三亞海洋生態環境保護立法問題的思考

王姍姍

(海南熱帶海洋學院 馬克思主義學院，海南 三亞 572022)

黨的二十大報告提出“全方位、全地域、全過程加強生態環境保護，更加健全生態文明制度體系，污染防治攻堅向縱深推進，向綠色、循環、低碳發展邁出堅實步伐”[1]。目前我國形成了以《中華人民共和國海洋環境保護法》為主導，《最高人民法院關于審理海洋自然資源與生態環境損害賠償糾紛案件若干問題的規定》《防治海洋工程建設項目污染損害海洋環境管理條例》《防治船舶污染海洋環境管理條例》等條例規定為補充的制度設計。

目前，三亞市在生態環保立法總體上取得階段性的成果，但海洋作為三亞生態環境的關鍵一環，地方立法保護不夠成熟。再加上海洋環境復雜多變，三亞海洋生態環保立法缺少系統性，沒有形成由頂層設計到制度落地的有效聯動。三亞海洋生態環保立法從何處入手？其法律內涵及效力如何定位？如何提高海洋地方立法質量？地方海洋立法的界限如何把握？

一、 出發點：三亞海洋生態環境保護立法的意義

基于生態文明的發展，人類對海洋的認知有了不同的理論高度。基于海洋命運共同體的認知理念，海洋生態環境保護的立法定位需要更為準確，海洋生態環保立法需要得到創新和發展。

(一)三亞海洋保護立法的重大意義

1.建設自貿港的必然要求

自貿港建設是海南面臨的時代命題，也是中國處于百年未有之大變局的重要布局。海南所處的地理位置使生態環境與經濟發展呈現共生共利的關系。《中華人民共和國海南自由貿易港法》(以下簡稱《自貿港法》)應時而生，并符合國家戰略要求——海南的發展要守住生態底線，以立法引領海洋生態保護。《自貿港法》[2]多項條款屬于生態環境保護條款，其中第三十三條對海洋生態保護做了詳細規定，海南自由貿易港嚴格保護海洋生態環境，建立健全陸海統籌的生態系統保護修復和污染防治區域聯動機制，足見自貿港建設對海洋生態保護的重視。海南省第八次黨代會提出：堅持生態立省，建設生態一流、綠色低碳的自由貿易港。青山綠水、碧海藍天是海南自由貿易港最強的優勢和最大的本錢[3]。落實最嚴格的圍填海管控和岸線開發管控措施。其生態保護思想也在海南省“十四五”規劃[4]得到具體落實：開展海洋生態系統碳匯試點和近零碳排放示范區試點，探索碳中和實現機制；實行差別化的自然生態空間用途管制；提升生態系統環境質量和穩定性，保護濕地，加強紅樹林、珊瑚礁等海洋生態系統保護和修復。因此，三亞的海洋生態環保立法要緊貼海南自貿港發展的生態站位高度，突出海洋生態環保立法的重要戰略意義。

2.海洋生態環保立法是三亞生態環境保護和經濟發展的必然要求

國家倡導“藍色經濟”。在理念上，“藍色經濟”是海洋經濟、海洋文化、科技水平發展到高級階段，以綠色經濟和可持續發展為理念，強調以科技保護海洋環境，以科技開發利用資源的綠色化發展模式[5]。同時，可充分利用地方立法權確保藍色經濟得到和諧均衡發展。作為旅游城市，三亞經濟建構以海洋旅游為重要組成部分，藍色經濟的生態保護與三亞未來發展不謀而合。但是沿海人類頻繁的經濟活動，導致海洋污染日益嚴重，海岸線被侵蝕，海洋生物種類減少和海洋垃圾增加，以及污水排放造成對海水質量的破壞。種種污染疊加產生的破壞效應和法律應對海洋治理手段的弱化，使得破壞行為不能有效地受到制約，因此三亞需要遵循本地生態環境規律，制定完善的海洋生態環保立法，以有效地應對海洋環境變化帶來的經濟發展壓力。《自貿港法》奠定了良性循環發展基調，但對海洋生態保護的具體管理規則和相關部門的管理職能職權法律并未做詳盡規定。三亞須在此基調上充分發揮地方立法自主權，以海洋的開發利用為立法的內在邏輯起點，以藍色經濟的可持續發展為立法理念中秉持的核心，達到三亞所屬的海洋區域經濟和生態保護關系的和諧延伸，實現與上位法之間的有效銜接。

