“雙碳”目標實現的礦產資源法回應

曹 宇，張 琪，李顯冬

（1. 內蒙古大學法學院，內蒙古呼和浩特010021；2. 中南財經政法大學法學院，湖北武漢430073；3. 中國地質大學（北京）經濟管理學院，北京100083；4. 中國政法大學民商經濟法學院，北京100088）

“實現碳達峰、碳中和，是以習近平同志為核心的黨中央統籌國內國際兩個大局作出的重大戰略決策，是著力解決資源環境約束突出問題、實現中華民族永續發展的必然選擇，是構建人類命運共同體的莊嚴承諾。［1］”碳達峰碳中和的實現，是以氣候變化應對為切口的發展模式和生活方式的根本性轉變，是一項復雜且深刻的經濟社會的系統性變革。“根本性轉變”與“系統性變革”將涉及不同行業、不同領域、不同主體的核心利益。利益的沖突與矛盾的調處對法律制度的進一步適應性完善提出了新的時代要求。

碳達峰目標和碳中和愿景已經成為中國法學界關注的重大熱點，如何回應其對當前立法、司法以及執法帶來的全方位挑戰，成為理論界與實務界共同直面的全新課題。有學者認為，中國應對氣候變化的立法應采用直接立法加間接立法的雙階體系構造模式，既要加強氣候變化的框架法和專項立法等直接立法，也要重視間接影響氣候政策目標實現的相關法律［2］。具體到中國現行的法律體系，尚未制定氣候變化應對的專門法，但氣候變化的應對得到了《環境保護法》《大氣污染防治法》《清潔生產法》等現行法律的關注［3］。當前“雙碳”目標實現的立法研究更多的是從環境保護法的角度展開，突出資源開發利用的限制。文章選取資源法的視角觀察“雙碳”目標的實現，更多地從間接立法的視角探討其與資源利用立法，尤其是礦產資源法的關系，理由有三：一是問題層面，“雙碳”目標實現的重點在于氣候變化如何與資源開發利用相協調，其背后的深層問題是在可持續發展層面經濟發展邏輯與生態保護邏輯，如何通過法律機制的科學設計來實現融合與共生；二是規范層面，礦產資源法作為礦業領域踐行社會主義市場經濟的基本法，具有調控礦產資源開發利用的主要功能，應當作為調整經濟發展與生態保護關系的法律機制的重要一員，對“雙碳”目標實現的關鍵問題作出深刻回應；三是現實層面，由于礦產資源法修訂的篇幅限制以及粗線條立法的風格，客觀上決定了以修訂的礦產資源法為基礎的整體法律體系是當下對“雙碳”目標規范回應的理性選擇，即該研究所言礦產資源法不僅是狹義的理解，更包括廣義上其他法律以及行政法規等淵源中存在的實質意義上的礦產資源法規范。因此，“雙碳”目標勢必需要礦產資源法整個法律體系來進行規范上的回應與完善，進而與其他資源法乃至部門法一同為“雙碳”目標的實現作出貢獻，這也是生態文明法治建設的應有之義。

2019 年自然資源部發布《礦產資源法（修訂草案）》（征求意見稿），向全社會公開征求意見。《礦產資源法》的實質性修改終于啟動了再修程序，并明確納入全國人大常委會2022年度立法工作計劃。文章立足“雙碳”目標實現的時代背景，以礦產資源法修訂的歷史風口為契機，試圖沿著立法論的路徑，從立法理念、礦產資源勘查、開采以及礦區生態修復等板塊描摹“雙碳”目標實現的礦產資源法回應。

1 立法理念：碳達峰碳中和的礦產資源法闡釋

1.1 “雙碳”目標與礦業領域習近平生態文明思想的貫徹

“建設生態文明，關系人民福祉，關乎民族未來。黨的十八大把生態文明建設納入中國特色社會主義事業“五位一體”總體布局，明確提出大力推進生態文明建設，努力建設美麗中國，實現中華民族永續發展。”［4］2021年3月15 日習近平在中央財經委員會第九次會議明確指出，把碳達峰碳中和納入生態文明建設整體布局［5］。足見，“雙碳”目標的實現是生態文明建設的應有之義，二者相輔相成。

