對建設用地審查報批地類的探討

□浙江省自然資源調查登記中心 徐志紅

近日，自然資源部辦公廳下發《關于以“三調”成果為基礎做好建設用地審查報批地類認定的通知》（以下簡稱《通知》），并明確 4 月15 日開始實施。在建設用地審查報批時，如何確定地類，眾說紛紜。筆者結合多年從事國土調查和農轉用審批經驗，對建設用地審查報批地類認定進行了探討。

一、建設用地審查的目的

按照自然資源系統“兩統一”職責，自然資源部門代表國家統一行使全民所有自然資源資產所有者職責、統一行使所有國土空間用途管制和生態保護修復職責。《中華人民共和國土地管理法》第四條規定，國家實行土地用途管制制度。國家編制土地利用總體規劃，規定土地用途，將土地分為農用地、建設用地和未利用地。嚴格限制農用地轉為建設用地，控制建設用地總量，對耕地實行特殊保護。法條明確農用地是指直接用于農業生產的土地，包括耕地、林地、草地、農田水利用地、養殖水面等；建設用地是指建造建筑物、構筑物的土地，包括城鄉住宅和公共設施用地、工礦用地、交通水利設施用地、旅游用地、軍事設施用地等；未利用地是指農用地和建設用地以外的土地。第四十四條規定，建設占用土地，涉及農用地轉為建設用地的，應當辦理農用地轉用審批手續。《中華人民共和國土地管理法實施條例》第十四條規定，建設項目需要使用土地的，應當符合國土空間規劃、土地利用年度計劃和用途管制以及節約資源、保護生態環境的要求，并嚴格執行建設用地標準，優先使用存量建設用地，提高建設用地使用效率。建設項目占用國土空間規劃確定的未利用地的，按照省、自治區、直轄市的規定辦理。因此，建設用地審查是國家對用途管制制度的具體落實。

二、地類審查的權屬、地類面積來源

1997 年，為嚴格項目用地的依法報批，原土地管理部門制定了《建設項目用地勘測定界技術規程（試行）》，規定了建設項目用地勘測定界的概念、適用范圍、工作內容、技術方法、成果資料和法律效力。2007 年，原國土資源部制定了《土地勘測定界規程》，明確土地勘測定界為根據土地征收、征用、劃撥、出讓、農用地轉用、土地利用規劃及土地開發、整理、復墾等工作，實地界定土地使用范圍、測定界址位置，調繪土地利用現狀、計算用地面積，為國土資源行政主管部門用地審批和地籍管理提供科學、準確的基礎資料而進行的技術服務型工作。規程中規定，依據分類體系，利用地籍圖、土地利用現狀圖或地形圖上的有關土地利用類型界線，通過現場調查及實地判讀，將用地范圍內及其附近的各土地利用類型界線測繪或轉繪在工作底圖上，并標注土地利用類型編碼，同時對土地利用現狀調查的土地利用類型進行核實，與實地不一致的，按變更的有關規定處理。2020 年，自然資源部辦公廳《關于征求<地籍調查規程 第1 部分 不動產>（征求意見稿）意見的函》提出了建設項目地籍調查“多測合一、多調合一”的理念，將建設項目全流程地籍調查（包括用地預審與規劃選址、農轉用審批、建設用地規劃許可與土地供應、建設工程規劃許可、施工規劃監督和竣工驗收等階段）進行了明確和細化，明確實地查清項目用地范圍利用狀況的要求。因此，實地開展土地勘測定界、地類和權屬調查以及地上定著物、附著物的調查，是建設用地審查報批地類的來源。

三、準確把握《通知》相關概念

（一）正確理解《通知》中地類認定的原則

《通知》明確“在確保地類真實性的前提下，應綜合考慮地類來源的合理合法性”，體現了地類認定的真實、準確、合理、合法原則。此外，《通知》“實地為耕地的或建設用地的”，明確了實地調查的原則。

