關于地方水利稽察工作的思考

曹振鋒

(兵團水利工程質量與安全中心，新疆 烏魯木齊 830000)

從近年水利稽察和監督檢查情況看，總體來說，兵團水利建設項目前期審批工作進一步完善，實施過程的建設管理工作不斷規范，監督檢查力度不斷加強，項目建設進度和投資完成進一步加快，建設成效顯著。水利改革發展新形勢對加強水利監督管理提出了新的更高要求，工程在前期設計、建設管理、質量與安全、進度控制和資金安全等方面仍存在一些不容忽視的問題，水利稽察工作任務凸顯緊迫和艱巨。

1 水利稽察工作的主要作用和意義

1.1 政府水利部門依法行政的需要

黨的“十九大”明確要求轉變政府職能，深化簡政放權，創新監管方式，增強政府公信力和執行力[1]。水利稽察工作是政府水行政主管部門切實有效履行監管職能的需要，也是推進水利建設高質量發展、水行政“放管服”改革、加強事中事后和做好“最后一公里”監管的重要措施。水利稽察工作必須在新的水利建設形勢下圍繞建設重心、發揮稽察效能，為提高水利建設高質量發展和效率提供堅實支撐。加強對重大水利項目行政監督檢查，進一步規范建設管理和行業市場，是保障工程質量、資金和人員安全，提高投資效益的重要舉措[2]。

1.2 規范和加強水利建設項目管理的需要

項目管理是指從項目可研到工程竣工驗收全過程的管理和協調。通過不斷規范和加強項目管理才能達到縮短工期、節約投資和確保工程質量安全的目的。由于行業市場信用體系、監督管理機制不夠完備以及水利施工等單位的功利性等原因，水利工程項目建設過程的行為不規范、違規建設施工、實體缺陷等問題不同程度存在，有的問題還相當嚴重。按照基本建設程序嚴格執行各項規章制度和規范標準，進一步加強“四項制度”監督管理(即：法人責任制、招標投標制、合同管理制和工程監理制)，切實加強地方水利稽察工作，防范和化解工程勘察設計缺陷、招標投標違規、重大質量與安全隱患或事故、偷工減料、違規違章施工、資金使用違規等突出問題，對杜絕豆腐渣工程、防止工程腐敗和人員腐敗十分必要[3]。

2 面臨的主要困難和問題分析

2.1 地方水利稽察工作面臨問題分析

2.1.1法規支撐不完備

目前，兵團水利稽察工作主要依據是水利部《水利基本建設項目稽察暫行辦法》《水利部稽察人員選聘和管理辦法》《水利建設項目稽察辦法》《水利建設項目稽察常見問題清單(2021年版)》等4個部門規章及規范性文件，其中《水利基本建設項目稽察暫行辦法》于1999年12月以水利部令第11號發布、《水利部稽察人員選聘和管理辦法》于2010年11月以水利部規范性文件印發、《水利建設項目稽察辦法》于2017年10月以水利部規范性文件印發，規章和規范性文件明顯“老舊”，未適時組織修訂。制度體系不夠健全、法規支撐不足，且缺乏責任追究程序、標準和處理處罰的行政依據，給地方水利稽察工作依法依規深入開展造成了制度性障礙。在工作實踐中，嚴格按照清單檢查，對被稽察單位違反水利工程項目建設管理規定的，以及發現問題的多少或是嚴重程度，均未明確責任追究標準，目前主要采取通報批評、約談和責令整改等形式進行處理，處罰力度輕，問題整改不實，直接影響地方水利稽察工作的權威性和震懾性。

2.1.2思想認識有待提高

由于兵團水利稽察工作起步較晚、檢查質量不高、開展時間不長，多以專項稽察為主，少數項目主管部門和項目法人對水利稽察工作認識仍然存在誤區，特別是水利工程建設中長期受“重建設、重進度、輕管理、輕安全”等觀念的影響，認為水利稽察與日常監督檢查沒有太大區別，覺得上級水行政主管部門已經開展過綜合或專項督導檢查了，在接受水利稽察時，存在或多或少的抵觸情緒。

