關于我國節水灌溉高質量發展體制機制優化工作的若干思考

于 淼 丁志宏 程增輝

(中水北方勘測設計研究有限責任公司，天津 300222)

實施高質量發展是我國進入新發展階段的內在要求，是建設社會主義現代化強國的必由之路。推進新階段水利高質量發展是基于我國治水矛盾已經發生根本性變化的深刻歷史判斷而作出的發展定位，是為了更好地保障國家水安全，在供給質量、生態和諧、服務水平、管理效率方面再上一個新臺階，更好地滿足人民群眾日益增長的美好生活需要[1]。節水灌溉高質量發展是水利高質量發展的重要環節，大力推進高效節水灌溉，實現適水發展、因地發展、宜業發展是節水灌溉高質量發展的目標，而體制和機制是節水灌溉高質量發展的系統性影響因素，是“軟”件建設的關鍵之一。

1 我國高效節水灌溉體制機制發展現狀

通過多年的探索，我國高效節水體制機制改革已經取得了一定成效[2]，有力地支撐了高效節水灌溉的快速發展，促進了“三農”事業又好又快發展，為推進人與自然和諧的生態文明建設提供了基礎保障。

1.1 典型示范和整體推進相結合

通過大力開展試點示范項目建設，引導當地政府和農民群眾逐步認識、接受、應用高效節水灌溉技術，在形成一定的社會認可度和技術管理服務能力后，再通過區域性的規模化項目建設、投入完善的運行管護服務體系等政策扶持措施加以整體推進。如新疆、黑龍江、河北、山東等[3]高效節水灌溉發展較好地區，都是先建設典型示范區，探索適合當地特點的技術模式，讓地方政府和農民群眾看到實實在在的成效后，再逐步整體推進，從而建成了一批標準高、效益顯著的規模化高效節水灌溉項目區。

1.2 積極引導和倒逼制約相結合

疏堵結合，在運用各種措施積極引導高效節水灌溉加快發展的同時，強化水資源剛性約束，堅決落實“四水四定”，構建了雙向約束機制倒逼高效節水灌溉發展。如寧夏青銅峽市、云南陸良縣[4]、重慶璧山區、甘肅臨澤縣等地通過多形式的灌溉用水定額制度和發展高效節水灌溉相結合，引導與倒逼相互促進，使得社會用水節約意識顯著提高，對高效節水灌溉技術的接受程度越來越高，灌溉用水量明顯減少，實現了生產發展和生態環境保護雙贏。

1.3 工程建設與機制改革相結合

切實改革“重建設、輕管理”的弊病，按照“先建機制、后建工程”的要求，因地制宜地合理確定了工程建設與運維機制的具體模式，提升了政策措施的指向性、精準性、有效性，探索建立了長效的管護機制。如山西省稷山縣明確四權兩責，強化五大支撐，完善運行機制，建立三大平臺推進改制進程；湖北東風三干渠農民用水戶協會管護模式、安徽永裕農村水利專業合作社管護模式、黑龍江省克山縣高效節水灌溉服務管理中心管護模式、新疆沙雅縣物業化管理模式、北京市和浙江省的村級水管員管護模式等一批適應各地不同自然地理和社會經濟條件的工程和設施運行管護模式也在探索中逐步形成。

2 存在問題

雖然我國在推進高效節水體制機制發展方面已經取得了一定成效，但仍存在諸多問題，與實現鄉村振興和實現農業農村現代化的戰略要求相比，仍有一定的差距[5]。

2.1 農業用水管理與改革任務艱巨

我國農業實施最嚴格水資源管理制度的基礎較弱，當前農業用水總量和用水效率控制指標細化程度不夠，部分地區水價形成機制尚不能全面覆蓋供水成本，農業用水難以按運行全成本加以定價并收取水費。同時未能體現區域水資源的稀缺性，難以激發用水戶的自主節水投入和創新意識。農業用水計量設施普及程度仍較底，節水正向激勵機制尚未健全，灌區管理單位的運行經費得不到保障，工程運行管護缺乏有效的經費保障機制，農業水價綜合改革步伐有待進一步加快。

2.2 高效節水制度有待健全完善

國家和地方各級政府的節水立法及政策制度尚不完善，已有法規的適用性和針對性都有待改進，需要根據全國以及各地區自身社會經濟發展現狀以及高質量發展階段的新要求進行修訂，與時俱進地體現節水灌溉發展所依賴和所致力的社會經濟發展中出現的新事物、新形勢的時代需求。水資源的總量控制指標分解不夠細化、實化，對區域和流域社會經濟發展的剛性約束作用不足，倒逼機制有待加強，小型農田水利工程產權制度、農業用水權制度皆有待進一步健全和完善，水行政主管部門和農業農村行政主管部門等在實際工作中的職責還有不明確之處，節水成效的監督考核力度不足，節水措施實效性不足，節水設施先進性和適用性還有待進一步提高。

2.3 高效節水工程管護體系不完善

因供水設備技術含量高、操作精細化要求高、運行維護費用高、水質標準要求高等特點，高效節水灌溉對管理組織和運行人員的素質要求也相應較高。但相當一部分地區已建成的高效節水灌溉工程的運營管理主體仍是鄉鎮水管站、村民小組、新型農業經營主體等非專業技術組織，專業化、社會化的高效節水灌溉服務組織所占比例仍較低。大中型灌區管理體制改革有待深化，小型農田水利工程管理體制改革力度仍需加大，產權清晰、管護有力的責任體系有待鞏固提升。

