鄉村數字治理存在的問題與對策

姜孟琦

（沈陽師范大學，遼寧 沈陽 110034）

0 引言

村莊是最基層的治理單元，是國家政策法規落實的“最后一公里”。數字治理作為鄉村治理的新手段，最早于2018年在《中共中央 國務院關于實施鄉村振興戰略的意見》中被提出，從《數字鄉村發展戰略綱要》到《關于開展國家數字鄉村試點工作的通知》，數字鄉村建設的熱度席卷全國。鄉村數字治理是指將現代信息技術嵌于鄉村治理，通過數字賦能增強決策的科學性、民主性和時效性。數字鄉村建設對促進鄉村治理現代化、實現鄉村振興等有著重大推動作用，對改革鄉村治理模式、補足鄉村治理短板、改善鄉村生活環境等有著重大意義。

1 鄉村數字治理的實踐意義

1.1 增強決策的科學性

傳統的鄉村治理更多依靠經驗決策，而數字鄉村治理以互聯網、物聯網、大數據等現代信息技術為依托，通過搭建云平臺收集惠民政策、村情村務、醫療、教育等方面的有關數據，從而為鄉村治理決策提供數據支撐。有關部門還可利用大數據技術的分析、加工等能力，對收集來的數據進行進一步研究，分析隱藏在數據背后的內部關聯，從而明晰鄉村治理中存在的共性規律。此外，鄉鎮政府也可通過數據分析預測當前的事態發展方向，掌握事態發展動向，為下一步行動提供決策依據，并可以數據為依托對政策進行優化。例如，政府有關部門可利用遙感技術調查村內的土地資源情況，對土地利用情況進行動態監測；利用大數據技術收集人口信息，并對收集的各種信息進行整合、分析，以此為依據對鄉村建設進行規劃，且在后續發展中也可根據實際情況進行重新模擬，及時糾偏，推動鄉村治理從基于經驗向基于數據的現代化轉型，增強決策的科學性。

1.2 增強決策的民主性

當下，鄉村出現“人地分離”現象，大量青壯年勞動力長期外出務工。這使得鄉村治理面臨著“治理主體缺失”的困境，鄉鎮政府所制定的規劃、推進的工作等無法及時傳達給外出人員，外出人員對鄉村建設的建議也無法及時反饋給相關人員。這增大了鄉村治理的難度，而數字治理的出現則可有效地解決這一問題［1］。一方面，政府依托互聯網、大數據等信息技術，構建電子政務、智慧黨建等平臺，有效地突破了空間限制，將村內留守人員與村外務工人員聯系起來，使他們即使人在村外，也能及時了解家鄉政策的變化，為鄉村治理建言獻策，為村莊建設貢獻自己的力量，增強村外務工人員的歸屬感。另一方面，政府可充分利用微信、釘釘、微博、騰訊會議等App，為村民了解、參與鄉村公共事務管理提供更加便捷的途徑，提高村民參與村務的積極性，進一步提升鄉村治理的民主決策水平。

1.3 增強決策的時效性

以往的鄉村治理是在問題發生后進行解決，而采用數字治理則可化被動為主動，從事后解決轉為事前防御［2］。一方面，村民可以通過數字平臺監督村干部的工作，及時反饋意見。這不僅有助于增強村民對村干部的信任感，而且有利于政府相關部門及時了解村民的所思所想，避免因信息不對稱而導致的矛盾，營造良好的鄉村治理氛圍。另一方面，鄉村“一張圖”

的建設能夠在一定程度上幫助政府部門規避鄉村建設存在的一些問題。例如，有關部門可利用物聯網技術實時收集農作物生長的相關信息，密切監測可能導致病蟲害發生的相關因素，從源頭上降低病蟲害發生概率；利用遙感技術監控土地資源利用狀況，有效防止農田被過度開墾。加強鄉村數字治理，可促使鄉村治理由原來的“問題產生—問題爆發—問題解決”轉變為“問題預防—快速反應—問題消失”，實現從源頭治理，增強鄉村治理時效性。