(二)三亞海洋生態環境污染的主要來源

從生態經濟學的角度而言，海洋生態資本的存量價值主要來自海洋生物資源、海水資源和表層海底資源，三項生態資源構成海洋生態系統整體[6]。三亞海洋生態保護是基于海洋生態污染及損害的嚴重程度，通過了解污染的起因，厘清污染損害行為和損害結果之間隱蔽的法律因果關系，從而能夠準確剖析海洋污染和海洋治理權責對應關系，對平衡海洋開發和環境保護的立法的頂層設計、注重管制用海行為等起到助益作用。

1.陸源污染

“陸源污染是指陸地來源，包括河流、河口灣、管道和排水口結構對海洋環境的污染，是陸地產生的各種污染物通過不同的渠道，最終進入海洋，對海洋造成污染的過程和結果。”[7]隨著沿岸人口的高密度活動，陸源污染是海洋污染的最主要來源之一。很多未經處理的污水或者雖經處理但未達標的污水排放到近海中，波及范圍廣，污染跨區域流動，對海洋危害極大。《海南省海洋環境公報》[8]顯示三亞榆林港近岸海域，主要超標指標為活性磷酸鹽、化學需氧量、無機氮。造成三亞陸源污染主要是近海污水排放，三亞在2021年開展專項陸源排放的整治排查工作，對三亞市吉陽區沃爾沃鹿島雨污混排水口、吉陽區紅沙碼頭雨污混排水口等陸源入海排水口進行檢查，發現都存在不同程度的污水混排現象。

2.養殖污染

海水養殖是三亞漁業發展的重點，但目前大部分漁場采取粗放式養殖，即直接圍海養殖的簡單粗暴的方式。同時養殖尾水未經處理、長期直排，里面所含化學物會造成活性磷酸鹽、無機氮超標，長期積累會導致水體富營養化，從而形成海洋赤潮，對海岸生物、海岸帶造成破壞。同時，還有很多漁戶未取得海水取水許可證、環評手續，其魚塘和蝦塘等養殖場對海洋生態環境造成了不同程度的損害。為了保護海洋環境，防止養殖污染的破壞，三亞2020年開展養殖清退工作，逾3 100畝近海海水養殖場全部停養，相關部門對養殖設備進行破壞性拆除工作。

3.海洋垃圾污染

海洋垃圾是海洋生態環境污染與破壞的主因之一。2021年海南省生態環境監測中心對包括三亞灣在內的海南的4個港灣進行海洋垃圾監測。塑料袋、漁網、塑料瓶是海灘上主要污染物，其中塑料垃圾污染最為凸顯，表層水體拖網漂浮垃圾平均為2 494個/平方公里。所有垃圾中，塑料類垃圾數量最多，占95.7%，其次為紙質類，占4.3%。塑料類垃圾主要為泡沫殘渣、塑料碎片、漁線[8]。海洋塑料垃圾存在難以降解和不可回收利用等特性，容易造成海洋生物誤食，進入海洋生態食物鏈。據三亞相關案例，一只擱淺的海龜，體內存在3公斤海洋垃圾，且難以剝離[9]。海洋垃圾不僅對海洋生物造成安全威脅，還成為人們近海活動的安全隱患。甚至由于海洋洋流與海上季風攜帶海洋垃圾漂流，因而嚴重影響海洋區域生態的整體平衡性。

