河流湖泊確權登記存在的問題及應對措施

張連友，任澤儉，孫 翀

（1.郯城縣水利局，山東 郯城276100；2.山東潤魯工程咨詢集團有限公司，山東 濟南250109；3.山東省調水工程運行維護中心，山東 濟南250100）

我國近年來特別是黨的十八大以后，把生態文明建設列為國家戰略，自然資源確權登記作為生態文明建設“四梁八柱”中的基礎性制度至關重要，被定為生態文明建設一項重要內容。2016年12月20日，國土資源部及水利部等七部委聯合印發了《自然資源統一確權登記辦法（試行）》的通知，要求充分利用第三次國土調查及河流湖泊劃界成果等自然資源專項調查成果，進行各類自然資源的地籍調查，建設自然資源統一確權登記數據庫，開展自然資源確權登記，能有效解決土地、房產權屬問題。通過自然資源統一確權登記，也為落實水利工程管理范圍及促進河長制、湖長制工作奠定良好的基礎，因此，自然資源確權登記對水利行業“補短板，強監管”具有重要意義。

根據《自然資源統一確權登記暫行辦法（試行）》要求，山東省各市縣自2019年開始，利用5年時間開展自然資源統一確權登記工作，完成轄區內主要水系湖泊及濕地確權登記和數據庫建設。但雖然開展了水利工程管理用地及保護用地范圍劃界，大力推進了河長制、湖長制工作，但在河流湖泊用地確權登記工作中仍然存在很多需要討論及解決的問題。

1 存在問題與解決措施

1.1 測區資料搜集存在困難

根據規范政策要求，實施確權登記調查測繪工作之前需搜集基礎資料，資料搜集是影響確權登記工作開展的重要制約因素。基礎地圖的獲取及其精度指標，影響或決定確權登記的精度，搜集資料的完整性，是確權登記項目的重點工作之一，項目實施單位常常會在資料搜集中遇到困難。充分利用已有自然資源調查、土地權屬、河道管理范圍劃界資料，并保持資料的延續性，能有效提高確權登記工作效率和成果質量。做好基礎資料的獲取工作，關鍵要得到項目區市（縣）政府主管部門的支持及配合，項目實施單位到自然資源部門搜集第三次國土調查成果及林地、濕地、草地劃界等資料，到水利主管部門搜集水利工程用地確權、河流湖泊管理范圍劃界及河長制、湖長制相關資料。

1.2 河流湖泊水域確權界限模糊不清

在實際的不動產登記受理中，河流水域確權是國有性質的用地，由于灘涂給人們的印象是不管之地，常常有人隨意占用建房、建廠、種植或養殖，同時灘涂在洪水之后也常常發生變化；加之，在歷次多部門主導的確權劃界工作存在政策不夠銜接、成果驗收把關不嚴等原因，直接導致了登記工作環節中不動產權界址不明、界限模糊不清，也容易造成登記錯誤。

解決河流湖泊水域確權界限模糊不清的問題，一是引入數字化，結合現場調查，以坐標為準繩，解決界線不清楚的問題；二是可以效仿或參照商品房、安置房的登記模式，將所有不動產權利人記錄于同一不動產登記簿和不動產權證書上，讓登記結果更直觀地呈現出來；三是加強以政府主持多方參與的方式對河流水域確權測繪驗收力度，政府主管部門加強宅基地使用審批及建設監管驗收工作，也有利于這一問題的解決。

1.3 權屬來源依據缺失

由于歷史久遠，部分登記申請材料僅以土地使用證及說明書作為權屬來源依據，例如1992年開始的水利工程用地確權，對水利工程管理范圍、興建水庫及整理河道新增加土地均列為國有用地，對土地邊界僅用文字進行了描述，而缺少土地邊界坐標，對登記信息的準確性產生不同程度的影響，給土地使用權、宅基地使用權、公共建筑及農房所有權歷史數據的登記確權帶來了極大的困難。

對權屬來源依據缺失問題，以現狀地籍調查測繪結果為基礎，充分利用原有成果，并與已有成果逐一比對，切實保證不動產登記的精準性，確保每一類型的自然資源登記準確。

1.4 確權登記工作有理解偏差

河流水域確權調查測繪人員需要對水利工程用地、宅基地、集體建設用地以及相關土地確權政策了解，熟悉工作流程、工作標準，具有一定的專業知識和技術水平。由于確權登記工作需要多方協作才能完成，溝通與協調是工作的重點難點，所以需要加大溝通協調力度。但在項目實施中往往存在對確權登記工作政策、標準理解上的偏差，也存在工作內部協作及對外溝通協調上的問題，導致工作被動及質量失控。