2 鄉村數字治理的現實困境

2.1 治理主體協調不足

鄉村數字治理的實現需要政府、企業和其他社會組織的共同努力，然而就當前發展來說，各治理主體仍然存在協調性不足的問題。對于政府來說，由于各部門間存在“條塊分割”“本位主義”等現象，導致部門橫向間、縱向跨層級間存在著“信息壁壘”，導致數字治理過程中政府各部門之間、政府與企業、政府與其他社會組織、政府與村民出現信息溝通不暢、信息共享不足、信任缺失等問題［3］。對于企業來說，其經營目的是獲取更多的利潤，企業出于對投資回報率、投資回收期等因素的考慮，往往傾向于利潤較高、見效較快的非農領域。其他社會組織，由于受角色定位、功能分配、自身建設等因素限制，目前其參與鄉村數字治理的能動性尚未充分發揮。一方面，從我國現行的管理體制來看，其他社會組織對政府的依賴性過強，且在鄉村數字治理中存在角色定位不明晰等問題。另一方面，不完善的規章制度、人員流動性大等問題也影響其他社會組織在鄉村數字治理中發揮作用［4］。這些問題的存在致使我國鄉村數字治理的整體質量不高。

2.2 基礎設施建設不完善

完善的基礎設施建設是實現鄉村數字治理的重要條件之一，然而受鄉村所處區域的經濟發展水平與投資回報率等因素影響，通信設備等缺少仍舊是影響鄉村數字治理效果的因素之一［5］。目前，我國東部經濟發達地區的鄉村通信基礎設施建設優于中部和西部，原因有以下幾個方面。第一，東部地區的經濟發展狀況良好，財政收入較高，而鄉村基礎設施的建設又較為依賴財政撥款、稅收補貼等政府資金支持，這就使得經濟發達的東部地區的寬帶接入、基站建設等工作開展得更順利。第二，考慮到鄉村通信基礎設施建設存在成本較高、回收周期較長等問題，企業往往更傾向于投資經濟發達地區的鄉村，這使得鄉村的基礎設施建設水平有顯著的區域差異［6］。除此之外，鄉村先天的地理條件是影響其基礎設施建設的又一因素。雖然我國的基站數量與寬帶接入數量都在穩步增長，但因山區地形崎嶇不平，影響信號傳遞的速度與效率，從而影響信息在鄉村傳輸的廣度與深度。因此，完善鄉村的基礎設施建設成為實現鄉村數字治理亟須解決的問題。

2.3 數據收集難度大

實現鄉村數字治理的核心是數據共享，然而由于目前鄉村存在通信基礎設施建設薄弱、數字信息平臺建設不足等問題，導致數據存在不規范、不完整、不可用等現象［7］。一是數據格式不規范。目前，國家并未發布統一的數據開放的格式標準，導致政府各部門所采用的標準不一，造成信息跨層級交流不暢。二是數據收集不完整。一方面，我國尚未出臺與數據收集和開放相關的全國性法規，現有的規章制度存在數據開放權責邊界、產權歸屬等界定不明的問題，并且也沒有針對政府數據開放程度的績效評估體系，大量的數據資源散落在政府、企業和其他社會組織中，政府無法對數據進行完整的、有效的整合。另一方面，信息發布平臺的多樣化導致數據分散、重復，為村民查找信息帶來不便。三是數據的可用性低。當前的數據開放只重結果不顧效果，人們實際查詢過程中經常出現無法一次性查閱相關數據或者數據殘缺不全的現象，影響鄉村數字治理的建設效果。

