河長制與灣長制的協同機制研究

李 寅，舒 心

（1.連云港市市區水工程管理處，江蘇 連云港 222000；2．連云港市通榆河北延送水工程管理處，江蘇 連云港 222000）

1 引言

作為專項治理河流和海灣水污染的政府機構，河長制和灣長制由于黨委和政府部門領導領銜治理的模式，發揮出高效作用。內河污染因污染源眾多，對城鄉用水安全構成了直接威脅，更早地納入了治理，河長制正是在內河治理效果不明顯之后探索的新機制。按照屬地管理的原則，由負直接責任的各級黨委和政府領導擔任河長，形成官員分級負責、覆蓋河網的專項治理體系。得益于河長的責任意識和權力影響，讓原本多頭管理、跨區域管理的難題得到有效緩解，近年來內河治理的成效歸功于河長制的創新和推行［1］。這一制度創新隨著國家環境治理的視野拓展而被借鑒用于海灣治理，形成了中國特色的灣長制［2-3］，開始在浙江全省、連云港市、秦皇島市、膠州灣、海口市開展試點工作，部分沿海地區兩制并行，探索陸海統籌、河海兼顧的治理新模式，實現水污染的系統性治理，取得了一定的成效。

河長制遍布全域，灣長制僅限于沿海。一般而言，河長制掛靠在水利部門，灣長制掛靠在海洋管理部門。河長層級多、人數多，灣長層級高、人數少。但是，海灣污染既有近岸和近海自身的工農業污染，也有大量河流入海帶來的污染，治理的面更寬，其中控制入海河流的水質是海灣治理重要的一環。但是跨區域、跨部門的河長制和灣長制可能導致責任分離、協同不足，影響治理效能。因此，在沿海地區探索河長制和灣長制的協同機制就顯得重要而急迫［4］。

2 河長制與灣長制協同不足的問題與成因

德國物理學家赫爾曼·哈肯1969年提出了協同理論（Synergetics）［5］。協同是指復雜開放系統在與外界進行能量交換時，各子系統之間會相互作用形成一個新的有序的結構。協同理論認為雖然各子系統千差萬別，但他們從無序向有序轉變的機制卻是類似的，遵循共同的規律。鑒于河流和海灣也是一個開放和相互作用的系統，其污染治理由于行政區劃和執法部門的分離而影響治理效能，可以借鑒協同理論用于指導河流和海灣的協同治理。政府通過對海域和流域內分屬不同層級、不同區域的治理個體和責任個體建立目標一致的協同機制，形成有序的責任共擔和利益攸關的共同體，最終發揮出水污染治理的協同效應。

要在沿海地區開展協同治理，首先需要了解現行體制機制下河長制灣長制協同不足的問題和原因所在。

2.1 各安其位，區域協同不足

內河體系縱橫交錯，小河匯入大河，大河匯入海灣。依行政管理區劃，陸域內河長小到村級干部擔任，大到省級干部擔任；沿海灣長制層級明顯提升，大者跨省域。即便在河長制體系內，也是各管一河、甚至一段，分段規定治理目標。雖然灣長制也針對每一個入海河口提出了排放目標，但由于內河和海灣治理機構可能分屬不同屬地政府，動輒需要跨行政區域協調工作，表現為區域協同不足。甚至由于污染治理關系產業和企業生存，一些地方政府認識局限，衍生出地方保護主義等消極現象，致使部分流域和海域治理目標遲遲不能實現。

2.2 各司其職，職能協同不足

河長制治理的污染源主要有工業污染、農業面源污染。工業污染方面，小型河流有小化工、農藥、電鍍、印染等排放源，大江大河兩岸有大化工、鋼鐵、造紙等重化工業。農業面源污染有種植業的農藥化肥、養殖業的畜禽殘廢、水產廢水排放等。前者日常排放，后者雨季溢流，有其自身規律。灣長制治理的是沿海大型工業，如煉化基地、鋼鐵基地、大型碼頭，以及近海水產養殖、海洋牧場，特點是污染源排放量大，但類型有限。此外，百川歸海，灣長制同時還要治理入海河流帶來的污染。因治理機構及其所屬政府部門的不同，涉水機構有以環境保護和水污染治理為主要任務的環保部門，有以水資源管理和保護為主要任務的水利部門和近海管理的海洋管理等部門，呈現出“九龍管水”的現象，表現為各行其政。即使灣長對河長提出入海排放目標，因互不隸屬，往往難以達標。