二、 矛盾點：三亞海洋生態環保立法現狀及面臨困境

(一)三亞海洋生態環保法規規章概況

目前三亞的生態環保立法范圍是全方位的延伸，涵蓋生態環境的各個方面，各個專項立法呈現不同的發展態勢，包含地方性法規和規章，見表1。

表1 三亞市生態環保相關立法文件匯總

2015年后，國家賦予了地方立法權，三亞生態環保立法體系建設穩健推進。地方立法的真正價值不在于究竟出了多少法律法規，也不在于上級立法單位對下級地方立法的正面評價，而在于立法是否立足于本地實際，是否揭示地方的特殊規律，是否能夠針對問題提出可操作的實踐方案[10]。生態環保立法屬于三亞立法關注的重點領域。依照自貿港生態文明理念，除極個別要素立法缺位，三亞針對各個生態要素的立法均有涉及，但生態環保立法覆蓋面須進一步完備均衡。三亞立法機關要填補地方海洋立法的空白和提升地方立法質量，做到科學立法，必須從三亞關于海洋環境治理成功經驗出發，準確總結提煉解決問題的關鍵節點，以此上升到法律制度形式，對三亞生態環境保護起到一定的作用。如涉及海洋專項的立法有《三亞市海岸帶保護規定》，于2016年出臺，在經過5年的實踐后，2022年對其進行整體大范圍的修改并頒布實施。新修改的《三亞市海岸帶保護規定》承襲了上位法的精神和目標，精煉了條文規定，內容上對海岸帶的污染防治，鼓勵民眾參與，保護監管措施，修復損害等都有涉及，針對三亞實際情況，明確了職能部門在海岸帶的管理上所負有的職權以及違反職責須承擔的處分或刑事責任等后果。

(二)三亞海洋生態環境保護立法困境

1.海洋生態環保立法的不足

雖然有《三亞市海岸帶保護規定》(見表1)，但是三亞海洋生態環保立法不容樂觀，關于三亞海洋要素的立法仍有留白。目前海洋生態環保立法整體呈現分散式、碎片化格局。原因之一，對于海洋立法規定，大部分適用上位法的規定。上位法規定的是一般性的問題，不具有針對性，而海洋環境錯綜復雜，海洋損害的情況也表現不一，再加上損害行為與損害結果存在因果關系上的隱性化，造成海洋生態損害事實認定的偏差。真正要具體落實海洋生態保護還需依靠地方立法。

原因之二，三亞關于海洋生態保護治理的相關文件并未上升到地方立法的高度，約束力明顯滯后。“立法者應以公共利益為目標，最大范圍的功利應成為他一切思考的基礎。”[11]約瑟夫·拉茲[12]認為，通過立法所形成的具有普遍約束力的社會規范對民眾有深刻影響，法律的實質是利用規則及法院對于案件的法律適用來指引人們的行為。如前面提到，關于海水違法養殖問題，三亞相關部門開展了養殖清退活動，也取得了成效。但是最終沒有以法律文本的形式將海洋保護的成果予以明確，這種海洋保護措施不能形成常規化、常態化的立法文件與之相匹配。偶發性和臨時性的行政管理活動不能及時高效地形成長期性的法律保護，并且清退活動沒有產生法律上的威懾作用，有些漁民被清退以后在暴利驅使下又卷土重來。

除此之外，海洋管理部門的職能在立法中沒有系統整合，或虛設或管理缺失，或存在多頭管理的混亂現象。2019年進行海洋管理機構的調整，這新一輪的國家機構改革將環境保護部的整體職能劃為自然資源部和生態環境部分別完成。由于自然資源部將原國家海洋局職能納入其中，但海洋環境保護職責歸屬于生態環境部，那么海洋行政主管部門指的是自然資源部還是生態環境部？究竟哪個才是法律規定的“國家海洋行政主管部門”呢？[13]所以，立法勢必要作為破局點，劃清和落實各部門職責，形成多方合力，增強海洋地方保護的可執行力。