第一，生態文明建設是碳達峰、碳中和目標實現的基本前提。“雙碳”目標的實現是生態文明建設的重要內容，但不等同于生態文明建設的全部。生態文明是人類社會發展到工業文明之后的新階段，是一個超越工業文明的新時代。“習近平生態文明思想是對傳統工業文明的反思，是邁向生態文明的根本指南。”［6］黨的十八大以來，全國各地深入貫徹習近平生態文明思想，采取了積極的措施應對氣候變化，有效地遏制了二氧化碳排放的過快增長。生態文明的建設過程，本身就是“雙碳”目標的實現過程。

第二，“雙碳”目標實現是生態文明建設的重要抓手。“雙碳”目標的實現因應了生態文明建設的目標，意味著依賴于高碳的傳統工業模式向生態優先、綠色低碳發展模式的轉型成功。盡管，不能簡單地認為“雙碳”目標的實現是生態文明的實現，但碳達峰、碳中和是反映和體現生態文明建設成效的“牛鼻子”“試金石”，是生態文明建設的主要矛盾，更是生態文明建設的歷史性任務［7］。

《礦產資源法（修訂草案）》（征求意見稿）（以下簡稱《修訂草案》）第1 條，開宗明義強調“推進生態文明建設”的立法目的。生態文明建設蘊含的“雙碳”之意自然對礦產資源法的修訂以及適用產生根本性的影響。因此，“雙碳”目標實現是礦業領域貫徹落實習近平生態文明思想的應有之義。

1.2 “雙碳”目標與礦產資源高質量開發利用

“雙碳”目標的實現，并非否認工業文明，并非否認礦產資源開發利用對于人類社會發展的重要意義，而是對于人類的發展模式提出了綠色低碳發展的新要求。“雙碳”目標的實現，某種程度上可以理解為礦產資源開發利用的約束性條件，是對礦產資源勘查、開采、保護以及礦區生態修復的更高要求，是礦業領域實踐“兩山理論”的時間表，是高質量開發利用礦產資源的重要內容，而絕非礦產資源開發利用的禁止條件。

礦產資源的開發利用無法避免對生態環境的擾動，無法避免碳排放的產生。能源、交通、建筑等重點領域和鋼鐵、化工、石化、電力、煤炭等重點行業是碳排放的主要來源，尤其礦產能源的利用是碳排放的“大戶”。僅就礦業而言，礦產資源勘查、開采以及冶選的碳排放實屬有限，但礦業的下游行業，如交通運輸、冶金、電力等行業是碳排放的重要輸出。我國“富煤、少油、缺氣”的礦產資源稟賦特征決定了煤炭資源利用的重要地位。鑒于新能源尚未發展到替代傳統能源的階段，煤炭、石油、天然氣依然肩負著保障國家能源安全的重任。

值得注意的是，礦業行業減排對于實現“雙碳”目標的重要性不言而喻。但過分夸大礦業行業碳排放的實際以及對環境的影響，甚至談礦色變，影響正常的礦產資源勘查、開采，將導致現代化建設必需的礦產資源需求無法得到保障，甚至危及資源安全與經濟安全［8］。

1.3 小結

實現雙碳“目標”要重視礦法建設。“雙碳”目標實現的環境保護法回應僅是其立法回應的一個方面，而資源法的回應則構成了另一方面。前者強調對資源開發利用的限制，突出環境保護的立法目的，后者則突出資源安全的價值，強調在“雙碳”目標約束性框架內的資源開發利用。礦產資源法作為我國礦產資源勘查、開采以及保護的基本法，恰逢修訂的歷史節點，有必要也必須要為“雙碳”目標的實現提供有力的法律支持。既貫徹落實生態文明建設，又維護國家礦產資源安全，既助力實現“雙碳”目標，又保證高質量開發利用礦產資源，將成為此次礦產資源法修訂必須重新審視的關鍵指引。