2.4 高效節水灌溉技術效益未得到充分發揮

盡管我國高效節水灌溉技術在不斷發展和推廣應用，但其綜合性、規模性技術效益與預期存在一定差距。究其原因，一是土地規模化、集約化經營的影響；二是水肥一體化、精細化灌溉的影響。具體而言，一是分散式土地經營方式與田間高效節水技術所要求的規模化、集約化經營之間的矛盾[6]，二是高效節水灌溉技術所具有的效益多樣性與實際應用的途徑單一性之間的矛盾。

2.5 高效節水灌溉綜合效益社會認識不足

我國對高效節水灌溉的宣傳引導和培訓不夠，尚未形成普遍有效的社會氛圍；社會公眾對我國國情水情認識不足，對節水灌溉綜合效益的認識有待提高，“節水優先”的治水理念還有待進一步深化貫徹落實。對于節水的認識存在地區差異[7]，北方地區政府節水積極性強，但群眾節水意識弱；南方地區新型農業經營主體積極性高，但政府、群眾認識不足。

3 優化措施

堅持政府與市場兩手發力原則，把握規劃權、放開建設權、搞活經營權、嚴格監督權，以水權分配、水權交易、水價改革、產權制度改革等為支撐[8]，促進節水灌溉高質量發展。

3.1 科學制定灌溉發展規劃

重視節水灌溉規劃制定過程中的制約因素分析，堅決落實最嚴格水資源管理“三條紅線”指標要求，在細化總量控制指標的基礎上，結合國家、行業、區域用水定額有關要求，科學合理地制定發展規劃。與此同時，要高度重視和深入分析擴大高效節水灌溉面積所引起的灌溉水量的增加與提高灌溉效率形成的節水能力之間的矛盾關系，切實做到“真實節水”，保障糧食安全、農業增產、農民增收。按照多源統籌、因地制宜、突出重點、規模推進等原則，明確總體布局和實施重點，確保發展實效。

3.2 積極探索多元化建設管理服務方式

繼續推廣民辦公助、以獎代補、先建后補等建設方式[9]，鼓勵和引導農民、農民用水合作組織及新型農業經營主體作為高效節水灌溉工程建設和管理的主體。嚴格建設管理，推行項目管理總承包(PMC)、設計施工總承包(EPC)、代建制等建設管理模式；強化行業質量監督管理職能履行，加大暗訪督查力度，暢通社會監督渠道。通過建立健全基層水利服務政策，激勵基層服務體系建設，積極培育建設社會化的基層水利服務組織，鼓勵各級水利專業技術機構深入基層為農民提供水利專業服務和技術培訓。

3.3 深化工程管理體制與運行機制改革

按照“誰投資、誰所有，誰受益、誰負責”的原則，推進高效節水灌溉工程設施產權制度改革，明確高效節水灌溉工程的所有權、管理權、經營權，探索實施動態水權、動態水價、動態獎補，探索實施資源資產化、資產股權化，調動農村集體經濟組織、新型農業經營組織、農民參與高效節水灌溉工程建設與管護的積極性。

3.4 完善農業節水政策體系

貫徹落實《農田水利條例》，深化最嚴格水資源管理制度，加強灌區和灌溉工程的水資源論證和取水許可行政管理，結合“放管服”改革，加強事中事后的監督管理[10]。加快推進農業水價綜合改革，及時總結基層創新經驗，建立健全農業水價形成機制、精準補貼和節水獎勵機制，健全小型農田水利工程運行管護機制。完善以財政資金引導為主、社會資本積極參與的農業節水投融資機制，凝聚各方共識，形成發展合力。

3.5 充分調動多方力量參與

高效節水灌溉的建設和運行過程涉及資源流、技術流、產品流、資金流、信息流在國家、社會、部門、單位、企業、集體、個人等各層級利益群體之間的通量流轉和利益分配，各方的利益訴求不斷且差異巨大。因此，在發展高效節水灌溉時要統籌諸多利益的協調合理分配，發揮財政資金引導作用，積極探索各部門有關資金整合模式，實現“多個龍頭進水、一個龍頭出水”，繼續探索和推廣項目實施模式，實現各方利益的最優化。建立健全農業水權分配體系，推進水權交易平臺和機制建設，讓高效節水灌溉的效益通過市場化機制實現其市場價值轉換；積極培育高效節水灌溉設備和技術研發制造企業，給予有力的政策和資金支持，推進我國高效節水灌溉技術產業提檔升級。

4 結 語

灌溉對于我國農業發展具有非常重要的作用，以高效節水灌溉為代表的節水灌溉高質量發展是保障國家糧食安全、經濟安全、生態安全和永續發展的重要實踐抓手。適應社會經濟高質量發展形勢和要求，進一步優化高效節水灌溉發展的體制機制是推動節水灌溉高質量發展的應有之義、必舉之措。因此，應繼續大力推進高效節水灌溉發展力度，持續優化節水灌溉高質量發展體制機制。