“多規合一”背景下湖州市國土空間規劃體系建設研究

□湖州市空間規劃編制與研究中心 孫天鉀 王一帆

2019 年5 月，《中共中央國務院關于建立國土空間規劃體系并實施監督的若干意見》文件頒布，從國家層面構建了國土空間規劃體系的“四梁八柱”，規劃體系正式進入“多規合一”的國土空間規劃時代。湖州市“五山一水四分田”，“山水林田湖草” 自然資源要素完整，還是“綠水青山就是金山銀山”理念誕生地和中國美麗鄉村的發源地，加快構建面向新時代的空間規劃體系，是新時代賦予湖州的光榮使命，也是完善現代治理體系和提升現代治理能力的現實選擇。

一、研究背景與現實意義

一是為貫徹落實新時代新理念新要求。國家已進入生態文明新時代，要求統籌發展與安全，以“三區三線”劃定與管控為重點，加快構建與之相適應的空間規劃體系。

二是為深入推進規劃體系改革理清脈絡。加快建立健全湖州市國土空間規劃體系，做好“山水林田湖草”生命共同體的系統保護與優化整合，是落實國家戰略部署的實施抓手，也是健全湖州市“一張藍圖”的必然要求。

三是為履行“兩統一”職責建立制度化框架。建立完善國土空間規劃體系，科學指導國土空間保護、開發和利用同底同圖，是自然資源管理部門履行“兩統一”職責的制度化必然選擇。

四是為國土空間現代化治理搭建“一張藍圖”奠定基礎。加快建立完善面向“兩個一百年”的國土空間規劃體系，是指導地方政府加強國土空間現代化治理，實現“一張藍圖”干到底、管到底的重要法定保障。

二、湖州市國土空間規劃體系建設現狀分析

（一）湖州市當前國土空間規劃體系概況

湖州的橫向規劃體系（4+X）。從內容上來看，湖州市現有規劃體系由“發展規劃（政府五年規劃綱要）+土地規劃+城鄉規劃+生態環境規劃”四大主力規劃，以及水利、林業、農業等一批部門規劃構成。從功能上看，四大規劃各有側重、各司其職，發展規劃定戰略、落項目，土地規劃保耕地、管指標，城鄉規劃謀空間、落坐標，生態環境規劃守底線、定門檻，各專項規劃則是對總體規劃相關專項內容、重點領域的深化、細化和落實，是指導部門開展相關規劃的依據。

現行城鄉規劃的縱向體系。經過數十年的發展，湖州市已形成了從市、縣和鄉鎮總體規劃-分區規劃-詳細規劃的法定規劃傳導體系，在總體規劃的指導下，有序開展了市、縣級專項規劃編制。同時，為提高規劃的前瞻性和可操作性，有序開展了一批城市設計、戰略研究課題，近期建設規劃和專項行動實施計劃等項目編制，較好地實現了近期工作與中長遠規劃目標的有機結合。

（二）現存問題

經分析研究，湖州市現行國土空間規劃體系主要存在四個問題。

一是規劃標準不一?，F行土地利用規劃和城鄉規劃適用的法律法規和規劃標準不統一，特別是在地類劃分標準上差別較大，未實現建設用地地類和非建設用地地類的一一對應，部分地類歸屬上存在部門標準差異，兩規融合難度較大。

二是規劃銜接不暢。一方面，現行部門規劃在采用底圖坐標參照系、地類劃分標準和底圖精度上均有明顯差別，如灘涂用地在農業、水利等部門規劃的地類認定中存在明顯沖突。另一方面，現行“三區三線”控制體系由原國土資源、環保和規劃部門分別劃定，深度銜接缺乏機制保障，尚未形成統一空間管控平臺。

三是要素管控失衡。城鄉規劃更注重建設空間，傾向非建設空間讓位建設空間，而生態規劃、土地規劃則強化對生態紅線、永久基本農田、耕地等非建設空間的嚴格保護，往往建設空間讓位非建設空間。