2 “雙碳”目標實現的礦產資源勘查制度回應

2.1 地質工作的“雙碳”意義

地質工作是經濟社會發展的基礎性、先行性、公益性、戰略性工作。基礎地質、地質找礦、地質災害防治、地質勘查行業管理等地質工作內容構成了礦產資源勘查乃至整個礦業經濟發展的底座。地質工作對于“雙碳”目標的實現而言，在“減排、增匯、固碳”等方面將大有可為：①減排方面，發掘清潔能源勘查，助力碳減排。增加天然氣、頁巖氣、地熱等能源的勘查強度，推進能源結構轉型。②增匯方面，發揮各地質體的固碳作用，助力碳增匯。地質體的多樣性，發揮著多元化的碳捕集功能，包括巖石、土壤、海洋、森林、生物體等碳匯實體，是應對“雙碳”目標的重要途徑。③固碳方面，發揮地質空間封存二氧化碳的作用，助力碳封存。加強特殊空間的合理開發利用與保護，推進地質封存，海洋封存［9］。

因此，地質工作得到了礦產資源法修訂的關注，并在《修訂草案》（第11條）中明確規定了國家建立地質調查制度以及地調工作的職責分工。受限于修法規模以及制度容量，《修訂草案》僅用一個條文就地質調查工作進行了框架性規定，給定了地質調查的基本原則。盡管礦法修訂無法一攬子地將地質調查的所有內容囊括其中，但就實質意義上的礦產資源法而言，礦法配套的實施條例以及自然資源主管部門的行政立法將成為相關內容完善的重點。

2.2 保障礦產資源勘查投入

礦產資源勘查是開采的前提，沒有礦產資源勘查的投入，就沒有地質找礦的突破，礦業經濟更無從談起。就“雙碳”的角度而言，礦產資源勘查的碳排放有限，不能因為傳統能源礦產利用的“高碳”，而一攬子地否定礦產資源勘查工作的重要性。礦產資源法修訂應進一步強調礦產資源勘查投入的保障，完善鼓勵勘查的制度體系，為扭轉地質勘查行業投資連年下降［10］，投資環境趨冷，助力“雙碳”目標實現，提供法治保障。

第一，強化“探轉采”規則，細化“直通車”模式。現行礦產資源法“探轉采”的優先權模式在實踐中受到了諸多的詬病。探礦權人完成勘查投入，在“探轉采”階段常不能如愿［11］。無法轉采礦權，意味著作為探礦權人履行勘查義務最重要對價的落空，嚴重影響探礦權人勘查的積極性。《修訂草案》第20 條、第27 條直接回應了“探轉采”規則的修訂，明確了“探轉采”的“直通車”模式（《修訂草案》第20條）。但礦產資源法及其配套行政法規應進一步明確規定無法實現“探轉采直通車”的具體情形，并增設相應的救濟渠道。此外，對于“因公共利益需要等不能轉為采礦權的，應當為探礦權人辦理探礦權保留”（《修訂草案》第27 條），應進一步細致化地規定公共利益的界定條件、程序，探礦權保留的時間、“探轉采”再啟動的條件以及探礦權人退出的補償等內容。

第二，重置探礦權出讓收益體系，突出競爭性成本。探礦權被界定為一種權利，但這種權利飽含義務的內容，尤其是巨大的勘查投入，其真實的利益部分在于探礦權人可以獲得對應采礦權的期待權。若探礦權人沒有達到“探轉采”的程度，可謂“對賭”失敗，獨自承擔所有的經濟風險。因此，探礦無疑是高投入、高風險的礦業活動。鼓勵勘查是世界各礦業發達國家礦產資源立法的重要價值目標。我國當前的礦業權出讓收益體系正面臨極大的爭議，尤其是財政部、原國土資源部印發的著名的《礦業權出讓收益征收管理暫行辦法》（財綜〔2017〕35 號，以下簡稱35 號文），可謂一石激起千層浪，并迅速登上礦政管理的“熱搜榜”［12］。其中，探礦權階段到底應不應該收取出讓收益成為爭議的焦點。《修訂草案》第24 條對于礦業權出讓收益制度并未明確回應，僅僅作出了原則性的規定。有信息顯示：自然資源部已經會同財政部修訂礦產資源權益金制度，修改完善礦業權出讓收益征管辦法，優化礦業投資環境［13］。文章認為，鑒于鼓勵找礦的立法目標，探礦權出讓主要收取競爭性成本，不宜按照采礦權的法理邏輯以及內容構成收取出讓收益，但最低勘查投入的標準應得到嚴格執行。

