“三舊”改造城市更新規(guī)劃的幾點探討
——以襄陽市三舊項目為例

文／李哲峰 襄陽市城市規(guī)劃設(shè)計院有限公司 湖北襄陽 441000

引言：

在湖北省發(fā)展中，襄陽市因為地理位置特殊性，其經(jīng)濟發(fā)展水平與全省發(fā)展有著非常密切的聯(lián)系。為有效引導和有序推進三舊改造城市更新工作，貫徹落實中央決策部署和市委、市政府工作要求，充分發(fā)揮城市更新在實施國土空間規(guī)劃、加快促進產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型升級和結(jié)構(gòu)調(diào)整、改善城鄉(xiāng)人居環(huán)境、完善城市功能、優(yōu)化配置土地資源、保護與傳承歷史文脈等方面的重要作用，破解三舊改造城市更新問題，切實改善城市面貌和提升城市競爭力。

1、“三舊”改造與城市更新規(guī)劃概述

1.1 “三舊”概述

對于“三舊”改造工作而言，就是對舊城鎮(zhèn)、舊廠房以及舊村莊等開展城市更新改造工作，改善城市環(huán)境、提升城市品質(zhì)，從而向新城市、新產(chǎn)業(yè)以及新社區(qū)的方向發(fā)生轉(zhuǎn)變。隨著“三舊”改造政策的全面實施，主要是在城市土地資源使用情況以及產(chǎn)業(yè)發(fā)展情況全面了解的基礎(chǔ)上，對“三舊”提出有效的改造策略，從而促進城市更新與發(fā)展。通過對城市“三舊”改造，可以實現(xiàn)對城市土地的合理使用，對于實現(xiàn)現(xiàn)代化城市可持續(xù)發(fā)展目標有著非常重要的意義。

第一，舊城鎮(zhèn)。主要是城市各區(qū)或者是街道存在舊民居、舊廠房以及舊商鋪等。因為產(chǎn)業(yè)調(diào)整或者是搬離之后，在城市中遺留下舊的廠房或者是倉庫，一般這些舊廠房結(jié)構(gòu)都比較簡陋，同時外觀條件比較差，存在非常大的危險性。另外，對于城區(qū)中存在的舊商鋪，其使用價值遠遠低于土地自身的價值。

第二，舊廠房。通常情況下，舊廠房已被現(xiàn)在的生活區(qū)包圍或者是老城區(qū)內(nèi)，容積率通常低于0.6。這些舊廠房的存在，已不符合城市土地利用規(guī)劃與用地要求，甚至其生產(chǎn)還包括國家明確禁止和落后的產(chǎn)業(yè)。以樊城區(qū)建設(shè)路21號、建設(shè)漢江創(chuàng)意園老城區(qū)內(nèi)工業(yè)廠房改造更新。

第三，舊村居。是在城市規(guī)劃范圍內(nèi)存在的村莊，一般稱作為城中村或棚戶區(qū)，或者是老的工業(yè)區(qū)以及物流園區(qū)內(nèi)，包圍之前的村莊而形成的園中村。一些村莊不適合村民繼續(xù)居住，導致大量的村民逐漸搬離。

過去幾年襄陽市政府開展的一年至少改造一條道路的工作，效果非常好，是襄陽市三舊改造工作的開端，也得到市民的充分認可。如南湖賓館至機場、內(nèi)環(huán)線、人民路、襄南大道、大慶路、北門至習家池景區(qū)等城市道路。大大提升了城市形象和品質(zhì)，這也是“三舊”改造的工作內(nèi)容。以牛首鎮(zhèn)的張崗村何太平店鎮(zhèn)金牛村為首的美麗鄉(xiāng)村建設(shè)改造。

1.2 “三舊”改造存在的問題

1.2.1 缺少統(tǒng)籌規(guī)劃

在襄陽市“三舊”改造處于初期階段，各部門之間高度重視該政策，迅速組織研究政策。但是，各部門的工作側(cè)重點不同，分析考慮問題的方向也不同，導致在應用過程中仍然還存在著非常多的問題，這些問題影響三舊改造工作的推進，而導致這些問題產(chǎn)生的重要原因，是因為缺少統(tǒng)籌規(guī)劃。通常情況下，在“三舊”改造實施過程中，主要是對城市發(fā)展布局、城市產(chǎn)業(yè)以及村莊等開展相應的改造工作，一般涉及到的規(guī)模比較大、改造內(nèi)容多，在整體上呈現(xiàn)出了非常明顯的復雜性。

