南京市“十四五”水資源管理與保護規劃研究

鄧人超,尹桂平,王獻輝,侯 盼

(南京市水利規劃設計院股份有限公司，江蘇 南京 210022)

水是人類維持生命和發展經濟不可缺少的寶貴自然資源，水資源的開發利用為人類社會進步、國民經濟發展提供了必要的基本物質保證，水資源的有效保護和管理已成為人類社會持續發展的一項重要課題。

“十四五”時期是南京推動全面建設人民滿意的社會主義現代化典范城市的重要時期，是開啟社會主義現代化建設新征程、推動高質量發展取得新突破的關鍵階段。能否合理有效地進行水資源管理與保護，關系到南京市經濟社會發展目標的實現。全面評估南京市水資源管理與保護現狀，梳理存在的問題，提出“十四五”水資源管理與保護規劃目標、總體思路和重點任務，對推進水資源管理體系和保護能力建設具有重要意義。

1 現狀基礎

“十三五”期間，全市深入貫徹“節水優先、空間均衡、系統治理、兩手發力”的新時期治水思路，牢固樹立并認真踐行新發展理念，深入落實最嚴格水資源管理制度，水資源管理與保護工作取得明顯成效。

在全市經濟連續增長的情況下，用水總量降低9.72%，由2015年的40.24億m3下降至2020年的36.12億m3，控制在45.82億m3以內；地下水開采量由2015年484萬m3下降至2020年100萬m3，無地下水超采區；用水效率不斷提升，萬元GDP用水量下降38.6%，由2015年的41.37m3下降至2020年的25.4m3。取用水監督管理更趨嚴格，加強重點取水口監督管理，完成全市取水工程(設施)核查登記、大中型灌區農業取水許可證登記、地下水取水管理問題自查整改工作；大力推進節水型社會建設，創建市級以上節水型載體856家，江寧區、浦口區、高淳區成功創建國家節水型社會達標區；飲水安全得到有效保障，集中式飲用水源地水質達標率100%；生態河湖建設推進有力，水生態惡化趨勢得到有效遏制。國家和省最嚴格水資源管理制度檢查考核2018—2020年度連續3次被評為優秀等次。

2 問題分析

2.1 水資源剛性約束和優化配置有待加強

河(湖、庫)水量分配和生態流量(水位)確定工作仍需加快推進，水量分配后如何進行調度和監管還需探索。水資源時空分布不均，配置格局仍不完善，局部山丘區仍存在資源性缺水問題，部分河道生態用水保障難度大。跨市、行政區部分河(湖、庫)，如水陽江、石臼湖、固城湖等，枯水年份取用水存在矛盾。

2.2 水資源利用效率還需提升

用水效率與國內外先進城市相比，仍有一定提升空間。現狀萬元國內生產總值用水量為25.4m3，既要支撐“十四五”末期全市1000萬人口和2萬億GDP的規模，又要滿足水資源總量紅線約束，需要進一步提升用水效率。非常規水資源利用率仍然較低，雨水資源化、污水廠尾水再生利用仍有待加強。

2.3 水生態環境仍需改善

伴隨城鎮化的推進，水域萎縮現象還未徹底解決，河湖生物多樣化減少，生態退化現象尚未根本遏制。受水資源稟賦條件以及全球氣候變化等影響，個別河湖個別時段生態流量(水位)難以保障，部分圩內水系連通性不足，枯水期無水或少水，流動性不足，影響河湖健康生態。

2.4 水資源監管能力需進一步提高

監管手段仍需提高，水資源信息化建設總體上仍處于起步階段，存在監測覆蓋范圍和要素內容不全面、節約用水基礎數據不完整、系統應用覆蓋面和智能化水平不高等問題。監管體制機制不夠完善，新的三定方案后，水資源管理與保護相關的法律法規亟待調整完善，取用水監督檢查機制、節水多元化投入機制等有待進一步健全和完善，基層管理的規范化水平與強監管的要求還有一定的差距。

3 規劃目標

圍繞建立水資源剛性約束制度主線，加快推進水資源管理體系和保護能力建設，實現“兩嚴格，兩深化”目標，為南京市全面建設人民滿意的社會主義現代化典范城市提供堅實支撐。

“兩嚴格”：水資源消耗總量和強度雙控更加嚴格，全市用水總量控制在45.82億m3以下，萬元GDP用水量下降20%，萬元工業增加值用水量下降完成省定目標，農田灌溉水利用系數進一步提高；水資源保護更加嚴格，集中式飲用水源地和地下水保護更加嚴格，河湖生態水位(流量)保障程度更高，集中式飲用水源地達標建設完成率100%，地下水年開采量控制在300萬m3以內，重點河湖生態水位(流量)保障率不低于90%。

“兩深化”：水資源管理改革更加深化，建成智慧水資源管理系統，推動取用水備案制或承諾制，推進水資源稅與水權水市場改革，每年完成至少1個區水權機制改革方案和1例水權交易單數；節水型城市建設更加深化，國家級縣域節水型社會達標建設完成率不低于90%，列入計劃用水名錄中的一般工業企業、高耗水服務業節水技改以及高校校區、醫院節水改造和雨水利用設施建設完成率不低于60%，高效節水灌溉比例達到90%以上。

