廣東省排污許可證核發(fā)質(zhì)量與提質(zhì)標(biāo)準(zhǔn)化建議

肖 恒，韓 偉

（廣東省環(huán)境技術(shù)中心，廣東 廣州 510000）

排污許可制作為固定污染源環(huán)境管理體系的核心，是堅持和完善生態(tài)文明制度體系、推進(jìn)環(huán)境治理體系和能力現(xiàn)代化的重要內(nèi)容，是明確排污單位環(huán)保主體責(zé)任、提升生態(tài)環(huán)境質(zhì)量的有力措施，同時也是減輕排污單位負(fù)擔(dān)、對固定污染源相關(guān)環(huán)境管理制度的有機(jī)融合，明確排污單位污染物排放管控要求、推動環(huán)境執(zhí)法有序規(guī)范的依據(jù)。

廣東省持續(xù)推進(jìn)排污許可制度實(shí)施，不斷提升環(huán)境管理能力和水平，堅持構(gòu)建以排污許可制為核心的固定污染源監(jiān)管制度體系，為進(jìn)一步規(guī)范許可證核發(fā)、提高許可證核發(fā)質(zhì)量、加強(qiáng)證后實(shí)施與監(jiān)管，通過開展持證排污單位排污許可證核發(fā)質(zhì)量抽查，鞏固提升固定污染源排污許可全覆蓋工作成效，廣東省生態(tài)環(huán)境廳制定印發(fā)了《廣東省生態(tài)環(huán)境廳環(huán)評與排污許可監(jiān)管行動計劃（2021-2023年）》，通過抽查的方式開展了2021年度省級層面排污許可證核發(fā)質(zhì)量審核，重點(diǎn)梳理排污許可證核發(fā)問題并進(jìn)行原因分析，探尋解決對策。

1 排污許可證質(zhì)量抽查形式

采取隨機(jī)和靶向、線上與線下相結(jié)合的方式，依托全國排污許可證管理信息平臺，重點(diǎn)對“兩高”行業(yè)（主要包括火力發(fā)電、石化、化工、鋼鐵、有色金屬冶煉、建材、造紙、印染等行業(yè)）項(xiàng)目持證單位以及水污染防治攻堅重點(diǎn)流域、大氣污染防治攻堅重點(diǎn)區(qū)域持證單位排污許可證質(zhì)量進(jìn)行審核。重點(diǎn)審核污染物排放標(biāo)準(zhǔn)適用、污染因子、許可排放量、環(huán)境管理要求等證載內(nèi)容的科學(xué)性和準(zhǔn)確性。

2 排污許可證質(zhì)量抽查企業(yè)分布情況

2021年度主要通過線上評估的方式，對17個行業(yè)917家企業(yè)的排污許可證核發(fā)質(zhì)量進(jìn)行了評估，其中包括“兩高”類企業(yè)605家以及家具制造、金屬制品、醫(yī)療機(jī)構(gòu)、污水處理等“非兩高”類企業(yè)312家，持證排污單位行業(yè)分布情況見表1。

表1 排污許可證質(zhì)量核查企業(yè)分布情況一覽表

3 排污許可證核發(fā)主要質(zhì)量問題

（1）遺漏主要排放口。經(jīng)統(tǒng)計，遺漏主要排放口的排污企業(yè)共48家，其中大氣和廢水兩者主要排放口都遺漏的排污企業(yè)9家，遺漏廢氣主要排放口的38家，遺漏廢水主要排放口的19家。主要的原因是未按照相應(yīng)行業(yè)技術(shù)規(guī)范進(jìn)行識別，比如鋁型材行業(yè)中，有7家企業(yè)未根據(jù)《排污許可證申請與核發(fā)技術(shù)規(guī)范 鐵路、船舶、航空航天和其他運(yùn)輸設(shè)備制造業(yè)》（HJ 1124—2020）識別含一類污染物（主要是鎳）廢水車間排放口為主要排放口。