三舊改造對象界定缺乏明確標準，責權(quán)不明確。基于經(jīng)濟角度上進行分析，改造成本基本上都是超標，完善配套設(shè)施，如機動車停車、電動車充電樁、消防安全；地下污水管網(wǎng)、屋頂防水；麻花狀的強弱電線、“公認”的私搭亂建雜物間、破敗的綠化，還有需要增加的公共服務(wù)設(shè)施。新建擴建的歸屬規(guī)劃部門管、消防歸屬住建部門管、管網(wǎng)歸屬市政部門等，千頭萬緒，缺少一個牽頭部門。缺少統(tǒng)籌規(guī)劃，工作推進時“摩擦不斷、重復無法避免”，導致效率低下，還得不到居民的認可。

1.2.2 缺少審批依據(jù)

上個世紀80年代，襄陽市的紡織業(yè)在全國知名度非常高，隨著社會發(fā)展，行業(yè)更新?lián)Q代，傳統(tǒng)紡織業(yè)逐漸退出歷史舞臺。現(xiàn)有的老舊廠房無法滿足現(xiàn)代工業(yè)生產(chǎn)的需求。20多年來行業(yè)設(shè)計規(guī)范、標準已發(fā)生了很大變化，建筑材料更新也日新月異。

對于“三舊”改造工作而言，主要是結(jié)合所改造城市實際特點，以行政方式做出的“自上而下”的規(guī)劃改造工作。基于操作流程以及改造內(nèi)容等方面進行分析，已經(jīng)打破了管理體制方面存在的約束。結(jié)合現(xiàn)有政策中的相關(guān)要求，在“三舊”改造工作實施中，需要嚴格按照控規(guī)或生活圈的規(guī)定，預留公共服務(wù)設(shè)施用地或者是公共綠地。針對不同區(qū)段，在開展“三舊”項目改造工作時，對于公共空間控制提出的要求也具有非常明顯的差異。正是因為受到拆三留一政策的影響，造成周邊公共空間出現(xiàn)重構(gòu)或者是浪費等現(xiàn)象，導致公共空間資源效益無法實現(xiàn)充分發(fā)揮。法定的控規(guī)已全覆蓋中心城區(qū)，公共服務(wù)設(shè)施用地已定量且定位。涉及“三舊”改造的項目，因為缺少合理的審批依據(jù)，使得舊城鎮(zhèn)改造項目難度大、進度慢，影響“三舊”改造工作。

1.2.3 缺乏與所在小區(qū)居民的溝通

民之所需，應有所應。在“三舊”項目改造過程中，缺少與居民之間的有效溝通與交流，特別是對于舊村莊進行改造時，因為土地與房屋權(quán)屬具有非常明顯的復雜性，土地利用效率非常低。主管部門在實施改造工作時，片區(qū)居民卻認為自身利益受到嚴重影響，易導致政府與居民之間產(chǎn)生利益矛盾。因此在解決拆遷問題和公示改造方案時，應充分考慮居民多方面的利益和公共利益。只有保證與小區(qū)居民之間充分溝通與交流，合法合規(guī)保障改造片區(qū)居民的利益條件下，同時也有利于“三舊”項目改造工作的順利開展，才能提升居民生活環(huán)境。

但是，在對舊村進行改造的過程中，經(jīng)常會存在無專人跟蹤管理的現(xiàn)象，涉及到“三舊”改造報批事項的，還不能全面掌握相關(guān)的審批手續(xù)，沒有認識到改造工作的重要性，宣傳改造工作進不到位，在思想上無法達成共識，致使村民或居民無法全面認識到“三舊”改造項目實施帶來的好處。

1.2.4 審批程序繁雜

結(jié)合目前的實際情況分析，審批權(quán)限已經(jīng)下放到了各個縣區(qū)，但是，對于鎮(zhèn)級政府部門而言，只能發(fā)揮對城市建設(shè)公共服務(wù)的職能，從而對“三舊”政策實施以及改造工作開展形成了非常嚴重的阻礙。一般情況下，在開展“三舊”改造工作之前，不但需要進行嚴格的技術(shù)審批與核查，還需要各個層級進行審批，會消耗非常多的時間與精力，所以在整個審批程序上具有非常明顯的復雜性，從而在一定程度上延長了“三舊”改造工作時間，甚至拆遷工作會被擱淺，從而對“三舊”改造工作開展力度產(chǎn)生約束。