四是政策法規不完善?；凇吧剿痔锖荨弊匀毁Y源要素和“城鎮村”建設空間協同發展的頂層設計政策法規文件尚未出臺，部門規劃融合和空間沖突矛盾的解決缺乏相應的政策保障。

三、湖州市國土空間規劃體系建設的對策建議

湖州市國土空間規劃體系建設應以國家“五級三類”國土空間體系為總遵循，以構建山水林田湖草生命共同體為目標，突出綠色生態和示范引領的時代使命與獨特價值，構筑面向國土空間治理現代化、智慧化的規劃編制、特色魅力、政策法規、規劃管控和實施監督五大體系。

（一）堅持改革導向，引領四個轉變

一是從技術邏輯到政策邏輯轉變。以完善現代治理體系、提升現代治理能力為目標，變技術型規劃為公共政策型規劃，完善國土空間規劃體系，加快構筑山水林田湖草生命共同體，讓規劃真正能用、管用、好用、實用。

二是從多規融合到一張藍圖轉變。嚴肅履行“兩統一”職責，對底線管控原則的創造性落地，科學做好規劃的銜接、協調和融合，構建新的國土空間一張藍圖，為各部門實施提供基礎性空間協同平臺。

三是從增量規劃到存量規劃轉變。順應新時代的“存量”規劃發展大勢，并突出湖州地方特色，貫徹“控制總量、盤活存量、優用流量、珍惜增量、提高質量”基本要求，優化國土空間規劃管控體系，守牢發展底線，引領高質量發展。

（一）強化茶文化頂層設計。一是細化茶園建設規劃。將茶葉種植與綠色發展理念、鎮域經濟發展深度融合，通過政策和制度引導激勵相關鎮街和茶園由粗放種植向精細管護轉變，提煉和設計好各具特色的以茶文化為主題的茶園發展規劃。二是把茶元素融入城市建設中。在特色城鎮、美麗鄉村、美麗社區、美麗家園等活動中植入茶文化元素，在城市雕塑、園林景觀、路燈外觀上以茶具、茶壺、茶山為造型，以各大主干道為重點，打造淡雅古樸、清新秀氣、特色鮮明的永川茶文化景觀。三是依托城市公園和濕地建設或在一些游客量大的景區，打造一批充滿濃郁巴蜀特色的茶館，凸顯出永川休閑宜居的城市品質和茶文化特色。

四是從開發導向到價值導向轉變。嚴格“三區三線”管控，統籌建設空間和非建設空間，做好落坐標、定規則工作，協同推進發展和保護的關系，系統研究實體空間和社會經濟問題，謀求社會、經濟和生態的最大發展公約數。

（二）堅持服務發展，優化規劃編制體系

一是構建“三級三類X 補”規劃編制體系。在國家確定的“五級三類四體系”總體框架下，加快湖州規劃編制體系創新，建立健全“三級〔市、縣（分區）和鄉鎮〕三類（總規、詳規和專項規劃）X 補（若干個特定類型規劃）”湖州空間規劃體系。

二是強化不同類型規劃的功能協同。率先完成總體規劃編制工作，強化其基礎統領作用；強化專項規劃的支撐保障作用，服務好不同行業建設發展需求；突出詳細規劃的戰術指導作用，服務好具體項目建設實施；強化其他特定類型規劃的創新性指導約束作用，服務好精細化規劃建設與管理需要。

三是強化規劃編制方式和內容的創新。創新做好湖州的省級試點工作，采用自上而下地傳導落實與自下而上地摸底調研相結合的工作方式，以雙評價為基礎，以國土空間總體結構優化為目標，以方便實施監督為準則，多方案比較，多情境推演，切實為提升國土空間治理能力和治理水平提供實用性政策工具。突出“三個結合”（近期與遠期相結合、城市設計與詳細規劃相結合、規定項與加分項相結合），有序推進南太湖新區等重點板塊、濱湖一體化區域等重大戰略協同區、郊野單元、近期實施行動規劃等規劃編制，充實規劃成果體系。