（2）遺漏污染因子。經(jīng)統(tǒng)計，遺漏污染因子的排污企業(yè)共188家，其中廢氣和廢水污染因子均出現(xiàn)遺漏的有17家，遺漏廢氣污染因子的有135家，遺漏廢水污染因子的有71家。相對而言，廢氣污染因子中揮發(fā)性有機(jī)物無組織排放出現(xiàn)遺漏的頻率更高。

（3）執(zhí)行標(biāo)準(zhǔn)與限值有誤。經(jīng)統(tǒng)計，執(zhí)行標(biāo)準(zhǔn)與限值有誤的排污企業(yè)共有251家，其中有171家是大氣排放口污染物執(zhí)行濃度限值填報錯誤，60家是廢水排放口污染物執(zhí)行濃度限值填報錯誤。典型情形包括：排放標(biāo)準(zhǔn)選擇有誤，如應(yīng)執(zhí)行地方標(biāo)準(zhǔn)的錯誤申報為國家標(biāo)準(zhǔn)；排放標(biāo)準(zhǔn)遺漏，如部分涉及VOC物料儲存和使用的企業(yè)遺漏了《揮發(fā)性有機(jī)物無組織排放控制標(biāo)準(zhǔn)》（GB 37822-2019）等；未執(zhí)行特別排放限制。

（4）遺漏許可量控制因子。經(jīng)統(tǒng)計，遺漏許可量控制因子的排污企業(yè)共83家，其中大氣和廢水兩者主要排放口都遺漏的排污企業(yè)4家，遺漏廢氣許可量控制因子的47家，遺漏廢水許可量控制因子的40家。典型情形包括，一是未按相應(yīng)行業(yè)技術(shù)規(guī)范識別應(yīng)許可排放量的污染因子；二是位于總氮重點(diǎn)控制區(qū)的未按規(guī)范要求許可總氮。

4 核發(fā)質(zhì)量問題主要原因

（1）排污許可技術(shù)體系復(fù)雜。排污許可技術(shù)文件主要由管理規(guī)范性文件和技術(shù)規(guī)范性文件兩大類構(gòu)成，其中，管理規(guī)范性文件用于明確排污許可管理的適用范圍、實(shí)施主體、管理權(quán)限以及排污許可證的類型、有效期和許可內(nèi)容等規(guī)定，適用于排污許可證申請單位、核發(fā)機(jī)關(guān)等。截至目前，管理規(guī)范性文件已出臺了《排污許可管理?xiàng)l例》《排污許可管理辦法（試行）》《固定污染源排污許可分類管理名錄（2019年版）》；技術(shù)規(guī)范性文件包括排污許可證申請與核發(fā)技術(shù)規(guī)范、污染源強(qiáng)核算方法、污染防治最佳可行推薦技術(shù)、排污單位自行監(jiān)測技術(shù)指南、環(huán)境管理臺賬與執(zhí)行報告填報要求、固定污染源編碼和許可證編碼等技術(shù)規(guī)定，以及監(jiān)管執(zhí)法、污染物達(dá)標(biāo)排放判定方法等。截至目前，生態(tài)環(huán)境部共發(fā)布了排污許可與核發(fā)技術(shù)規(guī)范76項(xiàng)、自行監(jiān)測技術(shù)指南45項(xiàng)。排污許可證申請與核發(fā)不僅包括對污染因子識別、污染物排放執(zhí)行標(biāo)準(zhǔn)、總量分配等內(nèi)容的行政許可，同時還要求核發(fā)人員對排污單位的生產(chǎn)設(shè)備、原輔材料、污染源自行監(jiān)測、管理臺賬記錄等內(nèi)容進(jìn)行規(guī)范性和準(zhǔn)確性審核。目前各地市生態(tài)環(huán)境主管部門，特別是鎮(zhèn)街基層，一方面人員編制不足、另一方面專業(yè)水平欠缺，加之排污許可全覆蓋核發(fā)任務(wù)時間緊、任務(wù)重，基層生態(tài)環(huán)境主管部門僅靠自身力量確實(shí)很難保證排污許可證核發(fā)質(zhì)量。