2、“三舊”改造城市更新政策確立的迫切性

過去20多年的高速發(fā)展期，已耗用大量的土地資源，隨著高質(zhì)量發(fā)展的到來，“攤大餅”的時代已成過去，城市建設(shè)用地零增長已是大趨勢，盤活存量用地、三舊改造的城市更新，實質(zhì)仍然是提高居住環(huán)境品質(zhì)、提高幸福指數(shù)、完善基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)設(shè)施。襄陽市建設(shè)路21號改造前期，以公共設(shè)施為主，改造后形成的餐飲、民宿、體育運動等綜合型創(chuàng)意園，將公共服務(wù)設(shè)施放在首位，增補其他公共服務(wù)設(shè)施和便民設(shè)施。

加快“三舊”改造城市更新政策的確立，具有非常明顯的迫切性與重要性，主要體現(xiàn)在了以下兩個方面：第一，實現(xiàn)“三舊”改造城市更新政策，有利于控制總量與增量，從而盤活存量。基于新時期發(fā)展背景下，國家逐漸對現(xiàn)代化城鎮(zhèn)發(fā)展引起了高度重視，并且在重要會議上，對于城鎮(zhèn)建設(shè)用地，特別是優(yōu)先開發(fā)的三大城市用地，首先應該盤活存量，防止無節(jié)制擴大建設(shè)用地行為的現(xiàn)象。因此，湖北省政府明確了增強建設(shè)用地使用效率這一政策要求。另外，嚴格控制城鎮(zhèn)開發(fā)邊界，嚴守底線，現(xiàn)代城鎮(zhèn)化規(guī)劃方案中的相關(guān)要求，對總量進行嚴格把控，同時加強土地增量控制工作，從而才能對現(xiàn)有的土地管理制度進行優(yōu)化與完善。通過對新型土地管理政策的全面實施，可以對土地利用結(jié)構(gòu)起到非常重要的完善作用，在更大程度上提升土地使用效率；第二，高速發(fā)展的后期，存量用地規(guī)模較大使用效率低的現(xiàn)象比較普遍。結(jié)合相關(guān)的統(tǒng)計結(jié)果可以了解到，襄陽市存量土地規(guī)模較大，基于存量土地的產(chǎn)出效益進行分析，其用地效益也比較低。但是，基于另外一個角度進行分析，工業(yè)用地具有非常大的開發(fā)潛能。基于整體空間布局角度上進行分析，與增量用地之間進行有效融合，可以進行大規(guī)模的開發(fā)，從而未來有著比較廣闊的發(fā)展前景。對于舊城鎮(zhèn)而言，與城市棚戶區(qū)、拆遷區(qū)具有明顯的差異，在襄陽市及下轄的三縣三市均已開展改造項目，通過更新政策，有利于改善城鎮(zhèn)環(huán)境面貌，提升居民居住質(zhì)量，堅持走群眾路線做好舊城鎮(zhèn)改造工作，讓更多居民受益。實施“三舊”改造是全國上下共同關(guān)注的事，新一屆中央政府對舊城改造工作高度重視，明確提出新型城鎮(zhèn)化是以人為核心的城鎮(zhèn)化，在遵守因地制宜原則的基礎(chǔ)上，促進城鎮(zhèn)化工作的全面開展，在推進過程中要避免城市病問題的產(chǎn)生，不能一邊是高層建筑，另一邊是棚戶連片。出臺的新政策決定進一步解決城市內(nèi)部二元結(jié)構(gòu)問題，從而加快現(xiàn)代化城市進程。在舊廠房改造中，國務(wù)院已經(jīng)頒發(fā)了《關(guān)于進一步加強城市規(guī)劃建設(shè)管理工作的若干意見》，其中明確提出保護利用好老舊廠房，充分挖掘其文化內(nèi)涵和再生價值，興辦公共文化設(shè)施，發(fā)展文化創(chuàng)意產(chǎn)業(yè)，建設(shè)新型城市文化空間的重要性，有利于提升城市文化品質(zhì)，有利于提升城市風貌和產(chǎn)業(yè)升級，增強城市活力和競爭力。在舊村居改造中，加強更新政策的確立，對促進以人為核心的新型城鎮(zhèn)化發(fā)展，建設(shè)美麗中國，實現(xiàn)“兩個一百年”奮斗目標和中華民族偉大復興的中國夢具有重要現(xiàn)實意義。按照“五位一體”總體布局和“四個全面”戰(zhàn)略布局，牢固樹立和貫徹落實創(chuàng)新、協(xié)調(diào)、綠色、開放、共享的發(fā)展理念，認識、尊重、順應鄉(xiāng)村發(fā)展規(guī)律，更好發(fā)揮法治的引領(lǐng)和規(guī)范作用，依法規(guī)劃、建設(shè)和管理鄉(xiāng)村，貫徹“適用、經(jīng)濟、綠色、美觀”的改造方針。