2.4 專業化人才缺乏

治國安邦，人才為急，數字鄉村建設需要一支懂知識、有技術、善管理、有經驗的人才隊伍［7］。但是，由于鄉村基礎設施薄弱、生活環境較城市存在差距等，導致人才培育受限、人才吸引困難等，使得鄉村的人才儲備存在較大缺口。在人才培育方面，當前的農村居民多為老年人和幼兒，青壯年勞動力普遍外出務工，從事生產與管理的人員學歷水平普遍不高，缺少數字治理的意識且相關技術技能掌握不足。此外，村民的教育培訓機制同樣有待健全，相關的平臺建設不夠完善，培訓流于形式，影響高素質人才培訓成效。在人才吸引方面，部分鄉村交通不便、自然環境惡劣、財政薄弱，與城鎮相比，缺乏對人才的吸引力。此外，鄉村的人才管理體制、晉升機制等有待完善。與城市相比，鄉村基層人才面臨工作環境相對較差、工作內容煩瑣復雜、發展空間小、工資待遇與工作強度不成正比等問題，使得鄉村人才“留不住”。長此以往，這些問題導致農村的高端人才嚴重不足，人才隊伍建設滯后，難以適應鄉村數字治理的需求。

3 鄉村數字治理的優化路徑

3.1 政府加強統籌規劃

政府部門應積極總結近年來鄉村數字治理的成功案例，從中探尋普遍性規律，并結合當地經濟發展條件與地理位置等，探索實施符合自身發展條件的新一輪的數字鄉村建設扶持政策。同時，各地政府要加快構建鄉村治理示范區，充分發揮示范區的引領作用。此外，為實現鄉村數字治理，各方需要協同合作，這要求政府處理好與企業、其他社會組織等治理主體之間的關系［8］。

3.1.1 發揮政府主導作用。政府的角色是“掌舵者”而非“劃槳者”，其在數字鄉村建設中的主要作用是統籌各方力量。政府部門應加快職能轉變，把市場能夠做的、應該做的都交還給市場，并通過思想道德培訓、設立獎懲制度等加強內部的思想道德建設，以破除“本位主義”“數據壁壘”，增強自身服務意識。

3.1.2 加大對企業的扶持力度。為了激發企業的參與熱情，政府應提供財政補貼、稅收減免、資源傾斜等政策支持，讓企業主動參與鄉村基礎設施建設的數字化更新、智慧農業App開發等項目。

3.1.3 加大對其他社會組織的培育力度。其他社會組織在鄉村數字治理過程中是政策的倡導者、價值的引導者、服務的提供者［4］。例如，紅白理事會旨在積極推進鄉風文明建設，整治農村婚喪大操大辦、高額彩禮、鋪張浪費、厚葬薄養等不良習俗；鄉賢議事會旨在以適當的手段解決村民間糾紛等。然而實際上，許多社會組織無法得到村民的認同，有些社會組織甚至只能維持自身的運轉而難以為村民提供相應服務。對于這種情況，政府應建立健全其他社會組織培養機制，提高其他社會組織的獨立性與運營能力；增強其他社會組織在村民間的認可度，使其充當政府與村民聯系的橋梁，推進數字治理在鄉村的進一步展開。此外，政府應牽頭構建政府、企業和其他社會組織的線上交流平臺，將扶持政策、法律法規、數字鄉村建設需求清單發布到該平臺，由企業和其他社會組織按自身專業能力承接，實現供需的有效對接。唯有從頂層設計出發，構建多元主體合作的數字治理格局，才能徹底實現鄉村的數字治理。