2.3 確定重要礦產資源名錄

“雙碳”目標的實現離不開礦產資源作為物質基礎。能源結構轉型與清潔能源發展，嚴重依賴鈾、鎳、鈷、鋰、銅、鉑以及稀土等關鍵礦產的支撐。而關鍵礦產的安全供應成為碳達峰、碳中和目標如期實現的資源保障［14］。關鍵礦產不僅事關“雙碳”目標的實現，更關系到國家高科技產業的持續發展。美國、英國、澳大利亞、日本以及歐盟等發達經濟體陸續公布了關鍵礦產名錄以及發展戰略。具體而言，關鍵礦產并無統一的定義，各國依據各自的礦產資源稟賦以及經濟發展特征確定自身的關鍵礦產名錄。盡管如此，關鍵礦產在世界范圍內仍然具有高度的耦合性［15］。

礦產資源法修訂以及相關配套制度的跟進，需要對標國際關鍵礦產的管理戰略，并形成中國特色的重要礦產資源制度體系。我國現行礦產資源法律體系當中并無關鍵礦產名錄，但有重要礦產資源的界定，也有戰略性礦產資源的列舉。其中，重要礦產資源是指《礦產資源開采登記管理辦法》附錄所列34 個礦種和省級國土資源行政主管部門確定的本行政區優勢礦產、緊缺礦產（《關于進一步做好建設項目壓覆重要礦產資源審批管理工作的通知》，國土資發〔2010〕137號）。《全國礦產資源規劃（2016-2020 年）》則明確了包含24 種礦產資源的戰略性礦產目錄。

《修訂草案》延續并發展了重要礦產資源特殊管理的理念以及制度。“重要礦產資源”分別出現在第10條【重要礦產資源】、第11 條【地質調查】、第14 條【壓覆礦產資源】、第15 條【礦產地儲備】、第18 條【鼓勵政策】、第22 條【出讓權限】、第30 條【礦業用地用海】、第44 條【無權、越界開采】等八個條文當中。鑒于《修訂草案》對于重要礦產資源的體系性保障，不宜考慮單獨制定“雙碳”目標實現的關鍵礦產目錄，而是在制定重要礦產資源目錄時充分考慮“雙碳”因素。

“重要礦產資源名錄由國務院確定”（第10條）的授權規定，使得其名錄的確定成為新修訂的礦產資源法運行的“鑰匙”，否則所涉八個條文將束之高閣。因此，應充分考慮同步研究并制定礦產資源法的配套行政法規，明確重要礦產資源目錄，確保修訂的礦產資源法高效實施。

3 “雙碳”目標實現的礦產資源開采制度回應

社會經濟發展離不開礦產資源的支撐。礦產資源開采過程中的碳排放無法避免，但是資源利用率的提高，不僅是減碳的重要方式，更是提升礦產資源安全的關鍵舉措，是從環境與資源兩個層面助力“雙碳”目標的重要路徑。

3.1 綜合利用激勵制度

礦產資源綜合利用是一項貫穿礦業全產業鏈的宏大課題。即使僅聚焦到礦產資源開采階段，綜合利用的內容也復雜且多樣。限于篇幅以及主題集中的考慮，文章結合礦產資源法修訂，僅作如下討論。

“低品位、共伴生、難選冶”的礦產資源一直以來都是綜合利用的重點與難點。礦產資源處于共生或伴生狀態是其基本特征之一。近年來，我國的礦產資源綜合利用率取得了連年提高的可喜成績。但是礦產資源綜合利用法律法規的更新、修訂以及完善無法提供配套制度的支持，甚至在一定程度上阻礙了礦產資源綜合利用的發展［16］。盡管《修訂草案》（第18 條）明確規定“國家鼓勵開采共伴生、低品位的重要礦產資源”，但不論是制度的創設，還是規則的容量均沒有直觀的體現，更像是從“號召”的角度作出規定。因此，有必要發掘我國礦產資源“政策驅動式立法”的功能［17］，通過配套行政法規以及礦政管理政策對“國家的鼓勵”進行體系化的整合與規定，尤其是激勵性制度的進一步增設。

