馱英水庫及灌區(qū)工程建設(shè)用地存在的問題及建議

江志偉

（崇左市左江治旱工程管理中心，廣西 崇左 532200）

1 工程概況

廣西左江治旱馱英水庫及灌區(qū)工程開發(fā)任務(wù)以灌溉、供水為主，兼顧發(fā)電等綜合利用，工程由馱英水庫及馱英灌區(qū)兩部分組成。

工程項(xiàng)目建議書于2013 年10 月完成，國家發(fā)改委于2015年1月對項(xiàng)目建議書進(jìn)行批復(fù)，原則同意項(xiàng)目可行性研究報(bào)告。水庫樞紐建設(shè)總工期39個(gè)月，灌區(qū)建設(shè)總工期48個(gè)月。

2016 年10 月馱英工程開工建設(shè)，2021 年已完成馱英水庫壩區(qū)、總干渠及4 大干渠大部分施工任務(wù)，預(yù)計(jì)于2022 年全部完成施工；續(xù)建配套及支渠工程計(jì)劃2022年完成施工量的50%以上。

2 工程用地報(bào)批情況

馱英工程初步設(shè)計(jì)階段用地?cái)M征收（用）崇左市寧明縣、扶綏縣、江州區(qū)土地面積2 483.42 公頃，其中永久征地面積1 917.38 公頃，臨時(shí)征地面積566.04公頃。

2016年6月23日，國家自然資源部批復(fù)項(xiàng)目建設(shè)用地預(yù)審，批復(fù)預(yù)審面積1 896.58 公頃。2016 年10 月，開始著手辦理項(xiàng)目建設(shè)用地報(bào)批工作，在國家政策許可范圍內(nèi)，在自治區(qū)、崇左市及縣級國土資源管理部門指導(dǎo)下，馱英水庫及灌區(qū)工程分馱英壩區(qū)和馱英灌區(qū)兩大部分進(jìn)行報(bào)批。2019 年12月，壩區(qū)建設(shè)用地已獲得自然資源部批復(fù)，批復(fù)建設(shè)用地面積為81.7 891 公頃；馱英灌區(qū)用地報(bào)件組卷資料2019年11月初步完成了第一輪用地報(bào)批材料的組卷工作，但從2020年1月1日起，崇左市人民政府新出臺《崇左市人民政府辦公室關(guān)于實(shí)施征地區(qū)片綜合地價(jià)的通知》文件，工程需要重新完善項(xiàng)目征地有關(guān)資料原因，第一輪用地報(bào)批材料無法滿足項(xiàng)目實(shí)際建設(shè)用地需求，致使馱英灌區(qū)項(xiàng)目用地報(bào)件組卷資料難以及時(shí)上報(bào)國家國土資源管理部門審批。

3 工程推進(jìn)過程中用地存在的問題

3.1 水利工程獨(dú)有特點(diǎn)，難以辦理征地手續(xù)

馱英水庫及灌區(qū)工程為線性水利工程，路線長、跨度大（總干渠長41.11 km，4 條干渠總長202.28 km，支渠總長442.67 km），選址多為山間谷地或耕地，工程沿線土地利用情況復(fù)雜，具有不穩(wěn)定因素多，影響范圍和征地?cái)?shù)量大，農(nóng)用地占用多、投資巨大等特點(diǎn)；工程建設(shè)周期長，近些年地方政府持續(xù)開展公路、鐵路、開發(fā)區(qū)等項(xiàng)目建設(shè)以及農(nóng)民自建房屋、禽舍等，侵入了馱英項(xiàng)目設(shè)計(jì)用地范圍，且被侵占后維權(quán)難度大，導(dǎo)致項(xiàng)目設(shè)計(jì)方案局部修改，造成工程建筑物相關(guān)設(shè)施變化、工程用地范圍和面積相應(yīng)隨之變化，致使工程不能及時(shí)完善征地手續(xù)；此外，由于灌區(qū)項(xiàng)目用地報(bào)批材料需要整體上報(bào)，而干渠工程和支渠配套工程甚至是田間工程的建設(shè)時(shí)間差較大，設(shè)計(jì)范圍廣，用地報(bào)批材料難以精確。