2.海洋生態補償制度方面立法不足

2017年修訂的《中華人民共和國海洋環境保護法》提出了海洋生態補償的概念，但由于該規定較為晦澀抽象，目前司法解釋對其的解讀沒有統一的衡量標準。有學者提出，海洋生態補償機制是給予自然資源管理者供應部分海洋生態服務的補助，以提高其維護海洋生態服務的積極性[14]。也有學者認為，特定主體為平衡海洋利益相關人(居民、企業、政府等)的法益，采用市場、政策等手段，對海洋破壞者要求一定懲罰義務或對海洋保護者提供軟件、硬件上的補償[15]。雖然解讀不同，但學者普遍達成共識：生態補償制度是海洋生態環境的修復機制，是對海洋的環境開發所產生的負外部性的救濟措施。由于海洋生態補償機制的不確定性，海洋生態補償法律機制建構并未在地方立法廣泛應用。

海洋生態補償包含了海洋生態損害補償和海洋生態保護。《海南省海洋環境保護規定》在海洋生態補償方面有相關規定，在2017年發布的《海南省海洋環境保護規定修正案(二)》[16]加大了對海水遭損害的補償力度，也增加了損害事前預防條款。三亞市人民政府在《三亞市海岸帶保護規定》中對補償標準問題也有類似規定[17]。個別省市在出臺專門海洋生態補償規定時，以資金補償為主要形式。廈門2018年出臺《廈門市海洋生態補償管理辦法》，對海洋生態補償的概念、補償原則、補償標準做了規定。其中最重要的體現就是取得海域使用權的單位和個人，因為從事海洋開發利用活動導致海洋生態損害的，應采用實施生態修復工程或者繳交海洋生態補償金的方式，對其造成的海洋生態損害進行補償。山東省2020年出臺《山東省海洋環境質量生態補償辦法》，對海洋生態補償有著創新性的立法，規定了海洋環境質量生態補償資金和“保護者受益、損害者賠償”原則，并根據山東省的具體情況，允許補償資金的雙向流動，即由省級向各市補償或者由各市向省級賠償的資金。三亞現有的生態補償條款較少，沒有具體的賠償標準，缺乏系統性，在推進海洋生態補償地方立法時可借鑒相關省市的立法。

目前的海洋生態補償立法側重點在事后補償，傾向于對受損害的海洋生態環境的建設和修復，因此事前性預防滯后。除此之外，賠償標準比較片面且補償數額和比例過低。事后型補償是否能達到海洋生態補償的目的，在海洋開發的巨大經濟理性下，補償的低成本是否能夠抵制污染風險產生，都值得商榷。另外由于海洋污染源種類繁多和生態損害程度難以清晰界定，無定量化核算方法，因此立法上呈現消極的應對海洋污染問題。海洋生態補償如何最大化地發揮其優勢？三亞立法部門在立法時，可以適當將以上現實問題作為考量因素，以更好地完成海洋生態環保立法。

3.陸海生態銜接保護立法不足

陸海統籌是針對陸海生態有效銜接提出的概念，包括但不限于這一范疇，延伸到經濟、政治等領域，實質上在于使陸地與海洋以及陸海內部各要素實現從無序向有序、從失調向和諧轉變，各方面相互銜接、良性互動[18]。2021年3月11日通過的“十四五”規劃進一步強調“堅持陸海統籌、人海和諧、合作共贏，協同推進海洋生態保護、海洋經濟發展和海洋權益維護，加快建設海洋強國”，以及“建立地上地下、陸海統籌的生態環境治理制度”[19]。《自貿港法》在生態條款中提出陸海統籌這一說法，更多是體現在地方立法的指導理念上，是確保海洋與陸地能夠有效銜接、經濟上協調發展的行動原則。陸地立法和海洋立法分塊設計，各自為戰，但是人類社會的活動與海洋息息相關，陸地上造成的污染已經逐步向海洋轉移。聯合國環境署的報告指出，大約80%的海洋垃圾來源于陸地，20%左右來源于人類海上活動[20]。污染物部分來自于沿海居民的排放，部分來源于入海河流的污染排放，從局部難以衡量污染物的排放數值和造成的損害。有鑒于此，制定陸海生態環境銜接保護規則是必要的，防止對海洋的損害要從宏觀整體著手。

