廣饒縣水權水市場建設形勢與對策

王倩倩，陳學群

（1.東營市委辦公室，山東 東營 257000；2.山東省水利科學研究院，山東 濟南 250014）

隨著新時期“節水優先、空間均衡、系統治理、兩手發力”治水思路得到深入貫徹落實，特別是黃河流量生態保護與高質量發展戰略持續推進，以水權市場建設為重要突破口，更好地發揮市場調節和政府調控作用，成為水利事業發展改革的重中之重。

廣饒縣地處黃河三角洲南緣，具有較為優越的地理區位條件。然而，受多方面因素影響，近年來生態保護與經濟發展之間的矛盾在水資源領域逐漸暴露，目前已成為地下水超采和黃河水資源超載的“雙超”問題集中區域，加快區域水資源治理，建立健全水資源剛性制度，進而迅速提升水資源配置能力已迫在眉睫。在此過程中，既要充分發揮政府部門的宏觀把控作用，也要更好地發揮市場調節在水資源配置中的主導作用。唯此，才能讓水資源剛性約束發揮威力，讓節水成為全社會推進高質量發展的動力，讓水權交易成為水資源高效配置的內生機制。

1 區域水資源及其開發利用狀況

1.1 水資源稟賦條件

廣饒縣位于山東省中部偏北，東營市南部，瀕臨渤海萊州灣，是黃河三角洲高效生態經濟區和山東半島藍色經濟區的核心區域，該縣總國土面積1 137.87 km2，現轄3 個街道、6 個鎮、2 個省級經濟開發區。根據《東營市第三次水資源調查評價報告》，廣饒縣多年平均降水量為542.2 mm（1956—2016 年），多年平均當地地表水資源量為8 467 萬m3，地下水資源量為7 757 萬m3，重復計算量1 563 萬m3，多年平均水資源總量為14 661 萬m3。該縣客水資源包括河流入境水、黃河水、長江水3 部分。其中，入境的小清河、支脈河分配水量分別為8 400 萬m3/a 和1 800 萬m3/a；現行分配的黃河水指標為5 600 萬m3、長江水指標為5 000 萬m3。

1.2 水資源開發利用程度與用水水平

2020 年，廣饒縣總供水量為25 150 萬m3，其中當地地表水10 053 萬m3、跨流域調水7 872 萬m3、地下水7 225 萬m3。與多年平均水資源量相比，地表水資源開發利用率達到53.8%（含小清河、支脈河水量），地下水資源開發利用率達到93.1%，水資源總開發利用率達到65.4%。可以看出，當地水資源開發利用已接近上限，潛力十分有限。

據統計分析，全縣灌溉水利用系數達到0.648、畝均灌溉水量為192 m3、萬元工業增加值用水量13.56 萬m3、城鎮居民綜合生活用水量107 L/人·d、農村居民生活用水量43 L/人·d。當地的用水水平與山東省及華北地區用水效率相比，還有一定的差距，表明全社會節水尚有潛力。

1.3 水資源開發利用存在問題

1）水資源總量不足，但水資源浪費現象依然存在。廣饒縣屬于資源型嚴重缺水地區。水資源總量不足，人均、畝均占有量偏低，現狀年水資源人均占有量298 m3，低于山東省人均水平，僅為全國人均的14.5%。然而，廣饒縣從麻灣引黃閘取水，經過東營區的麻灣總干渠進入境內，中途的偷水、漏水等現象導致輸水損失較大，造成了黃河水資源的浪費。該縣現有供水工程老化、失修嚴重，建筑物破損，跑水、漏水現象普遍存在。

2）產業結構及其布局有待優化，用水效率存在不均衡現象。目前廣饒縣企業大部分為化工、造紙、熱電等高耗水企業，產業結構不合理，使廣饒縣整體用水水平偏低，用水效率不高。且廣饒縣南部發展速度快、經濟總量大，工業生產以地下水為主要水源，引江水為主要客水水源，受指標限制，水資源相對貧乏。北部引黃地區經濟總量和工業企業相對較少，地表水及黃河客水資源相對豐沛，引黃引河便利。

3）水資源取用約束不足，“雙超”問題已成為區域高質量發展的突出阻礙。根據《山東省地下水超采區綜合治理實施方案》，廣饒縣地下水超采治理總量為1 711.33 萬m3/a，其中淺層孔隙水超采量為1 095.83 萬m3/a、深層承壓水超采量615.5 萬m3/a。自2016 以來，廣饒縣大力推進地下水超采治理，至2021 年底基本完成目標。但是，地下水超采問題并沒有從根本上徹底解決，地下水位還沒有得到完全恢復。2020 年12 月17日，水利部印發的《關于黃河流域水資源超載地區暫停新增取水許可的通知》，確定廣饒縣所在的東營市為全國7 省13 市黃河水超載區之一，被暫停以黃河水為水源的新增取水許可審批。地下水超采和黃河水超載等“雙超”問題，反映出長期以來當地水資源取用缺乏有效約束。

4）水權交易機制仍不夠健全，社會節水動力不足。2018—2020 年，廣饒縣陸續開展了花官鎮、廣饒街道、稻莊鎮、樂安街道等區域水權水市場建設探索，在大力促進全縣地下水超采治理工作的同時，初步形成了2 項制度+1 項機制+1 個平臺的系統成果。但是，在水權交易機制方面，仍然面臨著機構不落實、辦法不嚴謹、程序不明確、交易不充分等問題。受此影響，一些用水戶不能將節水成效轉化為經濟收益，導致節水后勁不足。