3、“三舊”改造城市更新規(guī)劃的優(yōu)化措施

3.1 高起點，統(tǒng)籌規(guī)劃

在襄陽市改造更新工作開展中，應該充分借鑒一些成功的改造經(jīng)驗。對于政府部門而言，應該明確自身所涉及到的職能作用，將政府部門統(tǒng)籌、引導以及監(jiān)督作用充分發(fā)揮出來，為城市整體改造更新奠定非常重要的基礎(chǔ)條件。另外，政府部門應該對土地資源整合收儲，將土地資源進行有效集中，在此基礎(chǔ)上可以促進統(tǒng)籌規(guī)劃工作可以實現(xiàn)順利開展。在城市更新改造過程中，利益平衡屬于其中非常重要的內(nèi)容，因此，應該正確處理公共利益與市場之間的平衡關(guān)系，而政府部門作為非常重要的協(xié)調(diào)主體與利益推動主體，一定要積極投入到城市改造項目中。同時，對“三舊”項目改造項目特別是公共配套改造項目時，應該加強財政方面的投入，政府部門應該對其進行嚴格監(jiān)督與管理，從而促進“三舊”改造工程的全面實施。基于我國科學技術(shù)水平不斷提升的背景下，應該制定先進的城市動態(tài)化電子數(shù)據(jù)庫，合理應用城市動態(tài)化電子數(shù)據(jù)庫，可以發(fā)揮出非常重要的共享作用，從而在城市更新以及改造規(guī)劃工作開展中，能夠提供非常重要的支持支持。另外，在對城市動態(tài)化電子數(shù)據(jù)庫充分利用的基礎(chǔ)上，對于路段改造過程中產(chǎn)生的數(shù)據(jù)以及調(diào)查信息等，能在第一時間內(nèi)有效收集與管理，從而對規(guī)劃編制進度以及功能方面進行嚴格控制，明確規(guī)劃編制過程中存在的問題，采取有效的措施進行解決。由此可以看出，制定動態(tài)化電子數(shù)據(jù)庫，更新與完善城市改造更新環(huán)節(jié)中產(chǎn)生的信息，促進三舊改造及更新工作順利開展。

3.2 強調(diào)“三舊”改造與法定體系的融合

為了保證“三舊”改造政策的順利實施，在開展相應的改造工作時，應該嚴格遵守我國現(xiàn)有的法律規(guī)定，同時嚴格貫徹依法治國相關(guān)理念，保證城市規(guī)劃與建設(shè)工作順利開展。在對實際情況全面了解的基礎(chǔ)上，對改造計劃與更新方案進行合理編制，使城市項目改造與法律體系之間實現(xiàn)有效融合，將法律體系作為重要的參考依據(jù)，明確城市規(guī)劃范圍以及具體的規(guī)劃目標，充分體現(xiàn)法律的權(quán)威性。嚴格遵守因地制宜的基本原則，對城市實際情況進行全面調(diào)研，確保做到一區(qū)一策，從而提升法律政策的針對性。“三舊”改造項目應符合城市土地租用批準流程、空間布局以及產(chǎn)業(yè)鏈條構(gòu)建等工作，保證規(guī)劃指標、規(guī)劃內(nèi)容以及法定體系規(guī)范性之間的高度統(tǒng)一。