2.3 各據其法，執法協同不足

立法層面，河流治理和海域治理各有不同的法規體系，河長制主要依據是2012年9月江蘇省人民政府辦公廳下發《關于加強全省河道管理“河長制”工作的意見》［6］和2016年12月11日中共中央辦公廳、國務院辦公廳印發的《關于全面推行河長制的意見》［7］，灣長制主要依據是2017年9月14日國家海洋局印發的《關于開展“灣長制”試點工作的指導意見》［8］。執法層面，其協同不足表現在多個方面。首先執法部門分置，發改委對主要排放物總量控制，作為企業開辦的審批依據；環保部門監測污染物排放，對超排企業進行處罰；水利部門的河長辦通過設置以各級黨委和政府領導為河長的管理體系，形成政治和行政問責的組織體系；灣長制以類似于河長制的理念開展更大范圍的管理。其次是執法過程碎片化，河長制體系內尚且各管一河或者各管一段，形成上下游扯皮推諉，更遑論跨河長制和灣長制的執法。

3 河長制與灣長制協同共治的對策

應該說現行的河長制和灣長制突破了各自系統內“九龍治水”的行政分割，一定程度實現了各自系統內的協同。要破除河長制與灣長制跨系統協同不足的現象，除了找對原因，還要因地制宜分類施策。類似的情況發生在太湖治理，在中央要求太湖限期治理的態勢下，河長制和湖長制的有效協同促進了湖水治理［9］。同樣地，對于灣區而言，水治理的范圍跨及河海，在河長制和灣長制基礎上探索其協同機制，可望實現更科學有效的水環境治理體系。河長制與灣長制的協同有多個維度，至少應體現在目標協同、組織協同、執法協同、考核協同、區域協同、產業協同等6個維度。

3.1 目標協同

在充分調研的基礎上，從中央政府層面科學制定中長期規劃，分步實現海灣的治理目標。根據每個海灣的治理目標，按照其主要入海河口的現狀，分別確定沿海和入海河口的治理目標。將海灣的主要污染物控制指標按其來源分別分配給沿海政府和河口。對主要入海河流，跨省域者由中央政府分段設定斷面目標，跨市域者由省政府分段制定斷面目標，以此類推，形成覆蓋全流域和支線河流的斷面目標。沿海工業區，確定主要工業排放指標，形成集中工業區和污水集中處理達標排放；確定近海養殖品種和養殖面積。沿河工業區，按照各自的斷面指標制定主要排放物指標，形成硬約束，倒逼地方政府加強產業規劃和污水處理。這種治理目標的統籌分配形式可以克服以單一河流制定治理目標的隨意性，具有系統性、科學性，以區域間、流域間、海河間的目標協同，實現治理目標的優化。

3.2 組織協同

通常河長制掛靠水利系統，在河長制設立前，主要河流已經設有管理部門，通過水利系統完善的組織體系和相對充裕的財政資金，具備了人力和財力的保障。但水利部門的職能設定以防汛防旱為主要任務，對水質的防控并非其主要職責。環保部門是水質監管的主要部門，但缺乏河網和水利資金的管理權。此外還有多個涉水部門。因多頭管理，責任不明晰，實踐證明治理效果不彰。為體現權威性，實現跨部門跨區域協同，開始探索以各級黨委和政府領導任河長的河長制。河長制是從河流水質改善領導督辦制、環保問責制所衍生出來的，由各級黨政負責人擔任轄區內河流的“河長”負責河道水環境治理和保護的一種管理制度。這種組織形式摒棄了條線分割、管理部門權威不足的弊端，在全國逐漸實施。灣長制是沿海地區借鑒河長制的成功經驗而來，基本復制其組織形式，目前已在沿海開始試點，機制也日漸成熟。但是，盡管河長制和灣長制各自內部的組織協同已經基本實現，兩者之間的有機協同因體制原因尚未實現。建議在沿海建立以市長為責任人的新型河長灣長制，獨立于原有河長制掛靠的水利部門和灣長制掛靠的海洋管理部門，掛靠環保部門或發改委，統籌負責，水利部門和海洋管理部門作為參與單位和責任單位，在其指揮下履職并接受考核，并由此降低制度成本。

3.3 執法協同

百川歸海，作為終極治理，海域主要污染物必須達標。首先必須對近海和河口進行長時間的環境調查，摸請污染物底數，最大可能掌握近岸產業、近海養殖和河口各自的主要污染物及其份額。對于源自河口的污染物，應該進行溯源式排查和執法。從治理角度看，即使組成了統一的河長灣長制，河長仍然避免不了層級化、本地化，但作為對治理效能的督察，執法部門不宜層級過多，尤其不宜本地化。同一級政府既治理又執法，哪怕是分屬不同的部門，仍難擺脫地方保護的弊端，或者同一層級分段治理、分段執法帶來的扯皮推諉現象。在組織協同實現的基礎上，組成統一的執法部門采用溯源式執法的方式實現流域的全覆蓋。同時為避免執法隊伍的人力耗費和人情執法，建議有條件的地區采用技術手段遠程監測。其中水環境調查無人艇已開發成功，在某些地方已開始試行，無人艇布放后可實行遠程的操控和數據實時傳輸，形成較為完整的數據庫。通過對數據庫進行大數據分析，形成溯源式治理方案。