2 水權水市場建設面臨的形勢

2.1 盤活水資源存量

黃河流域生態保護與高質量發展需要廣饒加快產業升級，迫切需要利用水權水市場建設盤活水資源存量。具體來說，就是要在嚴格執行區域用水總量控制的前提下，鼓勵諸多企業充分發揮已獲得的取水許可權益，通過產業升級、節水技術改造、再生水利用替代等方式節約有限的新鮮水資源，并通過水權交易的方式獲得收益，不斷提高區域水資源利用效率和效益。

2.2 實現水源置換

“雙超”治理持續加速，迫切需要利用水權水市場建設實現水源置換。一方面，利用已建成的長江水源配置工程，實施長江水對地下水、黃河水源的直接置換；另一方面，利用建成的區域水網工程，實施長江水、再生水對地下水、黃河水源的間接置換。在此過程中，應用水權交易機制，發揮市場調節作用，消除供水價格、供水工程等因素的壁壘和制約。

2.3 解決長江水源“跨河”難題

東營市加快黃河三角洲經濟協同發展，迫切需要利用水權水市場建設解決長江水源“跨河”難題。目前，東營市僅廣饒縣具備直接取用長江水源的工程條件。但為了更好地完成黃河水資源超載治理，東營市在制定《東營市“十四五”水資源規劃》時，將全市長江水控制指標向各縣、區（功能區）進行了分解。為了實現長江水源“跨越黃河”問題，東營市已協調各縣、區在統一的水權交易平臺上，開展長江水源與黃河水源的置換交易，即廣饒縣多引用長江水源，但占用黃河水源指標，交納黃河水源水費；開展交易的縣、區相應多引用黃河水源，但占用長江水源指標，交納長江水源水費。這一措施可以很好地解決長江水源在東營市境內的“跨河”難題，從而實現黃河三角洲經濟協同發展，廣饒縣建立健全水權水市場是其中不可或缺的一環。

3 水權水市場建設對策

3.1 建立水資源剛性約束制度

強化取水口監管、完善取水許可制度，規范取水許可管理，強化取水許可事中、事后監管，依法查處未經批準擅自取水、超許可水量取水、超采地下水、無計量取用水等行為。對取用水戶等社會主體，加強取水許可執行、用水定額落實、用水計量等情況的全面監督，運用信息化手段提升取用水動態監管能力，建立以用水總量控制為核心的水資源剛性約束制度。

3.2 夯實區域水網工程體系

按照“先外調水、后當地水，先長江水、后黃河水，先地表水、后地下水，先非常規水、后優質水”的水資源優化配置原則，充分利用水網工程，實現長江水、黃河水、當地地表水、地下水、非常規水“五水”聯合調度，置換黃河水超載量和地下水超采量。包括通過淄河等河道攔蓄工程、高店水庫增容工程等建設，提高調蓄能力；通過廣饒縣工業水源轉換工程，實現引江水利用量，用于置換黃河水和地下水。同時，積極推進非常規水利用，加快推進城鄉污水處理及再生水回用工程設施建設，逐步提高污水集中處理率和再生水回用率。

3.3 健全水權交易機制

依據水資源開發利用條件、用水總量控制指標體系和相應的水權分配原則，確定區域和行業取用水總量和權益的分配方案，建立初始水權確認制度。依據《山東省水權確權登記工作指導意見》進行水權確權頒證，建立完善水權確權登記制度。制定出臺《廣饒縣水權交易管理試行辦法》，建立高效的水權交易運行機制，有效的保障水權交易的開展。在初始水權分配、水權交易管理辦法出臺的基礎上，建設水權交易平臺。全面發動各類用水戶，通過實施節水灌溉、生產工藝改造、老舊管網改造等節水措施以及節水載體建設，將節約的水量作為水權交易的核心標的，實現“節者有動力，節水有收益”的目標。

3.4 完善生態補償機制

充分認識生態水量對于維系河流、湖泊等水生態系統結構和功能的重要性，配合省、市做好小清河等生態水量的保障工作。促進縣、區之間、鎮與鎮之間的用水總量指標交易，實現生態補償。目前，廣饒縣借助東營市搭建的水權交易平臺以水源置換的方式分別與東營經濟技術開發區和利津縣進行了長江水與黃河水的水量置換交易，探索出了一條生態補償的路子。

4 結語

水權水市場調節是節約保護和高效利用水資源、實現水資源的可持續利用最為有效的途徑之一。該措施不僅可以減少用水過程中的水資源浪費，還能夠有效抑制不合理的用水需求，體現出水資源的稀缺性價值。廣饒縣地理區位優勢明顯，在貫徹落實黃河流域生態保護與高質量發展戰略過程中，急切需要通過建立健全水權交易市場來促進社會節水、水源置換和生態補償。為此，該縣還需要以水資源剛性約束為抓手，以區域水網工程為基礎，以水權交易機制為動力，以生態補償機制為保障，不斷提升區域水資源配置能力，更好地以水資源可持續開發利用支撐經濟社會可持續發展。