2.1.3缺少專職隊伍，人員專業能力有待提高

水利稽察工作是對項目的前期與設計、建設管理、計劃下達與執行、資金使用與管理、質量管理、安全管理等6個方面，全方位、全過程的監督檢查，項目實施的技術性、專業性非常強，不僅要掌握相關法律法規和行業規范標準，還要熟悉項目前期、投資造價、財務管理、建設管理、質量安全等專業知識，對稽察工作要求很高。2013年9月，兵團水利局成立水利工程建設稽察領導小組，同年11月組建成立了兵團水利稽察專家庫，第一批稽察人員共96人，其中稽察專家55人，90%以上都為各級水利部門機關和事業單位人員，只有極少部分為建設單位的管理人員，主要存在專家均為在職人員、專業領域單一、未及時動態更新專家庫等問題。兵團水利行業本級專家庫可以派遣和安排具體工作的專家少，組建水利稽察專職隊伍存在困難。在稽察實踐中，派遣的稽察人員由于專業知識不足，大部分人員沒有接受過相關知識的系統培訓，加之地方水利稽察形式單一，主要以檢查項目前期手續資料、現場抽查巡查、建設管理、質量安全管理等方面，資金使用、財務管理、合同管理等方面的水利稽察缺乏深度和廣度。

2.1.4稽察制度機制有待完善

兵團和師市水利稽察人員力量比較薄弱，除少部分師市水行政主管部門依托對口援助單位技術幫扶和支撐，組織開展了專項水利稽察工作，絕大多數師市水行政主管部門均未開展。2013年9月，兵團水利局研究并制定印發了《兵團水利工程建設項目稽察辦法(試行)》，共7章36條，重點規范了稽察機構人員和職責、稽察工作內容、稽察程序和方式、稽察報告及整改、權利和義務等5個方面內容，對稽察隊伍建設、違規違法行為追責、專項經費保障等問題均未明確，未組織修訂，也未制定相關配套制度或措施。目前兵團水利稽察制度和監督檢查機制尚不完善，對所轄水利工程建設項目進行全程行政監管有難度，對水利建設工程出現的問題不能及時得到糾正和督促整改消除，往往只能對項目法人等參建各方進行服務性指導、約談或通報，很少采取實質性處理處罰措施，缺乏行政監管的權威性和震懾力，監管效能難以發揮[7]。

2.2 被稽察的水利工程項目存在共性化問題分析

自2014年開展兵團水利稽察以來，每年水利稽察項目數量由最初的2個，逐步增加到每年10個，隨著水利稽察工作的進一步規范，覆蓋水利項目類型越來越廣，發現的問題類別和數量逐年增多，中小型項目發現問題數量一般在25～30個左右，大型項目發現問題數量一般為35～45個左右，主要集中在前期與計劃、建設管理、質量與安全等方面。

工程前期與計劃方面，占問題數量比例約為8%，主要存在前期勘察深度不夠；設計變更未履行報批手續；設計深度不夠，存在設計缺陷或設計錯誤[4]；設計圖紙不齊全、不規范；設計單位不具備相應資質等級；設計單位現場服務不到位；擅自變更設計標準或調整項目；個別項目存在超、低概算等情況。

建設管理方面，占問題數量比例約為20%，主要存在項目法人組建不規范，履職不到位；機構、制度不健全，技術力量薄弱，不滿足工程建設需要；未成立安全生產管理機構[5]；招標文件編制不規范，招標程序不規范，招標行為不規范；施工單位或監理單位企業資質等級不滿足有關規定規范要求；工程轉包或違法分包；監理履職不全面，監理工作不到位、不規范，工作力度不夠；未及時簽訂工程合同，合同內容不夠全面、具體，合同執行不到位等情況。

