，完善平臺重建，構建“全覆蓋立體巡查、多部門聯防聯控、強內外問責問效”三位一體的聯防聯控聯治工作機制，真正落實自然資源執法全面“嚴起來”要求，切實做好高新區自然資源違法用地和違法建設聯防聯控聯治工作，提高制止和處置各類違法用地違法建設的能力，扎實有效遏制自然資源和城鄉規劃領域違法違規行為，維護自然資源和城鄉規劃管理良好秩序，為海安高新區經濟社會高質量發展提供堅實的資源要素支撐。