《三亞市海岸帶保護管理規定》遵循了陸海統籌原則，規定海岸帶的保護規則，增加了政府保護責任，將海岸帶保護效果納入政府工作考核績效范圍，禁止向濕地、河口、泄湖排放污水和傾倒垃圾，極大地緩解三亞海水養殖污染、生活污水、旅游發展帶來的污染等對海洋環境造成的壓力，兼顧對海岸帶地貌的保護并禁止破壞開發，這是其進步之處；但很多方面規定較為籠統，如政府考核具體標準是什么，破壞之后適用什么樣的措施，海洋生態如何恢復補救，這些沒有詳細規定，與上位法重復度較高，沒有凸顯三亞本地的特點；且陸海統籌不單單是海岸帶的保護管理，對陸源污染和入海排放沒有詳細的標準，所以后續相關立法設計還需要完善。

三、 落腳點：針對三亞海洋生態環保立法問題的思考

(一)查漏補缺：補充完善海洋生態環保立法

海洋生態環保立法頂層設計必不可少，完善第一步要從整體出發。馬克思主義的生態認識論是科學主義范式和整體主義范式的有機統一，這種科學的整體主義不僅強調人的主體性，而且遵從唯物辯證法中的聯系觀和發展觀，是一種可以訴諸實踐的思維范式[21]。三亞在立法定位的問題上，既要跳出自身又要回歸本原，以更高的視角厘清立法中的整體與部分之間的關系，立足地方與地域區塊聯動的有機聯系。通過前面的生態立法分析(見表1)可知，三亞在生態環保立法上不夠全面，因此綜合考量三亞海洋環境的開發承載容量，根據自身需求和生態邏輯對三亞立法進行整體性設計：參考借鑒相關省市的成功經驗，補齊現有的三亞在陸源污染、生態補償、行政執法等方面的海洋立法，達到損害判定、賠償范圍等基本問題標準化，海洋生態修復流程規范化，海洋環境監督檢查常態化；同時在現有的法律制度運行下，梳理和整合海洋要素立法；制度設計融入公眾參與，海洋環境的開發要深入契合公共利益的要求，跨界聯動；將海洋生態環保立法嵌入三亞地方立法體系之中。

(二)協同優化：提升海洋生態環保立法質量

海洋生態環保立法關鍵在于要轉變立法思路。海洋生態立法加入救濟模式、參與主體、侵權損害賠償標準等要素內容，有助于提升海洋生態立法質量。

三亞的海洋生態環保立法首先可以考慮突破傳統的事后規制救濟模式。事后規制在一定程度上能達到良好的救濟補償效果，及時停止海洋污染，修復受損的海洋區域。但損害后果是不斷地在多次污染中沉淀積累的，難以完整具體地估算損害后果，如果只依靠事后規制補償，對海洋的救濟達不到預想的效果。因此，未來立法的目光應集中在事前控制的制度設計，引導主動性的思考，采取多種方式，比如事前收取抵押金、排污費，或者明確規定不同海域的排污標準，還可以探索一些新形式的補償方式，以項目補償和實物補償等多種途徑實現可持續的海洋保護。

其次是海洋生態環保立法可擴大參與的主體。海洋生態環保立法不能局限于單一化的主體，涉海企業、政府還有社會公眾都可以納入主體范圍。比如，政府作為引導者和執法者，保障海洋生態環保立法切實落地；而社會公眾作為地方立法的重要參與者，對海洋立法質量的客觀評價，如立法的實施效果如何，立法是否能夠有效地遏止海洋污染行為，是社會公眾對于地方立法科學性的真實反饋，同時也是對立法權力的監督和防范，為了能夠高效地檢驗海洋生態環保立法的結果，通過立法后評價以保證合理合法的地方立法活動，提升立法質量，實現立法利益共贏。