（二）正確理解“三調”的調查方法和成果

“三調”是國務院布置的一項重大國情國力調查，也是依據《土地調查條例》依法開展的調查。通過“三調”，掌握了翔實準確的全國國土地利用現狀和自然資源變化情況。依據《第三次全國國土調查實施方案》和《第三次全國國土調查技術規程》，“三調”采用國家整體控制、統一制作調查底圖、內業判讀地類、地方實地調查、地類在線舉證、各級核查驗收的方式組織開展，采用優于1 米的正射影像圖為底圖進行調查。根據生態文明建設要求，按照現狀認定地類原則，確定了《第三次全國國土調查工作分類》，分為13 個一級類，55 個二級類。一級類分別為濕地、耕地、種植園用地、林地、草地、商業服務業用地、工礦用地、住宅用地、公共管理與公共服務用地、特殊用地、交通運輸用地、水域及水利設施用地、其他土地。為做好數據銜接，土地利用現狀調查對商業服務業用地、工礦用地、住宅用地、公共管理與公共服務用地、特殊用地各地類和鹽田、城鎮村道路用地、交通服務場站用地、空閑地進行了歸并統計。此外，水庫從建設用地調整為非建設用地。耕地按照地上種植確定地類，并標注恢復屬性。“三調”還增加了臨時用地、城鎮村等用地、推土區、拆除未盡區、無居民海島、光伏板區等單獨圖層。

（三）正確理解“三調”成果與勘測定界成果聯系和區別

從兩者相同點看，主要有兩點。一是都要實地查清楚土地利用現狀；二是地類體系相同。

從兩者區別看，主要有七點。一是服務對象不同。國土調查為宏觀決策、戰略規劃、自然資源管理等提供基礎和依據，勘測定界為具體項目服務。二是比例尺不同。一般情況下國土調查采用中小比例尺，即1 ∶1 萬比例尺，但是實地勘測定界一般采用大比例尺系列，即1∶500、1∶1000到1∶2000比例尺。三是地物精度不同。在國土調查中，建設用地和設施農用地上圖面積為200 平方米，其他農用地為400 平方米，其他地類為600 平方米，而勘測定界是按照實地現狀上圖。四是獲取方式不同。國土調查利用優于1米的DOM 開展調繪工作，勘測定界采取實地測量方式。五是存在時間差。目前的國土調查一般是12 月31日這個時點一年變更一次，成果經自然資源部核查確認后一般為次年的6 月—7 月，若使用經確認的成果，則成果使用與勘測定界實時測量至少有半年的時間差，實地可能發生變化。據此，單純以“三調”為基礎的最新年度國土變更調查現狀地類目前還不能完全滿足地類認定要求。隨著日常變更調查的普遍開展，可逐步滿足現勢性要求。六是勘測定界調查的內容比國土調查多。在國土調查地類、權屬的基礎上，還需要調查農村村民住宅、其他地上附著物和青苗等的權屬、種類、數量等情況。七是權屬認定不同。國土調查主要是將集體土地所有權成果上圖，無需現場指界，而勘測定界需要涉及的集體經濟組織指界簽字確認。

四、《通知》中具體地類認定

（一）現狀為耕地地類的認定

根據《通知》，現狀為耕地的，按照實地現狀確定地類，最新變更調查成果與實地相一致的，按照變更調查地類認定原則通過實地勘測進行實地測量和地類認定；若變更調查成果不能反映調查現狀地類的，如面積較小、變更調查成果未上圖或實地已發生合理合法變化，應進行變更調查成果的日常更新，并通過勘測定界實地細化地類。