（2）許可證內(nèi)容未標(biāo)準(zhǔn)化。廣東省內(nèi)紡織印染、電鍍企業(yè)大部分已入駐定點(diǎn)基地，其生產(chǎn)廢水一般依托園區(qū)集中污水處理廠進(jìn)行處理。對于此類位于工業(yè)園區(qū)內(nèi)的排污單位，各地市環(huán)境主管部門在核發(fā)排污證時內(nèi)容未標(biāo)準(zhǔn)化。例如，部分地市嚴(yán)格按照行業(yè)排污許可核發(fā)技術(shù)規(guī)范，要求園區(qū)內(nèi)排污單位按規(guī)范填報廢水排放口許可排放濃度、許可排放量以及自行監(jiān)測內(nèi)容，而其他地市則上述許可證內(nèi)容予以簡化，將自行監(jiān)測要求和許可排放量的主體明確為園區(qū)集中污水處理廠。

（3）第三方服務(wù)機(jī)構(gòu)水平參差不齊。廣東省排污單位以中小企業(yè)居多，相對管理水平較弱，欠缺環(huán)保主體意識，多數(shù)企業(yè)沒有能力自行申報排污許可證，通常委托第三方服務(wù)機(jī)構(gòu)申請辦理排污許可證，同時各區(qū)縣、鎮(zhèn)街的生態(tài)環(huán)境主管部門的排污許可證申請審核工作往往也通過社會化形式采購第三方機(jī)構(gòu)服務(wù)。由于當(dāng)前對于從事排污許可證申請業(yè)務(wù)的企業(yè)或技術(shù)服務(wù)機(jī)構(gòu)沒有資質(zhì)水平考核或其他咨詢能力方面的準(zhǔn)入要求，排污許可管理辦法（暫行）以及排污許可管理?xiàng)l例中也沒有條款規(guī)定排污許可第三方服務(wù)機(jī)構(gòu)應(yīng)承擔(dān)的法律責(zé)任，第三方服務(wù)機(jī)構(gòu)出于經(jīng)濟(jì)利益的驅(qū)動，在不了解、不掌握排污許可申請與核發(fā)行業(yè)技術(shù)規(guī)范、自行監(jiān)測技術(shù)指南的情況下，接受排污單位委托協(xié)助申報排污許可證，導(dǎo)致申報內(nèi)容不完整、不規(guī)范，與企業(yè)生產(chǎn)運(yùn)行情況存在較大差異，甚至遺漏污染物產(chǎn)排環(huán)節(jié)、排放口，從而導(dǎo)致排污許可填報質(zhì)量不高。

（4）基層核發(fā)人員少、任務(wù)重。排污許可制度體系龐雜，行業(yè)技術(shù)規(guī)范、自行監(jiān)測指南、排放標(biāo)準(zhǔn)、源強(qiáng)核算方法等文件接連出臺，這要求審核人員需全面掌握專業(yè)知識，給排污許可審核人員帶來不小的壓力，同時現(xiàn)階段排污許可證管理辦法并未明確規(guī)定核發(fā)人員應(yīng)同時開展排污單位生產(chǎn)運(yùn)行實(shí)際情況檢查，僅需對申報材料進(jìn)行資料審查，申報材料的真實(shí)性由排污單位負(fù)責(zé)。不強(qiáng)制要求現(xiàn)場檢查后再發(fā)證，有助于提高排污證的核發(fā)效率，但也給許可證質(zhì)量留下了隱患，容易出現(xiàn)許可證內(nèi)容與企業(yè)生產(chǎn)運(yùn)行情況不一致的問題，甚至存在許可內(nèi)容與規(guī)定不符的情況。

