黃河古賢水利樞紐陜西供水工程管理體制重點和難點及對策分析

原 博

（陜西省水利電力勘測設計研究院,陜西 西安 710001）

黃河古賢水利樞紐工程位于黃河晉陜大峽谷中段、壺口瀑布上游約10 km處。古賢水利樞紐是黃河干流治理開發規劃中的戰略性和基礎性骨干工程,是國務院確定150 項重大水利工程之一,是黃河水沙調控體系的骨干樞紐工程。工程的開發任務是以防洪減淤為主要任務,并兼顧供水灌溉和發電等綜合利用。

南水北調西線工程生效前設計水平年古賢樞紐按照“以供定需”的原則供水,水庫總供水量28.35 億m3,其中陜西省10.32 億m3,山西省18.03 億m3,總灌溉面積為872.5 萬畝,其中陜西省274 萬畝,山西省598.5 萬畝。南水北調西線工程生效后,供水區總供水量35.28 億m3,其中陜西省17.25 億m3,山西省18.03億m3,灌溉面積為1046.9 萬畝,其中陜西省448.4萬畝,山西省598.5 萬畝[1]。工程的建設對建設征地區的社會、生態和經濟等綜合效益具有一定的帶動作用。

古賢水庫建成后,由于水庫抬高水位、沉積泥沙、調節徑流,可以大大改善黃河北干流沿岸現有抽黃灌區（如陜西省禹門口抽黃、東雷抽黃灌區）的引水條件,為陜西省利用黃河水資源提供了良好條件和難得機遇；可以實現在目前現狀抽黃灌區上,從河道提水轉變為古賢樞紐壩上取水灌溉,降低了利用黃河水的抽水揚程,進一步解決了陜西省渭北涇東地區的城鎮、農業灌溉和工業缺水等問題。陜西省對利用黃河古賢水利樞紐工程水源規劃分為近期、遠期。其中近期規劃現狀水平年為2019 年,規劃水平年為2030 年,供水對象分為城鎮及工業用水和灌溉兩大部分。

其中城鎮及工業用水供水對象為延安市的宜川縣、渭南市臨渭區、合陽縣、澄城縣等9 個市縣及其沿線鄉鎮、11 個工業園區（宜川秋林工業園區、宜川縣集義物流園區、宜川縣交里（云巖）天然氣加工區、韓城市龍門經開區、韓城市龍亭新區等）。

灌溉對象為東雷一期灌區、東雷二期灌區、禹門口灌區、石堡川灌區、桃曲坡灌區、洛惠渠灌區等15 個灌區共計436.82萬畝耕地。供水區總面積1.37萬km2。規劃由古賢水庫壩上年引水量17.25 億m3,其中灌溉用水12.02 億m3,城鎮及工業用水5.23億m3。規劃的古賢干洞由古賢水庫庫內設計引水流量147.68 m3/s,其中灌溉流量122.45 m3/s,城鎮及工業用水流量25.23 m3/s。

該工程建設涉及的范圍廣,且投資大,建設周期長,建設及運行管理將受眾多因素影響,如技術、經濟、環境、社會等方面,古賢水利樞紐工程涵蓋了公益、準公益、經營多個類別項目,生產關系復雜,因此要求管理層統籌安排管理運行體制、工程管理等多方面內容,以確保工程的順利實施。對于建設單位陜西黃河古賢水利樞紐開發有限公司,面臨要求高、任務重、困難多等諸多問題,為了有效組織工程項目建設與管理,實現工程項目建設與運營發展的宏偉目標,結合開發模式特展開對本工程的管理體制設計研究。

1 工程開發模式制約管理體制的建設方向

在我國社會主義市場經濟下的水利水電工程發展方向需要向水資源有償使用推行,雖然無償使用水資源對于水利事業而言具備公益性特征,但是水資源的有償使用方向,也是基于市場經濟的實際情況提出的重要舉措,雖然少數地區的經濟發展較為落后,但是無償使用水資源的公益化模式也可能加速水資源浪費的比例與基數。因此,確保古賢水利樞紐陜西供水區工程的良性循環與可持續發展,推動水資源有償使用是發展方向。

將古賢陜西供水區工程融入現代企業的經營模式,以清晰的責任制度為統籌管理方向,將政企兩項職能進行合理劃分,實施科學管理模式。研究古賢陜西供水工程項目法人責任制,實施項目法人責任制的目的在于落實相應的管理,適應市場化的發展格局,任何一方傾向都是極為片面的開發模式,在本工程市場化經營中,投資效益應當是首先考慮的開發原則。為此古賢陜西供水工程的開發模式,必須依據市場化的發展傾向明確主體責任,進而有效規避由于責任主體不明確而產生的市場信息滯后性。本工程需要以市場傾向為參考,積極探索股份或者信貸的開發基礎,同時在項目投資上完善契合實際的規劃。