（二）現狀為耕地以外的其他農用地、農業設施建設用地，上一年度調查成果為耕地的地類認定

這點主要考量是否落實“進出平衡”。《中華人民共和國土地管理法實施條例》第二十條規定，國家對耕地實行特殊保護，嚴守耕地保護紅線，嚴格控制耕地轉為林地、草地、園地等其他農用地，并建立耕地保護補償制度。耕地應當優先用于糧食和棉、油、糖、蔬菜等農產品生產。2021 年11 月，自然資源部、農業農村部、國家林業和草原局聯合下發了《關于嚴格耕地用途管制有關問題的通知》，明確對耕地轉為其他農用地及農業設施建設用地實行“進出平衡”。進出平衡首先在縣域范圍內落實，無法落實的，在市域范圍內落實，仍無法落實的，在省域范圍內統籌落實。要求縣級政府組織編制年度耕地“進出平衡”總體方案并組織實施。《關于嚴格耕地用途管制有關問題的通知》規定，每年末，利用年度國土變更調查結果，對各省耕地“進出平衡”落實情況進行檢查。此文印發 時 間 為2021 年11 月27 日，即2021 年11 月27 日后耕地轉為其他農用地的，應該按照“進出平衡”要求實施進出平衡，考慮到11 月27日無相關時點數據支撐，因此宜以2021 年12 月31 日的2021 年度變更調查時點為基點，對其后的耕地轉為其他農用地行為落實進出平衡。綜上，對此類認定有以下兩種可能：一是2022 年國土變更調查數據顯示，落實了“進出平衡”的縣（或者經審查落實了市域“進出平衡”或省域“進出平衡”，下同），可以按照其他農用地、農業設施建設用地進行地類認定；二是2022 年國土變更調查數據顯示，未落實“進出平衡”的縣，根據未落實數量和報批數量，按以下方式認定：①無論未落實“進出平衡”的數量多少，一刀切處置，即全部按照耕地進行報批，這種方式操作簡單，對未落實“進出平衡”的縣有加倍懲戒的功效，但會浪費一定數量的耕地指標，增加占補平衡難度；② 按照報批數量與未落實“進出平衡”數量差，對未落實部分按照耕地進行報批，補足未落實數量即可，但需要單獨建立臺賬，對未落實“進出平衡”指標進行動態管理。

（三）對現狀為建設用地的地類認定

《通知》明確，有合法來源的，按照建設用地報批。無合法來源的，按照建設占用時的國土變更調查（土地變更調查）的實際地類報批。對無合法來源的，首先要明確追溯的時限。1998 年修訂的《中華人民共和國土地管理法》第四條明確國家實行土地用途管制制度，以法律形式確定了用途管制制度。同時，明確了用途管制途徑。法條明確國家編制土地利用總體規劃，規定土地用途，將土地分為農用地、建設用地和未利用地。嚴格限制農用地轉為建設用地，控制建設用地總量，對耕地實行特殊保護。因此，對于1998 年《中華人民共和國土地管理法》已經規定的用途管制地類，應以1998 年變更調查地類為法定地類，由于1998 年變更調查是基于1996 年一調做的數據流量變更，未形成土地利用圖件。因此，宜以1996 年“一調”調查地類為用途管制的法定地類，但對于1996 年至1998 年間，按照1986 年的《中華人民共和國土地管理法》已實施征用的土地，按照征用的地類進行管理。

對于1998 年《中華人民共和國土地管理法》用途管制外地類，按不同階段分類型處理。第一種，對于2019 年《中華人民共和國土地管理法》之前的農用地、未利用地轉為建設用地，按照建設用地認定地類；但對于農用地內部變化、農用地和未利用地之間的變化、未利用地之間的變化按照實地現狀認定地類。據此可判斷，無合法來源的建設用地，可追溯到建設占用時的國土調查地類。

（四）對城鎮、村莊等地類的認定

“三調”后的變更調查增加了臨時用地、城鎮村等用地、推土區、拆除未盡區、光伏板區等單獨圖層。如：臨時用地按照建設用地調查，并在相應單獨圖層表示；城鎮村按建設用地統計，并在相應單獨圖層表示；推土區按照原地類調查，并在相應單獨圖層表示；拆除未盡區按照拆除前地類調查，并在相應單獨圖層表示；光伏板區按照地表地類調查，并在相應單獨圖層表示等。在涉及此類地類認定時，需結合地類認定原則，綜合判定報批地類。如：臨時用地是未經批準的永久建設用地，仍須按批準使用臨時用地前地類認定；城鎮村整體按建設用地統計，實際報批地類應按照實際情況結合合法合理原則進行認定。拆除未盡區應在核實是否有合法來源的基礎上認定地類；推土區、光伏板區等應據實認定地類。

（五）有合法建設用地來源地類的認定

由于“三調”是按照現狀認定地類的原則開展調查，因此，對于歷史存量建設用地和已經依法批準的合法建設用地，實地若已經為種菜、荒草等狀態，要據實認定為耕地、其他草地等地類。這類土地要依據相關審批文件和確權登記等相關證明進行地類認定。