基于可持續發展視域下軌道交通建設項目投融資模式現狀及優化研究

文/張雪

軌道交通事業由于兼具社會公益性與經濟性的特征，經營管理活動必需以保障可持續發展為前提。因軌道交通建設項目的投資規模大、建設周期長，所以對投融資模式設計要求較高。文章主要從政府直接投融資、政府主導的負債融資、項目融資三個模式分析了軌道交通建設項目的投融資模式及特點，而后介紹了當前軌道交通投融資模式經濟活動中的現狀，最后就如何優化投融資模式展開討論。

城市軌道交通行業特點是“準公益性、準公共產品、準商業化經營”，而這這造就了該行業特殊的建設投融資模式，該項目不能按常規商業原則進行投融資運作[1]。從社會公益性的責任視角而言，其投融資模式的科學化運作，關系到這份社會事業能否實現可持續發展。同時，城市軌道交通的內生效應也使得投融資模式設計中可以充分針對衍生商業進行操作。如何建立科學合理的投融資機制，讓商業價值從外部走向內部化，實現“投資者得益”目的，是實現城市軌道交通建設科學、良性、可持續發展的基礎，也是建立城市軌道交通建設投融資模式的基本原則。

1.軌道交通建設項目投融資模式及特點

城市軌道交通是社會公益工程，但其也具備市場經濟特性，其獨特的屬性也影響了資金融集渠道的選擇，當前城市軌道交通的投融資模式可分為政府主導與市場化投融資兩種模式，從我國投融資模式的實際發展來看，多數城市軌道交通項目在建設階段的投融資仍由政府主導，輔以負債融資。一般而言，投融資模式主要包括四種類型，分別是：

1.1 政府直接投融資。政府直接投融資是指政府完全提供財力支持以應對項目全壽命周期的設計、施工、運營及維護工作，屬于單一主體的投資模式。目前國內多數城市的軌道交通項目采取的是該投融資模式，特別是北京城市軌道交通項目最為典型。該模式的資金來源可分為政府財政投入、國內商業銀行及政策性銀行貸款、企業資金投入、國外政府貸款等部分組成，以政府財政投入占比最大。長春市軌道交通也有部分采用的是政府直接投資模式，如軌道交通4號線南延工程，其中政府收入承擔了70%的項目建設成本，30%則由融資主體進行商業銀行貸款解決，融資主體是得到政府授權，具備法人資格，代替政府建設軌道交通項目的經濟實體。但隨著交通線路的拓展，工程量的增加也導致資金需求變大，政府難以支付直接投資模式所需要的大額資金，因此需要探索多元化的市場投融資模式。

1.2 政府主導下負債融資。政府投入的部分資金以及依托政府提供信用擔保貸款、發行債券籌集的債務融資共同組成了政府的負債融資資金。這種融資模式建立在政府財政與信用基礎上，資金來源渠道廣，資金充裕且籌集效率高，可以大幅度緩解地鐵項目工資困難的問題，但另一方面，債務性融資成本及利息都很高，企業與政府也承擔了后續風險。若負債融資僅由單一主體承擔，風險容易集中，對主體易造成深遠影響。

1.3 項目化融資。目前主要的項目融資模式有融資租賃、TOD、BT、BOT等，其中我國軌道交通項目融資模式主要為BOT模式。長春市軌道交通集團在引入BOT融資模式后，政府在項目建設期的資金壓力有了明顯緩解，同時運營期的支出也大幅降低，管理者充分學習了先進的管理經驗，合理應用專業機構的科學技術，實現了項目專業化管理、資金高效化利用、線路市場化運營的目標。但BOT模式僅能在短期緩解資金壓力，政府中遠期仍面臨巨大的財政壓力[2]。由于軌道交通項目規模大、建設與運營周期長，其需要巨大的資金支持，這就需要政府相關部門針對BOT模式構建完善的競爭與管理機制，從而對合作伙伴進行擇優，并開展高效管理。

2.當前軌道交通項目投融資模式的現狀

2.1 加快建設導致資金需求量持續增長。目前城市軌道交通項目投融資的主要問題在于建設總規模龐大，其需要的資金投入遠遠超過了融資能力，甚至部分項目規劃是否合理、符合經濟效益還有待考量。軌道交通造價平均高達7億～8億元每平方千米，如長春軌道交通4號線南延工程投資即為7.2億元，而線路總投資動輒是百億以上的資金投入，建設資金投融資規模極大。雖然軌道交通建設可以帶動當地經濟的發展，提高沿線土地的價值，但土地增值帶來的收益是否能夠回饋軌道交通的投資、能夠多大比例形成軌道交通投資收益流這些問題都還需要進一步驗證。另外，長春市軌道交通也存在已投資金回流壓力大的問題。規劃建設不合理導致資金需求總規模增加，變相增加了投融資壓力。

2.2 投融資機制不健全，財務可持續發展性不佳。長春軌道交通運營至今，客流量持續穩定增加，但仍存在入不敷出的問題。同時綜合開發進度慢，通過衍生商業補貼收入的發展仍不充分，導致總體支出與收入有較大缺口，仍需要政府補貼大量的運營成本。隨著軌道交通的規劃逐漸落實，建設項目的數量增加，政府維持運營的資金壓力增大，政府逐漸陷入債務與金融風險中。另一方面，地鐵沿線的土地與地下空間資源利用率低，地鐵與物業之間未發揮應用的協同效應，需要市政府完善相關政策，充分利用地鐵沿線資源，將其內化為軌道交通項目的經營收益。