古賢水利樞紐工程的開發模式涵蓋了工程施工、資金籌集、項目籌劃、建后管理、滾動開發、貸款償還等多方面事宜,需要以水利水電工程開發的保值與增值為具體責任指標,尋求市場化發展道路,實現投資的回報率,進而實現開發目標。

2 工程投資結構制約管理體制架構

依據《水利部關于印發水利工程建設項目法人管理指導意見的通知》（水建設[2020]258號）文件中關于規范項目法人組建的指導意見,不同出資人的組成,其建設管理體制相應有所變化,資本金是單一還是多元化,都將決定工程管理單位的組織架構,進而影響工程的管理體制和運行機制。

根據工程的建設資金來源不同,項目法人機構則相應有所變化的特點,可以以主要的幾種不同投資主體的結構模式為基礎,進而開展相對應投資模式結構下管理機制架構方案研究工作,供建設單位參考。

3 市場化轉型

根據國家對水利工程投融資體制和建設管理“進一步深化改革,強化管理”的要求,以及系統分析制約水利發展的主要體制性障礙和水利管理中的薄弱環節的要求,應以水資源管理體制、流域管理體制、水利工程建設運行管理體制和投融資體制、水利資產管理體制等方面改革為重點,推進制度創新,使關系水利發展全局的重大體制改革取得突破性進展。

古賢陜西供水工程的管理設計工作,需要在前期綜合考慮如何設置管理體制框架,盡量避免重新走回計劃經濟體制的老路,今日國內的水利工程投資與經營分離的體制不再是國家所倡導的,即工程建設由國家投資,而建成投運后由地方水利機構或地方政府經營,這樣的傳統體制將導致建設與經營單位對投資回收不愿負直接責任,而且會出現運行主體缺乏激勵、約束和競爭機制,導致工程運行效率不及預期目標。

4 已成和新建工程管理體制的銜接

工程供水范圍和對象涉及9 個市縣和11 工業園區以及15 個灌區,其中涵蓋新建水利工程及改造灌區已成工程,滿足工程經濟收益的企業管理體制機構需要經過有關各方反復協調,理順復雜的產權關系,保證所有利益相關主體的利益不受侵害并盡可能達到最優,實現水資源的優化配置和統一管理,實現工程項目綜合效益的最大化,實現工程建設與運行的可持續發展。

研究采用適合本工程的市場化建設運行管理體制,建立專業化管理、分級管理結合的管理體系,在運行過程中不斷提高工程管理水平,以能夠適應工程建成后的市場化運作和經營性要求,開展經營活動,將工程效益最大化發揮。

古賢陜西供水工程的建設期以及建成后的運行都至關重要,特別是工程建成后能否良性運行和可持續發展更關系到此項工程的成敗。

因此,建立以“水資源的合理開發、優化配置和高效利用,進而保障經濟社會的可持續發展”思路作為目標,從工程的水資源統一調度管理為基礎,引進遵循市場經濟和現代水利工程管理的先進理念,適當引入市場機制,逐步實現政府宏觀調控、準市場運作和用水戶參與,并以此構建“政府主導、建管一體、準市場運作與現代企業制度管理”的開發模式及工程管理體制和運行機制。

將古賢陜西供水工程融入現代企業的經營模式,以清晰的責任制度為統籌管理方向,將政企兩項職能進行合理劃分,實施科學管理模式。研究古賢陜西供水工程項目法人責任制,實施項目法人責任制的目的在于落實相應的管理,適應市場化的發展格局,任何一方傾向都是極為片面的開發模式,在本工程市場化經營中,投資效益應當是首先考慮的開發原則。為此古賢陜西供水工程的開發模式,必須依據市場化的發展傾向明確主體責任,進而有效規避由于責任主體不明確而產生的市場信息滯后性。本工程需要以市場傾向為參考,積極探索股份或者信貸的開發基礎,同時在項目投資上完善契合實際的規劃。

根據工程規模、建設任務、管理任務及工程效益,在分析研究對工程管理體制有影響的眾多因素基礎上,擬定適合本工程的開發模式和運行管理體制方案,以確保工程建設順利開展,實現對本工程的融資、占地處理、工程建設管理等管理職責的劃分,并遵循精簡、高效、合理、切實可行的原則進行運行機構設置,實行統一領導和分級管理的管理體制,承擔工程運行、維護及運營管理。