其一，避免“綜合利用”嬗變為“非法采礦”。關鍵的政策激勵是明確共伴生礦產資源的認定。我國現行采礦權制度是圍繞礦種展開的，采礦許可證載明主礦種。采礦權人依照“有證則有權”的原則，開采證載的礦種。但并不意味著有權開采劃定礦區批復范圍內所有的礦產資源。共伴生礦產資源綜合利用的合法性之痛由此而來，這也是共伴生礦產資源判斷的關鍵所在。就鼓勵綜合利用的制度激勵而言，應允許采礦權人在安全生產與環境保護的基礎之上，依據開發利用方案，開采綜合勘查發現的所有有利用價值的礦產資源［18］。當然，礦產資源國家所有權的堅定維護以及相關礦政管理程序的完善需要在規范層面進一步明確。

其二，礦產資源綜合利用財稅支持的制度優化。早在2010 年，原國土資源部、財政部聯合制定《礦產資源節約與綜合利用專項資金管理辦法》（以下簡稱《辦法》）安排專項資金支持礦產資源綜合利用。《辦法》實施以來，為資源的綜合利用提供了有力的資金支持。但是專項資金運行中也呈現出重審批、輕過程、疏監管的制度弊端，甚至出現了礦山企業與自然資源主管部門負責人合謀，以非法手段騙取專項資金的案例。足見，專項資金管理的事中、事后監管的匹配尤為迫切。

2020 年9 月1 日實施的《資源稅法》（第7 條）規定“納稅人開采共伴生礦、低品位礦、尾礦”屬于免征或者減征資源稅的情形，“免征或者減征資源稅的具體辦法，由省、自治區、直轄市人民政府提出，報同級人民代表大會常務委員會決定，并報全國人民代表大會常務委員會和國務院備案”。云南、西藏等地陸續制定相應的減免規定，但各省制定配套規定的工作進度并不一致。礦業權出讓收益制度在修改中應充分重視綜合利用的引導與支持，考慮從出讓收益的角度給予更大的制度激勵。

3.2 科技創新驅動制度

以科技創新驅動礦業高質量發展，是貫徹習近平生態文明思想，破解當前礦業領域實現“雙碳”目標難題的關鍵，也是加快轉變礦產資源開發利用方式、提升綜合利用效能的重要抓手。

“資源節約就是保護環境，綜合利用就是生態修復”充分地闡釋了礦產資源開發利用與“雙碳”目標實現之間的關系［19］。前者強調“節流”，后者突出“開源”。不論是資源節約還是綜合利用，均指向了礦產資源開發利用的效能，試圖通過開源節流提升礦產資源的供應能力，避免不必要的環境污染。例如，多礦物分選技術可以縮減同類礦山的開采數量，減少礦區生態修復工程。再如，固體廢棄物回填技術可以降低占用或損毀土地面積的比例，進而增加了礦區綠地面積［19］。但不論是開源抑或節流，很大程度依賴于礦業領域科技創新的突破以及應用。正因如此，生態文明建設以及“雙碳”目標實現為礦產資源開發利用提出科技創新與突破的更高要求。

《礦產資源法》（1986）頒行之初，就充分重視礦業領域科技創新法治保障，并于第7 條、第8 條分別規定“礦業領域科學技術及推廣”“科學技術研究成績顯著單位和個人的獎勵”。1996年《礦產資源法》修訂，并未對此進行調整，僅調整了條文的序號。2019 年《修訂草案》（第6 條）延續了對礦業領域科技創新的立法關注，將現行《礦產資源法》第8 條、第9 條的內容進行了融合性規定。顯然《修訂草案》遵從了《礦產資源法》科技創新法治保障的既有路徑，采取了框架式立法的策略。僅從礦產資源法的層面觀察，礦業領域科技創新的法律表達并未發生根本性的變化，而依托礦產資源法框架性條款的科技創新法律體系是當前更是以后長久持續關注的要點。礦業領域科技創新法治環境的營造以及優化是礦產資源法對應條款具體化的主要任務。