4 總體思路

通過細化水資源管理目標、實化水資源管理措施、強化水資源保護力度、深化水資源管理改革、推進節水型城市建設，加快健全初始水權分配制度，推進水資源精細化管理，推進河湖生態環境復蘇，提升水資源服務水平，促進水資源集約節約利用，支撐生態文明建設和高質量發展。

4.1 細化管理目標，健全初始水權分配制度

按照“應分盡分”要求，落實河湖水量分配，批復水量分配方案的河湖逐條制定水量調度方案。加快河湖生態流量(水位)確定，推進全市所有重要河湖生態流量(水位)確定和發布。依據江河流域水量分配、地下水取水總量指標、有關地區外調水可用水量等成果，推動明確各區的可用水量，以此為基礎推動明晰各區的初始水權。

4.2 實化管理措施，推進水資源精細化管理

嚴格水資源論證和取水許可管理，強化取水許可審批、驗收、發證、延續、注銷等全過程管理；加強事中事后監管，從嚴查處違法取水行為，強化取水口取水監測計量和計劃用水管理；推進水資源承載能力動態評價與預警，推進建立水資源承載能力動態評價與預警系統平臺，形成水資源承載能力動態滾動評價機制。

4.3 強化保護力度，推進河湖生態環境復蘇

完成橋林、龍潭水源地達標建設，推進集中式飲用水水源地管理與保護提檔升級。通過落實雙控制度、嚴格用途管制、強化地下水保護與管理等措施，建立地下水有序利用、有效保護、采補平衡、良性循環的健康體系。加快落實河湖生態流量(水位)保障，根據全市重要河湖生態流量(水位)發布名錄，逐條編制生態流量(水位)保障方案。定期開展骨干河道、重點湖泊和中型水庫生態狀況評估。

4.4 深化管理改革，提升水資源服務水平

按照“需求牽引、應用至上、數字賦能、提升能力”要求，依托正在建設的南京市智慧水務一體化平臺，推進水資源管理調配應用系統建設，切實提升水資源的數字化、網絡化、智能化管理水平。積極穩妥推進水資源稅與水權水市場改革，推進建設項目水資源論證區域評估和取水許可告知承諾制，研究推進水資源領域信用體系建設，不斷提高水資源管理能力和服務水平。

4.5 堅持節水優先，促進水資源集約節約利用

堅持“節水優先”，把節水作為解決水資源問題的優先舉措。進一步完善節水法規制度，加強節水宣傳和示范推廣，推動全社會參與，切實在各個領域、層面和環節全面形成節約用水的自覺行動，減少水資源消耗和污水排放量，全面提升水資源利用效率。

5 重點任務

5.1 推進水量分配和調度

全力配合國家、省完成長江干流、滁河、水陽江(青弋江)3條跨省、市江河流域水量分配工作，并同步將水量指標分解至各行政區。到2022年，完成劃子口河、運糧河、七鄉河等10條全省骨干河道名錄中跨行政區域的供水河道水量分配，制定水量分配監測監控和監管考核保障措施。對已批復水量分配方案的秦淮河和后續逐步批復的河湖制定水量調度方案，落實水量調度責任，加強重要口門、重點取用水戶管控。嚴格取水計劃管理和水工程調度運行，確保取水耗水不超過河湖分配水量。

5.2 加快河湖生態流量(水位)確定與保障

以流域性河道、省管湖泊及骨干河道、保護名錄內湖泊，以及跨區河(湖、庫)為基礎，選擇跨行政區斷面、把口斷面(入湖、入海、入干流等)、重要生態敏感區控制斷面、主要控制性水工程斷面等作為河湖生態流量(水位)控制斷面。在已發布的27個重要河湖生態流量(水位)基礎上，繼續組織研究，推進全市所有重要河湖生態流量(水位)確定和發布。根據全市重要河湖生態流量(水位)發布名錄，逐條編制生態流量(水位)保障方案。對于有生態流量(水位)保障要求但未建設生態流量泄放設施的水工程，應增設生態流量泄放設施，新建、改建和擴建水工程，應按照水利等相關部門行政許可審批文件規定，設計、布置生態流量泄放設施。

5.3 優化水資源配置

完善水資源調配工程體系。配合推進秦淮新河樞紐泵站擴建，結合秦淮東河一期工程建設，實現秦淮河—紫東地區跨區域調水。協調都市圈城市推進水陽江流域當涂閘、蕪湖閘建設，改善石臼湖、固城湖地區水資源條件。實施天生橋河至新橋河調水工程，提升石臼湖—秦淮河跨區域調水能力。新建水陽江水碧橋補水泵站，完成淳東南站、淳東北站等灌區渠首改造，改善固城湖及太湖湖西區水資源條件。繼續實施小型水庫庫容恢復和生態清淤、重點塘壩綜合整治和小型翻水線更新改造，保障丘陵山區抗旱水源。