最后是提高侵權損害成本。現有的法律違法成本過低導致污染排放現象的泛濫。海南現行的關于海洋污染法律法規中賠償范圍2～10萬，明顯遠遠低于污染所造成的損害后果，提高賠償標準是可行之道。2020年，海口海事法院判令三被告連帶賠償環境污染損害損失費860.064萬元、鑒定評估費47.5萬元以及公告費等，總共907萬元，并在全國性媒體上公開賠禮道歉。此次案例開歷史之先河，高額的賠償成本驅使海洋開發者在利用海洋資源時將生態污染成本納入其范圍。海洋污染損失有很多影響因素，以科學的核算標準考量直接損失和間接損失等，不斷調整至合適的受損補償。

(三)統籌協調：兼顧陸海生態銜接立法

陸地和海洋立法對象的差異性勢必影響到立法理念。比如水污染防治的立法將海洋方面的保護排除在適用范圍之外，導致陸地和海洋的治理格局分裂，在實際應用中產生沖突和適用障礙。生態文明戰略要求海洋和陸地緊密連接，因此排除陸地和海洋的立法隔閡，減少重復性立法，避免立法資源的浪費尤為重要。2022年11月，三亞打響六水共治攻堅戰，污水治理作為其中重要一環，以減少海洋污染源的排放，這是陸海銜接的創新性和技術性嘗試。陸海統籌應打破立法當中的區域限制，將現行對環境保護領域“各自立法+排除性適用”的立法方式改為“一般性立法普遍適用+特別立法優先適用”的立法方式[22]，即擴大保護條款的普適性，在海洋保護范圍中也能使用；特殊事項特殊規定，如不同海域的海質情況進行不同的分區管控和實施不同的開發規定。同時加強陸海之間的聯動性：在海洋開發準入時，納入陸地和海洋的考核評估體系；在污染防治上，對陸海環境協同治理，共享陸海信息，及時樹立陸地海洋聯動保護的生態理念，容納更加多元的治理主體，調整海洋環境治理途徑，拓展海洋保護范圍，形成一個系統的、有機的整體。

(四)良法善治：加強海洋立法中的執法部分

法律制定的最終落點在于法律的實施。如果法律當中執法依據薄弱，沒有詳細規定，就會存在職權混亂重復和職權空白區域，海洋生態監管不會形成常態化。三亞市對海洋非法經營活動有明確的規定，劃分了各部門的詳細職責。但三亞對海洋污染并沒有類似規定，如海岸帶垃圾如何清理，部門如何監管在目前實施的法律性文件中尚未涉及，還存在違規干涉執法，海洋生態環境保護執法和司法之間聯動機制不暢等問題。這些都是目前海洋生態環境保護執法存在的困難。把握立法尺度，劃分地方執法權限是破局關鍵：第一理順上位法的規定，對中央的部門職責進行解讀，對標中央的職責劃分，明確地方執法部門職責；第二是立法上，按照地方實際對海洋綜合行政執法體系進行匹配性重構，解析和明確各部門的管理職責，避免執法越界和執法推諉；第三，持續完善海洋執法協同機制，執法機關與司法機關加深彼此的溝通和交流，發揮海洋保護體系的共同合力。2022年5月，三亞海警局與三亞市城郊人民檢察院建立海洋公益訴訟協作機制，其合作內容包括信息資源共享、案件溝通協商、提起公益訴訟、海上溯源治理、聯合調研巡查、跟案交流會商等6項機制。執法機關與司法機關的協同是對執法資源的高效整合，補齊了執法短板。制度設計中，加強執法部分，最終形成制度的閉環。

結 語

海南自貿港的建設和藍色經濟的發展必須建立在良好的海洋生態環境的基礎之上，需要專門海洋生態環保立法的支撐。三亞作為參與者，立法是海洋生態環境保護的最有力手段。現階段，三亞對海洋生態環保立法仍在探索中。努力的方向是結合三亞所屬的海洋生態環境特點，完善海洋生態損害賠償制度；認真地梳理當前立法存在的不足，補充、優化、統籌、加強制度設計，實現人與海洋的和諧發展。