4 “雙碳”目標實現的礦區生態修復制度回應

4.1 內部聯動：礦區生態修復法律體系的完善

“雙碳”目標全面地影響礦產資源勘查、開采、保護以及礦區生態修復等過程，其中礦區生態修復尤為關鍵。“在推進碳達峰、碳中和的過程中，主要矛盾是碳排放居高不下和碳匯能力不足的矛盾［20］”。“長期采礦導致礦區出現植被損毀、土地破壞和生物多樣性減少等嚴重生態問題，使原生態系統碳匯功能的急劇退化甚至完全喪失［21］。”礦產資源開發利用不當引起生態系統功能下降，直接導致碳排放的增加與碳匯能力的下降。礦產資源開發利用無法避免碳排放的產生，而礦區生態修復正是中和碳排放的關鍵環節，是礦業領域鞏固和發展碳匯的主渠道，直接關乎礦業領域“雙碳”目標的實現壓力。

礦區生態修復作為礦產資源開發利用無法避免的負外部性的積極應對，是我國礦政管理的實踐重點，也是礦產資源法治建設的重點。此次礦產資源法修訂，梳理了我國礦區生態修復的有益經驗，增設“礦區生態修復”專章，重點從生態修復主體和生態修復資金來源兩個角度規定了生態修復機制的核心內容。但此次礦產資源法修訂采取的節制修法策略，使得“礦區生態修復”章僅就基本原則進行了立法回應，條文數量與制度容量有限導致了礦區生態修復規則的供給不足。配套行政法規以及自然資源主管部門的政策需要進一步發揮規則填補的功能。因此，應積極推進以“雙碳”目標為牽引，以礦產資源法為基礎，配套行政法規為骨干，自然資源主管部門政策為重點的多元化、多層化的礦區生態修復法律體系建設與完善。如此意義之上，礦產資源法的修訂僅僅是礦區生態修復制度完善的開始。

4.2 外部聯動：礦區生態修復法律規范的銜接

《民法典》侵權責任編采用專章方式，以第1229-1235條共七個條文對“環境污染和生態破壞責任”規定進行全面升級。其中，第1234 條、1235 條解決了生態環境損害賠償訴訟的法律依據問題，實現《民法典》規范與環境法中公益訴訟、生態環境損害賠償相關規定的良好銜接［22］。《修訂草案》（第45 條）規定不履行生態保護修復義務，涉及行政處罰、代為修復以及生態損害賠償訴訟，直接涉及到與《民法典》《環境保護法》等相關規范的銜接。

例如，《民法典》第1234、1235條規定生態環境損害的公益訴訟類型包括生態環境修復訴訟或生態環境損害賠償訴訟。《修訂草案》并未直接承認生態修復訴訟的獨立類型。盡管礦產資源法作為特別法以及后法，有權作出特殊性的規定，但是否進行特殊化處理以及如何處理仍有待進一步研究。

再如，《民法典》并未就環境修復與懲罰性賠償兩種責任可否一并適用給出明確的答案。就其司法適用而言，從制度功能、訴訟機制以及企業負擔等層面觀察，認為兩種責任不能并用［23］。《修訂草案》則認為二者可以并用，即“……所需費用由違法者承擔，并可以提起生態損害賠償訴訟”。如此變通是否符合相關責任承擔的法理以及是否能夠突出其在礦區生態修復的特殊性，也有待論證。