5.4 強化取水口取水監測計量

根據水利部《關于強化取水口取水監測計量的意見》要求強化全市取水口監測計量。至2022年，完成全市所有自備水用水戶計量設施的安裝，并實現信息聯網；至2025年，全市年用水量在5萬m3以上非居民用水戶建成用水在線采集、實時監控系統，并與對應的監管單位實現聯網，主城區(除棲霞區和雨花臺區)建立區級重點監控名錄和監控系統；全市工業用水大戶(年用水量2萬m3以上的企業)、公共用水機構和高耗水服務業企業(年用水量6千m3以上的企業)分級、分區計量設施安裝與完善全部完成；全市所有灌區農業工程全部實現取水計量。

5.5 推進水資源承載能力動態評價與預警

完成除溧水、江寧區外其余10個區水資源調查與承載能力評價，按照各區水資源承載能力評價成果，推進建立水資源承載能力動態評價與預警系統平臺，形成水資源承載能力動態滾動評價機制，對超載地區實行監測預警制度。實施差別化管控措施，針對不同類型超載地區的超載特征和超載成因，研究提出水資源調控的措施建議。對超載、嚴重超載地區采取書面通知、約談等形式進行預警提醒，督促轉變發展方式，削減用水總量，降低水資源壓力。

5.6 推進水源地標準化管理與長效管護

繼續推進全市集中式飲用水源地達標建設，完成橋林、龍潭水源地、三岔水庫、楊庫水庫、新濟州應急備用水源地達標建設。根據省發布的《集中式飲用水水源地管理與保護技術導則》推進縣級以上集中式飲用水水源地管理與保護提檔升級，明確標識設置、空間管控、水量保障、水質控制、工程維護、監測預警、應急管理、責任落實、部門協作等具體要求與技術指標。強化水源地長效管護，包括建立專門管護機構、加強水源地水利工程維修與養護、規范水源地核準核銷和用途管制、加強水量水質監測、組織應急預案修訂和演練、建立“一源一檔”、開展水源地長效管護評估等。

5.7 加強河湖生態狀況評估

依據DB32/T 3674—2019《生態河湖評價規范》，結合近幾年南京市河(湖、庫)健康評估實踐，定期開展骨干河道、重點湖泊、中型水庫、市、區河(湖)長負責河湖生態狀況評估。配合省進行長江、滁河、秦淮河、水陽江、石臼湖、固城湖生態狀況評估；每年由市級組織對溧水河、運糧河等14條骨干河道進行一次生態狀況評估；以2～3年為一個周期由區級組織對省名錄中其余30條骨干河道、7個湖泊、13座中型水庫、各區市級和區級河長負責河湖進行一次生態狀況評估。

5.8 推進水資源管理調配應用系統建設

按照“需求牽引、應用至上、數字賦能、提升能力”要求，依托正在建設的南京市智慧水務一體化平臺，推進水資源管理調配應用系統建設。對可用水量指標、取水許可管理信息以及取水量、水位、流量等監測數據進行整合并實現信息共享，推進算據、算法、算力建設，強化取用水預報預警預演預案功能，為生態流量監測預警、分水指標監測預警、地下水位監管，以及發現整治取用水戶違規取水、區域超量用水等問題提供支撐，切實提升水資源的數字化、網絡化、智能化管理水平。

5.9 推進各行業節水

加強轉型升級，推進工業節水降耗，加快淘汰高耗水落后產能，加快發展低耗水、低排放高新技術產業、高端制造業和現代服務業，促進產業轉型升級到，各區列入計劃用水名錄的141家高耗水行業企業節水技改全部完成，完成列入計劃用水名錄中60%一般工業企業節水技改。優化農灌模式，實現農業節水增效，以農業生態系統、溝渠生態系統和信息化管理系統建設為抓手，加快大中型灌區的現代化改造，力爭建成灌區水效領跑者1個，完成淳東灌區1個大型灌區節水配套續建與現代化改造，推動8個中型灌區節水配套與提檔升級。完善供水網絡，促進生活節水減排，完善城鎮供水管網及配套工程，對浦口區、江寧區、六合區、溧水區和高淳區重點開展查漏補缺和新建管網及配套工程，繼續實施主城六區老舊供水管網改造，新建改造供水管網約300公里，完成列入計劃用水名錄的60%的高耗水服務業節水技改和60%高校校區、醫院節水改造和雨水利用設施建設。

6 結語

南京市水資源管理與保護現狀存在水資源剛性約束和優化配置有待加強，水資源利用效率還需提升，水生態環境仍需改善，水資源監管能力需進一步提高等問題。“十四五”期間通過細化水資源管理目標、實化水資源管理措施、強化水資源保護力度、深化水資源管理改革、推進節水型城市建設等方面措施，加快健全初始水權分配制度，推進水資源精細化管理，推進河湖生態環境復蘇，提升水資源服務水平，促進水資源集約節約利用，至2025年實現水資源消耗總量和強度雙控更加嚴格、水資源保護更加嚴格、水資源管理改革更加深化、節水型城市建設更加深化的“兩嚴格、兩深化”目標。