2.3 投資主體及融資方式有待拓寬。城市軌道交通項目受限于體制機制的束縛，其建設與運營的資金多數來源于政府投入，政府外的資金投入嚴重不足，多元化的投融資模式仍未建立。另外相關的法律法規建設、優惠政府施行不到位，導致項目建設與運營的融資模式過分單一，市場主體承擔的職稱全壓在了政府頭上，導致融資風險集中，代價較高。得益于PPP模式的試行與推廣，目前城市軌道交通投融資模式已不再單純依賴政府主導投資，但從相關領域的投資比例來看，其仍有很長的路要走。

3.軌道交通投融資模式的優化與探索

類比其他城市軌道交通投融資模式，長春軌道交通融資模式存在的問題既有共同點也有特異點。長春地鐵對成本的控制較為合理，且運營管理科學，衍生商業的資源開發已初具規模，但其仍難以在對隧道、車站建筑物、交通工具折舊的情況下實現盈利。軌道交通建設融資模式的轉變要讓從政府主導走向企業市場化發展的前提是軌道交通企業具備一定的債務化解能力，且從社會資本中可以得到收益回報，形成良性發展[4]。因此，還需要從企業本身出發，考慮科學合理的盈利模式構建，思考長春地鐵投融資模式的轉向。

3.1 以“地鐵+物業”運營體系助推經濟價值循環及盈利。《城市軌道交通2020年度統計和分析報告》中明確指出“站城一體化是城軌交通引領城市發展和實現財務可持續發展的有力舉措”[3]。城市軌道交通的建設使得站點周邊居民可以更為快捷、高效地出行，其導致沿線房地產及物業升值，政府財政及稅收也相應增加，但沿線地產、物業的價值并不能內化到城市軌道交通項目本身，因此，將沿線地產物業開發、物業經營、附屬資源開發統一歸屬到同一實體進行經營，將外溢的經濟價值內部化，實現公益性與商業性相結構，構建可持續發展的價值循環體系，是減少政府在城市軌道交通項目建設、運營階段投入成本的關鍵措施。因此，對軌道交通企業地上商業建筑功能進行設計，同時對地下空間進行組織協調，強化經營策劃能力極為關鍵。這就要求城市軌道交通項目在設計階段即對沿線物業進行規劃，讓地鐵公司積極參與站點開發，讓沿線土地的開發價值在提升的同時也能正反饋交通企業，讓過去政府主要投入，兼以融資的單一模式轉變為政府引導、多方參與的市場化投融資模式，讓城市軌道交通的建設、運營與沿線物業的開發良性互補，互相促進。

3.2 合理制定票價波動機制，優化市場化政府購買服務。一是對當前票價定價機制進行改進優化。以公益性為前提，響應綠色出行口號的號召，根據運營成本及收入動態調整票價，以此取得成本與收入平衡，降低政府補貼額度，逐步達成微利經營的目的。政府可予以必要的財政補貼，確保補貼發放科學有效，以此發揮資金綜合效益。二是讓政府購買服務模式更加市場化。即政府履行職責，通過完善制度、開展績效考核等方法，支付能夠滿足合作公司建設、運營、資源更新改造全產業鏈服務等需求的授權經營服務費。這種模式可為投融資模式市場化進程奠定基礎，讓企業更為積極地投入工作，提高軌道交通運營效率及衍生商業帶來的效益，值得全國各城市相關企業管理者借鑒參考。

3.3 加強市政資金管理，提高資金運轉效率

3.3.1 活化政府資金的杠桿作用。軌道交通項目的建設與運營均依靠于政府資金的持續投入，因此，擴大政府資金杠桿作用極為關鍵。城市軌道交通項目可利用政府信用進行擔保，嘗試多渠道融資，降低單一主體的融資成本的融資風險，將政府財政資金的杠桿作用充分發揮，以此降低政府為公益企業承擔的壓力與風險。

3.3.2 建立軌道交通項目建設的專項資金。地鐵運營周期長，因此政府、企業投資運營的資金壓力大，這就需要政府合理安排城市發展規劃，設立地鐵項目建設專項資金，減輕政府與運營企業的財務壓力。地方政府或投融資公司也可以借助政策性銀行利率低、借款期限長、資源充足的優點，與其建立戰略合作關系，以此增強自身財政實力，實現企業資本與銀行資本的充分互補，以此維持城市軌道交通的順利建設與長期發展。

3.4 拓展投融資方式，促使投資主體多元化。各城市可根據軌道交通項目情況，計算不同的營利性預期，繼而選擇恰當的投融資模式。如營利性預期良好的項目，可批準其特許經營權，面向社會大眾進行融資，引入外界資本推動建設發展。對于營利性預期一般的項目，則設計投資回報與投資退出機制，完善機制的合理穩定性，確保社會投資者的合法權益可以得到保障，部分項目也可以開啟股權融資，通過多元化的投資手段，避免風險過于集中。

引用出處

[1]楊立新.對我國軌道交通發展的認識和思考[J].城市軌道交通研究,2018,21(05):80-84+100.

[2]王超,伍迪,胡一石,梁偉,王守清.城市軌道交通項目投融資模式案例比較分析[J].城市軌道交通研究,2015,18(08):22-25.

[3《]城市軌道交通2020年度統計和分析報告》發布[J].隧道建設(中英文),2021,41(04):691.

[4]江瑞源.新建軌道交通城市的投融資方案選擇——基于城市經營管理的視角[J].都市快軌交通,2018,31(05):40-43.