3.3 建立健全改造城市更新審批制度

刪繁就簡三秋樹，標新立異二月花。以城鄉(xiāng)規(guī)劃法、行政許可法為依據(jù)，完善地方法規(guī)，簡化審批程序，制定簡單流程、簡易程序，促使城市更新工作的高效推進。

剛性：即強制性條文，通用的必須要改造的，如市政管網(wǎng)，小區(qū)內(nèi)道路，屋面防水，必須符合國家規(guī)范和地方法規(guī)。彈性：（電梯、健身場地及體育設(shè)施），在滿足消防條件下，以居民需求為原則，可實行一（城）區(qū)一策：征求居民意見并公示。

在“三舊”改造工作實施過程中，為了能在更大程度上提升改造工作實施效率，還應該結(jié)合實際情況構(gòu)建出完善的“三舊”項目改造審批制度，對原本比較復雜的審批流程進行優(yōu)化，主要是因為過于簡單或復雜的審批程序，會對城市項目改造工作效率與質(zhì)量產(chǎn)生一定的影響。比如，在審批流程過于簡單的情況下，可能會導致權(quán)利尋租現(xiàn)象的產(chǎn)生。同樣，如果是在審批流程比較復雜的情況下，會對“三舊”項目規(guī)劃工作開展形成一定的阻礙，進而降低項目改造工作效率。因此，針對目前“三舊”項目改造過程中存在的問題，構(gòu)建完善的“三舊”改造城市更新審批制度，將審批制度的共同協(xié)作效果充分體現(xiàn)出來。對城市中存在的通用設(shè)施改造引起高度重視，一般主要包括市政管網(wǎng)、小區(qū)內(nèi)道路以及屋面防水施工等。為解決小區(qū)內(nèi)市政管網(wǎng)老化、屋面防水剝落、公共服務(wù)設(shè)施陳舊及存在安全隱患等問題，提升小區(qū)居民生活品質(zhì)，對小區(qū)內(nèi)的部分公共管網(wǎng)、屋面防水、服務(wù)設(shè)施等進行提升改造，一是改造屋面防水，更換落水管。鋪設(shè)混凝土路面與人行道鋪磚，增加小區(qū)綠化面積。二是改造小區(qū)圍墻（拆違透綠），維修改造小區(qū)內(nèi)公共用房（如活動室、棋牌室、泵房等），改造小區(qū)大門為帶人行門禁系統(tǒng)鐵藝大門并增加智能車檔，地下車庫增加智能車檔。增設(shè)視頻監(jiān)控安防系統(tǒng)，更換健身器與小區(qū)照明電纜。對報批層次進行合理簡化，使參與全過程改造的人員不斷增加，積極投入到實際改造工作中，將城市規(guī)劃主體與政府審批主體之間進行有效結(jié)合。最后，可以采用先進的科學技術(shù)，構(gòu)建網(wǎng)上審批模式，通過這種方式可以在網(wǎng)上完成各項審批工作，從而簡化審批流程、節(jié)約時間，這不但能促進審批工作效率實現(xiàn)明顯提升，從而有效推進改造工作順利開展。

結(jié)語:

綜上所述，高質(zhì)量發(fā)展、低碳發(fā)展、建設(shè)節(jié)約型社會的時代背景下，大拆大建的時代已成過去，“三舊”改造工作尤為重要，基于現(xiàn)代社會經(jīng)濟發(fā)展背景下，城市在發(fā)展中也因此迎來了更大的挑戰(zhàn)。“三舊”項目改造是目前政府部門所面臨的重點問題，通過加強“三舊”項目改造，可以有效緩解高質(zhì)量發(fā)展時期所面臨的土地資源問題，同時也有利于實現(xiàn)二次工業(yè)化發(fā)展的要求。因此，一定要全面認識到“三舊”項目改造工作的重要性，針對目前改造過程中存在的問題進行深入分析，在此基礎(chǔ)上加強對規(guī)劃思路以及技術(shù)方法的創(chuàng)新工作，加強城市更新制度建設(shè)，將“三舊”改造項目與法定體系之間進行有效融合，形成完善的審批制度與流程，從而實現(xiàn)對舊城區(qū)、舊廠房以及舊村居等“三舊”土地資源的充分再利用。