質量與安全方面，占問題數量比例約為45%，主要存在監理機構未進行平行檢測等復核，或是復核數量未達到規范要求；未結合具體工程編制監理實施細則；監理單位部分職責履行不到位；施工單位未落實“三檢制”，質量檢測資料不規范、不真實；未按照技術施工圖紙和技術標準組織施工；工程項目劃分未經質量監督機構確認；檢測單位資質不滿足要求；原材料未按照有關規范進行檢驗，或檢驗結果不合格；混凝土強度不滿足設計要求；土方填筑壓實指標、檢測數量不滿足設計規范要求等情況[8]。

3 建議與意見

3.1 不斷充實水利稽察工作內涵

應樹立水利稽察“服務意識”的理念，讓被稽察單位感受到水利稽察監管不是在“挑毛病”或制造“工作麻煩”，而是通過專業指導、技術幫助、行政監督、問題整改等手段有效預防水利建設工程系統問題的發生。做到水利稽察一次，就相當于教育和培訓一次、技術指導一次、建設管理能力和水平提升一節、突出問題和質量安全隱患消除一批，將有力促進項目規范實施、確保工程質量和安全、保障資金安全和人員安全以及項目投資的效益。

3.2 完善保障制度和建立激勵約束機制

根據工作需要和實際，不斷建立和完善兵團水利稽察工作保障等制度，落實專項經費，及時補充有關技術專家，豐富稽察專業種類，優化和確保專家庫人才保障[6]；加強對稽察人員業務培訓和工作實踐，不斷提高稽察隊伍專業水平和工作能力，組建一支專業齊全、精干高效的水利稽察隊伍。制定水利稽察激勵措施機制，對稽察工作表現突出的、成效顯著的個人或單位，或者對工程建設管理規范守法的、成績突出的項目法人等單位或個人，在全行業進行通報表揚，并積極推廣好經驗和好做法。對于存在問題突出的水利工程建設項目，要建立水利稽察處理處罰機制，通過掛牌督辦、全行業通報、約談、市場主體信用信息管理、建議資質降等、建議調離工作崗位等有效方式，對問題嚴重的責任單位和責任人做出處理。

3.3 堅持依法依規開展水利稽察

稽察是水利行業主管部門的一項行政監督檢查職責，在工作中要做到以事實為依據，以法規為準繩[3]。不同的稽察項目，有相應的法規和技術規范標準，對發現的問題定性要準確、法規要適用，不能生搬硬套，要充分考慮工程類別和工程現場實際情況[9]；尤其是在水利稽察中發現的突出問題和重大隱患，一定要做到“事實清楚、證據充分、定性準確、法規適用”。水利稽察要遵循“依法監督、嚴格規范、客觀公正、廉潔高效”的原則，要把稽察工作涉及的法律法規，特別是《水利建設項目稽察常見問題清單(2021年版)》等政策依據用好、用活、用準確。

3.4 強化水利稽察手段

建議水利部不斷完善水利工程建設項目稽察管理制度體系建設，組織制定或修訂《水利基本建設項目稽察暫行辦法》《水利建設項目稽察辦法》等規范性文件，進一步明確責任追究標準、資金保障措施等內容。對重點工程和存在重大問題的項目要采取跟蹤督辦、“回頭看”復查等有力措施，確保問題整改落實到位；加強行業內教育和警示，強化行政處理和處罰力度，對涉及違紀違法的線索要移交紀檢監察部門處理；不斷建立和完善地方水利稽察制度和措施，有效解決水利稽察工作在執法主體、職能職責、保障機制、工作程序、證據材料、問題整改、核查復查等方面存在的問題[6]。

4 結語

水利稽察作為水利建設管理鏈條中的重要一環，是對水利建設全過程實施監督檢查的有效手段。要充分認識新形勢下進一步加強地方水利稽察工作的重要性、必要性，不斷完善地方水利稽察管理制度建設和落實相關保障措施，建立機構、配備人員、落實經費，不斷擴展水利稽察項目類別和規模，堅持監督檢查與指導幫助并重，強化落實整改，舉一反三，加強教育警示和嚴肅追責問責，充分發揮水利稽察效能，不斷規范水利工程建設行為，確保“工程質量安全、資金安全、干部安全和生產安全”。