3.4 考核協同

在組織協同的基礎上，實現考核的協同。對每一斷面的指標考核，常常以多個指標的綜合考核為依據。但個別指標可能在多個河流或斷面均超標，出現海灣總體考核合格、個別指標超標的結果。這是指標體系及其不科學的考核設計引起的，雖然因個別河流和斷面的產業特色引起超標，但必須在流域系統內實現平衡，避免總體超標。因此，要摒棄平均分配排放指標的簡單辦法，務必對體系內各流域和斷面的主要污染源進行充分的調研，科學分配各自的排放指標，既實行指標的差異化又確保總體目標的實現。同時根據沿海和沿河的產業規劃，科學分配沿海和沿河的排放指標，實現河海的目標協同。此外，科學的考核體系應該形成考核——反饋——整改的閉環，使每一次閉環逐步導向最終的治理目標。

3.5 區域協同

目前的河長制灣長制有明確的行政區域屬性。其組織體系在同一級政府內形成，向上呈金字塔型結構。就某一級政府而言，對跨境河流，與上下游同級政府分段形成平行的河長群，歸屬上一級政府管理；對境內支流，往下一級形成平行的河長群，由本級政府管理。這種體制的好處是各司其職，分工明確。不足之處也很明顯，本級河長只關心完成分段目標，缺乏總體關懷。灣長只與臨海政府形成利益共同體，對河口上游的政府缺乏制約機制，而上游河長對海灣污染的后果沒有切身利益，也難有海灣治理的情懷和責任。區域協同的關鍵是建立政治、經濟、社會、文化、生態“五位一體”的共同體。第一，各級政府要講政治，雖有行政區隔，但各級政府是中國共產黨領導下的政治共同體，必須為了國家乃至世界的生存環境協同工作。第二，要強化生態共同體的認識，生態是一個大尺度有機系統，上下游通過大氣環流相互影響，誰也無法獨善其身。第三，要建立硬約束機制，用海灣的生態約束倒逼上游產業的排放容量，形成經濟共同體。第四，構建社會共同體，通過公益組織、媒體、網絡等多元社會力量，形成輿論監督。第五，致力于文化共同體建設，共同倡導生態文明，培育生態文化，讓生態發展與經濟發展同步的理念深入人心。

3.6 產業協同

本質上看，除了生活垃圾，絕大部分污染來自于產業，尤其是第二產業。改革開放以來，以縣域（一段時間甚至是鄉鎮企業）經濟競爭為主要特征的中國經濟發展模式推動了四十年高速發展的奇跡。雖然有國家和省級產業規劃作指導，各級行政區劃之間并未形成合理的產業分工，也未完全遵循基于環境容量的產業限批制度。產業布局雷同，污染源小而散，對污染治理形成巨大壓力，環境災害頻發。近年來，在中央政府的大力引導和約束下，在屢發環境災害的高壓下，最先在發達地區、沿海地區逐漸形成了基于環境承載力的產業布局調整，企業向園區集中，養殖業規模化經營，大型重化工企業向環境容量更大的沿海遷建。以江蘇沿海為例，在省政府協調下，沿海產業開始打破同質競爭的狀態，實現了一定程度的產業錯位布局。連云港徐圩新區獲批國家煉化產業基地，實現了煉化產業的集聚和規模化。鹽城濱海地區建設鋼鐵產業基地，大型鋼鐵企業向此搬遷。南通形成了占全國半數以上的船舶和海洋裝備產業，居行業領軍水平。這些產業規劃和集聚，打破了鄉鎮企業和縣域經濟競爭帶來的小化工、小鋼鐵遍地開花的亂局和污染治理難題，重化工業向沿海集中提高了產業規模和技術水平，同時降低了單位排放量和推動污染物集中治理，實現達標排放。

4 結語

河長制由中共中央辦公廳和國務院辦公廳聯合推進，立法層面高，運行相對成熟。灣長制只是國家海洋局推動的試點工作，目前覆蓋面小，成熟經驗不多。在沿海地區，跳過兩制分別試點的階段，直接開展河長制和灣長制的協同試點工作，探索兩制協同的機制，乃至建立河海協同共治的體制，極具針對性和先導性。因此，建議沿海有關政府部門明確目標方向，細化任務措施，強化組織保障，推動兩制協同試點工作盡快形成可落地、可復制、可推廣的制度建設模式。這項探索對于我國近海環境的改善，實現藍色海灣的愿景，具有積極的示范意義。