（三）堅實美麗導向，構建湖州魅力體系

一是突出規劃統領，加快構建南太湖山景園、藍綠網和濕地鏈。以南太湖城市帶為突破，加快提升山、水、湖、濕地有機融合的特色魅力空間，高水平編制相關規劃設計成果，讓有生態的地方有風景，孕育新經濟，堅定當好踐行“綠水青山就是金山銀山”理念的樣板地、模范生，爭創 “綠水青山就是金山銀山”轉化成果示范區。

二是引領陸湖統籌，推動濱湖一體化。緊密圍繞六個一體化目標，做好五個統一（即：統一組織領導、統一規劃編制、統一生態保護、統一重大建設、統一政策體系），統籌規劃管控陸域、湖域、低空空域和地下空間各類資源，高水平規劃設計，構筑緊密聯動的環太湖經濟圈閉環，讓太湖成為湖州最閃亮的名片，讓濱湖區域成為湖州市最具發展潛力和最有綜合價值的標桿區。

三是以市域一體化融入長三角一體化，打造都市區經濟板塊。立足“一帶兩圈一灣區”（即：杭寧生態經濟帶、上海同城化都市圈、環太湖經濟圈和環杭州灣大灣區）區域新經濟空間格局，做好深度融入區域的頂層設計，優化市域空間格局，引領區縣聯動發展，變縣域經濟為都市區經濟。

五是引領重點板塊，培育發展新動能。重點突出南太湖新區、臨杭經濟帶、G60 綠色智造走廊、美麗鄉村示范帶等特色空間，有序開展區域專項規劃設計，精細指導此類區域的開發建設和業態謀劃，培育壯大城市新動能。

（四）堅持凝聚合力，完善規劃管控體系

一是搭建國土空間統一平臺。統籌實現山水林田湖草一體化保護治理，加快完成國土空間總體規劃編制，形成“多規合一”統一空間信息平臺，從根源上實現“一張藍圖管控”，實現從“多龍治水”到統一行使國土空間資源用途管制權。

二是提高規劃成果質量。以改革為指引，變開發型規劃編制為治理型規劃編制，科學推進新的空間規劃體系“擴面”和“瘦身”?！皵U面”即圍繞全域全要素全空間管控，統籌地上地下、建設空間和非建設空間、物質空間與文化空間等規劃設計，強化城市設計、郊野單元規劃等編制?！笆萆怼奔凑稀⒑喕巹濐愋?，提升規劃效能，實現“用什么就編什么，管什么就審什么”，精簡規劃內容，提升規劃質量和實用性，避免規劃“大而空”。

三是強化規劃管理賦能。要轉變空間規劃思維模式和管理理念，盡快實現從編好規劃到用好規劃，搭建面向智慧互聯新時代的協同管理平臺，科學做好精細化管理和協同管理工作。

四是推進規劃管理智慧化。加快建立“可感知、能學習、善治理和自適應”的智慧規劃，不斷提升國土空間治理體系和現代治理能力。

（五）堅持創新驅動，完善政策法規體系

一是完善規劃用途管制政策。研究制定湖州國土空間規劃用途管制相關政策，健全湖州市自然資產負債表，科學指導全市國土保護治理、資源資產核算和空間保護利用等方面的規劃實施與管控，為規劃決策“兜底線”“定天線”。

二是修訂完善規劃技術管理政策。要按照“全空間、全要素、全方位”管控的要求，制訂《湖州市國土空間開發利用技術管理規定》，為規劃編制、實施和管理提供地方技術準則。

三是健全地方配套政策法規。強化湖州地方立法，有序推進湖州歷史文化保護條例、三線管控實施意見等專項類地方法規政策，為特定領域、特定行業的規劃建設管理提供地方法律支撐。

（六）堅持數字賦能，完善實施監督體系

從加強組織領導、上下統一認識、部門合力共推等角度，強化專業人才、專項經費、專門政策等多方面的要素保障，優化提升“山水林田湖草”生命共同體，科學實施空間規劃系列成果。建立完善規劃實施的跟蹤響應機制，嚴格落實動態化全程實施監管，高水平搭建智慧化監測評估預警平臺，積極吸納社會公眾力量參與規劃實施及監督形成風清氣順的規劃實施環境，確保規劃可考核、可溯源、可追責。