3.2 用地報(bào)批程序復(fù)雜

首先，水利工程項(xiàng)目初步設(shè)計(jì)批復(fù)后，用地報(bào)批工作需要提交建設(shè)用地申請表、項(xiàng)目批準(zhǔn)文件、項(xiàng)目用地預(yù)審報(bào)告、建設(shè)項(xiàng)目總平面布置圖，占用耕地的，必須提出補(bǔ)充耕地方案、地質(zhì)災(zāi)害危險(xiǎn)性評估報(bào)告、壓礦評估證明材料等。材料內(nèi)容精度要求高，勘測定界外業(yè)、內(nèi)業(yè)資料整理工作量大。還需要按要求公告征地補(bǔ)償方案，公告時(shí)間較長，且要對相關(guān)土地面積和實(shí)物數(shù)量、補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)和總費(fèi)用進(jìn)行公告，相關(guān)程序?qū)嶋H有重復(fù)。

其次，工程涉及林地的，要向林業(yè)部門申請林業(yè)占用審核意見書。林業(yè)部門對占用林地的政策基本按自然資源部門實(shí)施，若占用數(shù)量較多，則需要國家林業(yè)局審核。再者，林業(yè)部門與自然資源部門對土地屬性的確認(rèn)存在差異，如馱英灌區(qū)部分種植果樹的土地，林業(yè)部門認(rèn)定為林地，但國家對初步設(shè)計(jì)批復(fù)意見為耕園地，部分河道邊附近的一些未利用荒地，國家批復(fù)意見為未利用地，可林業(yè)部門認(rèn)為該土地為規(guī)劃的宜林區(qū)，應(yīng)作為林業(yè)占用進(jìn)行審核，需繳納有關(guān)稅費(fèi)。

最后，工程臨時(shí)用地報(bào)批審核時(shí)間長，短則3個(gè)月，多則1年，而水利工程部分臨時(shí)用地施工如支渠續(xù)建配套工程、田間工程等所需時(shí)間很短（1～3 個(gè)月），施工完畢后臨時(shí)用地即可恢復(fù)土地利用，對土地幾乎無影響。臨時(shí)用地報(bào)批時(shí)間長對水利工程進(jìn)度產(chǎn)生極大影響。

3.3 政策法規(guī)發(fā)生變化

（1）自然資源部《關(guān)于2021年土地利用計(jì)劃配置規(guī)則的通知》（自然資發(fā)〔2021〕80 號）要求，違法用地部分一律使用設(shè)區(qū)市以當(dāng)年存量土地處置規(guī)模為基礎(chǔ)核定的計(jì)劃指標(biāo)核銷，崇左市年度計(jì)劃指標(biāo)安排較少，又涉及較多其他急需落地的重大項(xiàng)目，無法保障馱英工程用地指標(biāo)。

（2）《自然資源部關(guān)于規(guī)范臨時(shí)用地管理的通知》對臨時(shí)用地范圍進(jìn)行了嚴(yán)格的界定，制梁場、拌合站等難以恢復(fù)原種植條件的不得以臨時(shí)用地方式占用耕地和永久基本農(nóng)田，由于早期施工設(shè)計(jì)的拌合站等選址一般在交通便利、遠(yuǎn)離村莊的地方，且馱英灌區(qū)大部分作業(yè)面都位于農(nóng)田、耕地密集區(qū)，若將既定的拌合站廠址重新規(guī)劃選址，可供利用的地塊少且距離過遠(yuǎn)，加上存在道路不通等問題，造成工程施工成本增加而工程單價(jià)過低，無法保障施工單位合理利潤空間，難以保障施工質(zhì)量。

（3）根據(jù)2021 年9 月1 日正式實(shí)施的新《中華人民共和國土地管理法實(shí)施條例》，相關(guān)土征收政策將有較大變化，社會(huì)保障費(fèi)用需足額繳納完畢方可申請征收土地，該部分社會(huì)保障費(fèi)用缺口較大，馱英灌區(qū)涉及的3 縣（區(qū)）財(cái)力恐無法保障，影響后續(xù)項(xiàng)目用地報(bào)批。