可見，礦產資源法層面的礦區生態法律規范與其他法律規范互動頻繁，是步調一致向其他法律看齊，還是強化并保持規則的特殊性是其外部法律體系整合無法回避的課題。

4.3 特別關注：環境法典的制定以及鏈接

學術界與實務界達成了環境法典編纂條件成熟與適度法典化的基本共識［24］。全國人大常委會2021 年立法工作計劃“研究啟動環境法典、教育法典、行政基本法典等條件成熟的行政立法領域的法典編纂工作”，更是標志著環境法典編纂納入立法機關的工作清單。對于礦區生態修復而言，環境法典編纂的立法背景不容忽視。礦區生態修復法律制度具有強烈的環境法基因。廣義而言，屬于環境法的范疇。盡管置于礦產資源法之中，但礦區生態修復的規范屬性定位應為環境特別法。

礦產資源法治實踐當中，礦區生態修復是礦產資源法以及礦政管理的“傳統領地”，具體由自然資源主管部門負責，而非生態環境主管部門。礦區生態修復制度納入礦產資源法而非環境保護法具有其特定的歷史原因，部門職責的劃分以及管理權限等因素則是主要的現實考慮。礦區生態修復制度如何在礦產資源法以及環境法典中呈現則需認真對待。

值得注意的是，中國法學會環境資源法學研究會形成了由總則、污染控制、自然生態保護、綠色低碳發展以及法律責任構成的環境法典編纂架構［25］。其中，對環境、資源實行以生態系統為基礎的一體保護和綜合管理的“自然生態保護編”構想［26］，為礦區生態修復制度的立法安排提供了環境法典的可能選項。但“環境法典制度體系的適當開放性”并不排斥當前生態修復置于礦產資源法的立法安排［27］。礦產資源法與環境法典在礦區生態修復之上可形成環境法典與單行法的“雙法源”結構。礦產資源法修訂的立法進程已經實質性展開，其進度顯然更快，易于完成。因此，可考慮在環境法典設置對應的銜接條款，將其體系效益統攝至礦區生態修復制度。銜接條款的設置并非對某一具體規范條文的機械照搬，而是需要環境法典與礦產資源法對于礦區生態修復制度設置銜接條款意愿的雙向推進和積極實踐，在遵循生態環境“共治”這一立法目標的基礎上［28］，提煉具備可操作性的規范銜接模式，在管理體制、責任承擔等立法事實間建立起一致、統一的關聯，避免條款銜接的僵硬化處理。具體而言，可分為三個步驟展開：一是銜接前，在理念趨同與法益契合的基礎上，對環境法典與礦產資源法涉及區域生態修復、礦山環境保護等相關立法問題和銜接需求進行整理和歸納，明確銜接目標和銜接模式；二是銜接階段，對環境法典中關于生態環境修復的整體性、基礎性規范與礦產資源法針對礦區修復的具體性、專門性規范之間進行溝通協調，注重二者在概念使用、規制對象、規范構造與制度手段等要素間的銜接，并通過實體權利義務的分配與內容分層、分權明確的程序機制實現一般性與特殊性的邏輯自洽；三是銜接后的說明和闡釋，即對銜接條款所銜接的環境法典的頂層制度設計與礦產資源法的具體修復制度作出清晰的體系解釋，根據不同的事實場景能動地調整礦產資源法的規范范圍，從法律規范辨識到具體實施路徑形成對礦產資源保護與修復的全方位規制。

5 結 語

2021 年是我國礦產能源業的“雙碳”元年，也是轉型升級的重要一年，更是礦政改革和礦法修訂的關鍵一年。“雙碳”目標的實現，對礦產資源法提出了新的要求、新的指向以及新的動能。文章立足立法理念、礦產資源勘查、開采以及礦區生態修復等礦產資源法修訂的基礎問題，討論“雙碳”目標的礦產資源法回應。而這種回應，不僅僅限定于礦產資源法的修訂，而是意指此次重構性修訂引發的整個礦產資源法律體系的建設及完善。

法律是國之重器，是變革的重要手段。然而，在對“雙碳”目標實現的基本路徑選擇中，切勿以“運動式立法”的方式回應雙碳目標的實現，避免放大甚至扭曲“雙碳”目標實現與礦產資源開發利用的關系，從而忽視國家的礦產資源安全保障。因為，一旦從法律的層面定型制度，則其普遍且強大的拘束力將影響深遠；而一旦立法偏失，將成為國家發展的阻礙。