3.2 完善基礎設施建設

完善的基礎設施是實現鄉村數字治理的基礎。一方面，政府要加大對經濟欠發達地區的鄉村的政策傾斜力度，減少通信基礎設施建設中存在的區域發展不平衡現象，同時主動謀求與企業等非政府組織的合作，以投資補貼、稅收優惠等政策調整市場供求，引導企業主動進入涉農市場，實現多主體協同推進數字鄉村建設。例如，在鄉村光纖網絡建設中，為了不斷優化提升承載能力，實現鄉村寬帶接入的全覆蓋，政府應持續實施電信普遍服務補償試點工作，在基站選址、資金投入等方面給予傾斜支持，以支持農村地區寬帶網絡的建設。同時，政府應注重與企業、高校的產學研合作，加大科研投入，提高鄉村信息化水平。另一方面，建立健全鄉村電子政務平臺，提高政府辦事效率，完善農村基礎信息庫的建設，實現“互聯網+醫療”“互聯網+教育”“互聯網+土地”等全方位覆蓋，縮小城鄉數字鴻溝。在加強鄉村通信基礎設施建設的同時，政府要加快其他基礎設施的數字化轉型［9］，推動農村地區公路、水利、電網、金融等基礎設施的數字化、智能化升級改造。

3.3 完善相關配套措施

政府應設立統一的數據開放標準。只有統一數據開放標準，才能解決開放數據存在的格式不統一、檢索不便等問題，為鄉村數字治理提供便利。政府相關部門應完善要求各信息收集主體配合政府在數據收集過程中的合理要求，明確雙方責任。通過此種方式，可政府相關部門在數據收集中可做到有法可依，保證數據收集的完整性。此外，在收集與開放數據的過程中，為了減少居民對隱私數據泄露的擔憂，增強其治理配合度，政府應出臺相應政策對數據進行等級劃分，明確規定非隱私數據和隱私數據的相關內容、隱私數據處理方式，以及一旦泄露，相關部門會受到怎樣的懲罰等，做到獲取居民信任的同時保障政府最大程度上實現數據共享。政府應完善數據開放的績效考核與問責機制，強化對鄉鎮政府數字治理的績效評估，以數據治理的開放度、安全度、完整度、便利度和協同度等相關指標作為考核標準，加大反饋與問責力度，提高政府數據治理的效果［3］。

3.4 加強人才隊伍建設

鄉村數字治理的實現離不開人才的智力支持。對于鄉村人才的培育，相關部門可從以下3方面著手。

3.4.1 全面提升村干部的知識技能素養。鄉鎮政府可與高校、企業合作，定期邀請專家開展知識技能培訓，提高村干部的知識儲備與技術能力，增強他們對鄉村數字治理的認識；同時可與高校聯合開展假期實踐活動，吸引大學生參與數字鄉村建設，這不僅可以為大學生提供高質量實踐經歷，還能通過交流提高村干部的數字素養，解決其在學習數字技能時所遇到的基礎性問題。

3.4.2 注重鄉賢的力量。鄉賢可分為“在鄉”鄉賢和“不在鄉”鄉賢［10］。村中退役軍人、老黨員、退休老教師等“在鄉”鄉賢具有較高思想道德水平與知識水平，且在村民中較有威望，可以其為中心設置多個學習小組，在為民眾普及知識的同時發揮他們的模范帶頭作用。對于“不在鄉”鄉賢，鄉鎮政府、村委會可以通過微信公眾號、釘釘等平臺加強其與鄉村的聯系，維系他們的鄉土情結，使他們樂意投身于鄉村建設。

3.4.3 吸引外部人才。政府可通過三支一扶、選調生、大學生村官等項目持續向鄉村輸送人才，并通過推進鄉村基礎設施建設、提高薪資待遇、完善人才管理體制、健全晉升機制等方式給予人才相應發展空間，解決人才的后顧之憂，使其愿意扎根鄉村。

4 結語

鄉村治理在基層治理中占主體地位，是國家治理的基石，是推進國家治理體系與治理能力現代化的重要一環。現代信息技術的發展與治理理念的更新，使鄉村治理逐漸向數字化靠攏。隨著一系列數字鄉村建設政策的實施與深入發展，數字鄉村建設熱潮席卷全國。為了更好地推進數字鄉村建設，挖掘鄉村數字治理的潛力，政府應從統籌規劃、基礎設施建設、健全保障機制、注重人才培養等多方面發力，助力鄉村數字治理發展，實現鄉村振興戰略的高質量實施，推進國家現代化建設的步伐。