為此，實施單位應隨時關注確權登記工作實施狀態，并識別實施中的重點及難點，采取有效措施及時研究解決。

1）統一技術標準。為使項目實施作業井然有序，實施過程中將嚴格遵守相關國家、行業標準，確保確權登記實施過程和數據成果的科學規范。

2）技術人員保障。實施單位應選拔在地籍調查、集體土地確權、河道劃界、軟件開發、數據庫建設方面具有豐富工作經驗和專業知識的技術人員，組成項目組技術骨干，保障項目數據庫建設、成果資料匯總及后續支持服務質量。

3）加強技術交流及業務指導。確權登記啟動前和實施過程中，應不定期組織技術交流及業務指導，一方面統一確權登記工作的精度標準、操作程序、技術方法和要求，保證確權登記成果質量；另一方面實施單位項目組應配備或聘請技術顧問，對確權登記實施過程中出現的相關技術問題，能及時提供有效的解決方案，提高實施人員的技術水平，保證確權登記進度。

4）及時技術總結。在確權登記開展過程中，有重點的進行階段性技術總結，總結確權登記進行過程中的經驗和存在的問題，不斷完善作業技術方法和手段，質量檢查人員與調查測繪人員密切結合，充分發揮技術優勢，不斷提高工作效率和成果質量。

1.5 確權登記關鍵過程存在問題

建立自然資源確權登記數據庫包括數據檢查、數據編輯、數據入庫、數據維護、成果輸出等工作，每一項工作均需要專業的GIS技術人員進行處理，以確保建立的數據庫成果符合國家規范要求，這也是確權登記數容易出現質量問題的關鍵環節，實施單位往往會面臨困難和挑戰。

1）利用和整合好現有資料。要充分利用己有權屬資料及成果數據，維持資料數據的連續性，能有效提高工作效率和成果質量。

2）編制好實施方案。項目實施前要組織技術人員編寫實施方案，為順利開展工作提供技術依據，項目實施中定期召開工作例會，對實施方案進行優化調整，對權屬調查、測繪及數據庫建設過程中遇到的問題進行及時解決。

3）加強業務技術培訓。在確權登記調查工作前，對項目組工作人員有針對性的進行培訓，熟悉國家和省、市有關確權登記調查的政策法規，熟悉確權登記調查的工作任務、基本原則及流程，統一作業要求及標準，規范工作程序，掌握工作技術要領，確保確權登記工作質量。在培訓的基礎上，開展河流水域確權測繪宅基地和集體建設用地不動產登記確權工作，各項工作可交叉進行，從而降低成本、縮短工期、提高質量。

4）充分利用GPS RTK技術及CORS系統。利用GPS RTK技術在圖根控制測量及地塊邊界測繪中準確、快速定位的優越性，能大幅度提高工作效率；有CORS系統服務覆蓋的地區，申請CORS系統服務代替傳統控制測量，以便節省控制測量的時間及費用。

2 數據整合及補充利用措施

2.1 對現有成果數據整合

充分利用第三次國土調查成果、已有土地調查成果、不動產登記成果、全國第二次濕地調查成果、自然保護地審批資料、河湖劃界、各類空間規劃等成果，運用地理信息系統技術，以全球衛星定位、遙感信息技術為補充，采用內業數據處理和外業調查核實相結合的調查方法，劃定登記單元界線，獲取自然資源的類型、面積、權屬和分布信息，形成登記成果、圖件成果和數據成果。

2.2 利用現有資料定位落宗

在分析現有資料的基礎上，利用已有登記資料和地籍調查成果，采用最新高分辨率正射影像圖，編制地籍圖，對第三次國土調查信息和已登記宗地進行現場調查核對、定位落宗。現狀與登記信息吻合的，直接定位落宗；對房屋、土地現狀變更或權利人狀況變更的，在臺賬中予以標注。

2.3 實現房地信息一體

在第三次國土調查信息和宗地地籍調查成果基礎上，在項目區鄉鎮、村組必須抽專人配合，實施單位調查測繪人員到實地補充調查房屋信息，形成房地一體的地籍調查成果。在調查測繪中發現原有資料存在錯誤或遺漏重要要素的，需要進行重新測繪，調查。

3 結語

自然資源確權登記工作需要完成的任務內容、面臨的困難、解決的對策以及實踐經驗，需要理論界、相關主管部門和技術服務單位等各方群策群力、不斷總結、協同解決。鑒于自然資源確權登記工作的復雜性，實施單位應注重關鍵過程控制，以達到控制質量和減少返工的目的。同時有助于高水平的完成確權登記工作，為自然資源產權管理和自然生態監管奠定堅實的基礎，也為水利河湖管理提供有力的技術支撐。