5 建議

（1）對許可內(nèi)容進(jìn)行標(biāo)準(zhǔn)化。定點(diǎn)基地等園區(qū)內(nèi)企業(yè)的生產(chǎn)廢水通常分類收集后未經(jīng)預(yù)處理直接進(jìn)入園區(qū)集中污水處理廠，對其廢水排放口許可排放濃度、排放量沒有實(shí)際意義，而廢水排放口的自行監(jiān)測一般由園區(qū)集中污水處理廠來承擔(dān)，因此有必要對此類位于工業(yè)園區(qū)內(nèi)的排污單位排污許可證核發(fā)內(nèi)容進(jìn)行標(biāo)準(zhǔn)化，建議在部分地市進(jìn)行排污許可證副本內(nèi)容改革試點(diǎn)，探索出一套符合排污單位實(shí)際生產(chǎn)運(yùn)行管理情況的排污許可證內(nèi)容，模式成熟后在省內(nèi)推廣，一方面有利于環(huán)境執(zhí)法部門證后監(jiān)管，另一方面有利于在排污許可證質(zhì)量審核中統(tǒng)一尺度。

（2）規(guī)范第三方單位服務(wù)行為。有關(guān)部門應(yīng)加緊出臺對排污許可第三方技術(shù)機(jī)構(gòu)的管理辦法，從制度上對排污許可申報市場形成約束。核發(fā)主管部門可通過不定期召開轄區(qū)內(nèi)第三方服務(wù)單位座談，對排污許可填報中一些普遍存在的不規(guī)范問題進(jìn)行宣貫解讀，幫助第三方單位不斷提高服務(wù)水平。同時，可考慮針對第三方技術(shù)單位填報排污許可證的時效性、填報質(zhì)量以及企業(yè)滿意度建立通報制度，強(qiáng)化對第三方的管理，全面促進(jìn)第三方技術(shù)服務(wù)提質(zhì)、提效。

（3）推進(jìn)排污許可與環(huán)評有機(jī)融合，減輕基層壓力。探索環(huán)評與排污許可制度融合的內(nèi)容和形式，并將排污許可管理要求納入環(huán)評導(dǎo)則范圍。在環(huán)評導(dǎo)則總綱、水氣聲等要素導(dǎo)則以及行業(yè)導(dǎo)則中進(jìn)一步落實(shí)排污許可相關(guān)要求。編制環(huán)境影響評價報告的環(huán)境管理和監(jiān)測計劃章節(jié)時應(yīng)統(tǒng)一參照相應(yīng)行業(yè)排污許可與核發(fā)技術(shù)規(guī)范、排污單位自行監(jiān)測技術(shù)指南規(guī)定，詳細(xì)列表逐一給出不同排放口各污染因子的監(jiān)測要求，排污單位在申報排污證時可直接引用相關(guān)內(nèi)容，也有利于環(huán)境主管部門簡化審核排污許可證核發(fā)內(nèi)容。

（4）持續(xù)優(yōu)化排污許可信息平臺。建議繼續(xù)優(yōu)化排污許可信息平臺中各系統(tǒng)模塊的設(shè)計，對填報規(guī)范性和操作便利性上加強(qiáng)指導(dǎo)，同時充分利用人工智能的技術(shù)手段，將需重復(fù)填寫的內(nèi)容自動導(dǎo)入信息平臺中，減輕排污單位企業(yè)填報負(fù)擔(dān)。鼓勵地市、專業(yè)機(jī)構(gòu)基于國家排污許可管理平臺開發(fā)第三方軟件進(jìn)行智能化審核，提升基層排污許可證審核效率。

6 結(jié)語

排污許可證是排污單位的身份證，是載明排污單位控制污染物排放及落實(shí)有關(guān)環(huán)保責(zé)任的行政許可，是對排污單位排污行為的直接約束，排污許可證核發(fā)質(zhì)量直接影響到排污單位履行環(huán)保責(zé)任。從以上分析可知，廣東省排污許可核發(fā)質(zhì)量有待提高，建議通過規(guī)范第三方單位服務(wù)行為、推行排污許可與環(huán)評有機(jī)融合、優(yōu)化排污許可管理信息平臺等方面去提升排污許可證的核發(fā)質(zhì)量。