4 建議

（1）爭取地方政府特別是縣以上黨委、政府的高度重視。馱英工程位于廣西三大旱片的左江旱片，工程建成后可有效解決區(qū)域內(nèi)39.2萬人農(nóng)村飲水不安全問題，灌區(qū)年均糧食產(chǎn)量可增產(chǎn)約14.8萬t，甘蔗年均增產(chǎn)約73.0 萬t，農(nóng)業(yè)產(chǎn)值年均可增加9.94 億元，對區(qū)域經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展產(chǎn)生巨大的效益，惠澤地方大部分農(nóng)村地區(qū)，為鄉(xiāng)村振興提供極大的助力。因此要盡可能爭取地方政府在思想上重視，并在政府的積極帶動(dòng)下，引入科學(xué)的管理模式，確保工程合理的建設(shè)用地。

（2）積極響應(yīng)“嚴(yán)守18 億畝耕地紅線”政策和“占多少、恢復(fù)多少”的占補(bǔ)平衡方針，嚴(yán)格依據(jù)國家現(xiàn)行土地相關(guān)法規(guī)開展工程建設(shè)[1]。全面強(qiáng)化統(tǒng)籌規(guī)劃，優(yōu)化工程項(xiàng)目選址及建設(shè)內(nèi)容，提高并優(yōu)化節(jié)約集約用地，嚴(yán)格控制好永久農(nóng)田占比，及時(shí)修改勘測定界等基礎(chǔ)數(shù)據(jù)資料，并對接各縣（區(qū)）自然資源局做好項(xiàng)目用地報(bào)批工作。對存在較大施工困難地段需改線的，采取縮減用地面積、更改項(xiàng)目建設(shè)內(nèi)容等方法，如因地質(zhì)構(gòu)造等客觀原因確實(shí)需要改線建設(shè)的應(yīng)做好相關(guān)工程建設(shè)合理說明，項(xiàng)目法人要及時(shí)與上級部門溝通請示。

加強(qiáng)施工監(jiān)管，做好設(shè)計(jì)規(guī)劃。要強(qiáng)化設(shè)計(jì)單位的責(zé)任意識，督促按時(shí)按質(zhì)完成施工設(shè)計(jì)圖紙，并組織參建各方進(jìn)行設(shè)計(jì)交底，確保參建各方知曉施工紅線范圍；項(xiàng)目法人、設(shè)計(jì)單位和監(jiān)理單位要加強(qiáng)施工現(xiàn)場監(jiān)管[2]，特別是工程前期的臨時(shí)用地如鋼筋加工場、拌合站、施工營地等的選址，確保合規(guī)，工程建設(shè)過程的臨時(shí)用地不逾越既定紅線范圍。

完善水利用地政策，簡化土地征用審批報(bào)批程序[3]。水利工程所用資金多為中央資金，為基本農(nóng)田建設(shè)服務(wù)，純屬公益性項(xiàng)目，與市政建設(shè)項(xiàng)目、農(nóng)用綜合開發(fā)項(xiàng)目等性質(zhì)差異較大，且水利工程施工季節(jié)性較強(qiáng)，要求工期緊，土地征用的審批和報(bào)批程序復(fù)雜、耗時(shí)久，易錯(cuò)過最佳施工時(shí)間。建議國家層面出臺有關(guān)政策，將灌區(qū)續(xù)建配套等為農(nóng)業(yè)服務(wù)的的水利建設(shè)項(xiàng)目，需永久征用耕地的，按政策補(bǔ)償給群眾，不辦理用地手續(xù)，采取“只征不轉(zhuǎn)”即農(nóng)用地不轉(zhuǎn)為建設(shè)用地的方法。同時(shí)簡化用地特別是臨時(shí)用地審批報(bào)批環(huán)節(jié)、程序，協(xié)調(diào)各部門之間相關(guān)土地政策的矛盾，確保工程建設(shè)有地及時(shí)批復(fù)供生產(chǎn)建設(shè)使用，保證工程進(jìn)度穩(wěn)步推進(jìn)，早日發(fā)揮其應(yīng)有的社會(huì)效益。

5 結(jié)語

本文介紹馱英水庫及灌區(qū)工程建設(shè)過程中遇到的用地問題，提出了重視水利工程建設(shè)、響應(yīng)國家政策法規(guī)、加強(qiáng)設(shè)計(jì)規(guī)劃和施工監(jiān)管以及完善政策簡化程序等建議。