政府收費高速公路區域統籌管理政策基礎及建議

耿 蕤，虞明遠，朱志強，馮 開

(交通運輸部公路科學研究院，北京 100088)

0 引言

自2015年交通運輸部對《收費公路管理條例》(以下簡稱“《條例》”)進行全面修訂至今，“區域統籌管理”政策一直是《條例》修訂的核心制度設計之一[1]，主要是通過省級人民政府對省域內政府收費高速公路統籌管理，實施全省路網內收入好壞路段的交叉補貼、“以肥補瘦、以豐補欠”，加快政府債務的有效償還，有效化解和防范政府債務風險，解決政府收費高速公路債務風險問題。“區域統籌管理”政策是結合目前財稅體制改革、政府收費高速公路債務情況以及路網統一管理等發展趨勢變化實際，在現行《條例》“統貸統還”政策基礎上的繼承和完善[2]。

根據《條例》修訂稿，可納入“區域統籌管理”的需要符合3個基本條件，一是公路性質為政府收費公路，二是公路等級是高速公路，三是資金管理上，收入嚴格實行收支兩條線管理，按規定及時、足額繳入國庫，納入預算管理，并使用財政票據[3]。

1 “區域統籌管理”政策現狀基礎

“區域統籌管理”政策源自于現行《條例》的“統貸統還”政策。現行《條例》第十一條第二款規定：“省、自治區、直轄市人民政府交通主管部門對本行政區域內的政府還貸公路，可以實行統一管理、統一貸款、統一還款”。經過十幾年的發展，目前各省實行“統貸統還”政策實施基本情況如下。

(1)“統貸統還”政策實施省份

目前我國29個有收費公路的省份中， 25個省份有政府還貸高速公路，天津、遼寧、重慶和安徽等4個省份只有經營性高速公路。

政府還貸公路中以政府發文形式明確實施“統貸統還”的省份有13個，分別為河北、山西、內蒙古、吉林、江蘇、福建、江西、山東、河南、湖北、湖南、廣西、甘肅，7個省份未明確發文但實際已實施。未實施“統貸統還”政策的有上海、浙江、廣東、青海、寧夏等5個省份。實行“統貸統還”的省份中，大部分為高速公路，河北、內蒙古、江蘇、福建、山東、甘肅等省份對一、二級公路也實行“統貸統還”。

(2)政府還貸高速公路經營主體性質

從政府還貸高速公路經營主體看，由事業單位管理的省份有：上海、江蘇、河南、甘肅、青海5個省份，其他省份均由國有交通企業管理[4]。尤其是近幾年，在化解政府債務壓力下，遼寧、山東、山西、吉林、湖南、湖北、廣東等多個省份將政府還貸公路紛紛劃轉到省屬交通企業管理[5]，但除遼寧、廣西外，其他省份均明確劃轉但不改變政府還貸高速公路性質[6]。

(3)政府還貸高速公路通行費收支管理

由事業單位運營管理的政府還貸公路仍使用財政票據，納入政府性基金預算管理[7]。由企業單位運管管理的政府還貸公路[8]，河北、內蒙古、黑龍江、福建、江西、湖北、廣東、廣西、陜西等目前仍使用財政票據，內蒙古、山西、山東、吉林、湖南、貴州、新疆等省份使用稅務票據[9]。近期，福建、廣東等省份在化解政府隱性債的壓力下，正在研究政府還貸高速公路票據改用稅務票據。

2 多省將無法享受“區域統籌管理”政策紅利的主要原因分析

目前《條例》(修訂)只允許政府收費高速公路納入“區域統籌管理”范疇，可實現資金的統籌使用，償債期限可延長至債務償清。結合各省政府收費高速公路的實際情況，目前全國符合《條例》(修訂)“區域統籌管理”條件的收費公路項目少之又少。據初步統計，按以上條件僅有河北、內蒙古、黑龍江、江蘇、河南、江西、湖北、陜西、甘肅、青海等約三分之一的省份可以實施“區域統籌管理”政策，而且隨著各地化解政府隱性債務工作的推進，這些省份的政府還貸高速公路同樣存在不能納入政府基金預算管理的風險。因此，大部分省份在國家深化改革背景下，將無法享受到政策紅利，難以實現《條例》(修訂)以期用“統借統還”政策化解地方政府債務的初衷，也不利于收費公路的長期可持續發展。形成此局面的主要原因如下。

一是在國家一系列政府性債務管理相關政策實施下，致使多省紛紛將政府還貸公路劃轉到國有交通企業。2014年印發《國務院關于加強地方政府性債務管理的意見》(國發〔2014〕43號)，隨后密集出臺一系列規范政府舉債、處理存量債務、嚴控債務規模等文件[10]。政府還貸高速公路普遍被認定為二類債務和三類債務，不納入政府預算管理和債券置換范圍[11]。由于每年高速公路存在較大收支缺口，在通行費收費不能覆蓋貸款本息、財政部門也無債券置換和救助機制的情況下，原來由交通管理部門負責的政府還貸高速公路陷入貸款則違規、不貸款則違約的困境。在國家嚴控地方政府債務的背景下，迫使一些省份將政府還貸公路資產和債務劃轉到省屬交通國有企業經營[12]。

二是化解政府隱性債，迫使劃轉到省屬交通國有企業的政府還貸高速公路通行費收入無法納入政府基金預算管理，不得使用財政票據[13]。2018年8月中央下發《中共中央國務院關于防范化解地方政府隱性債務風險的意見》和《中共中央辦公廳國務院辦公廳關于印發<地方政府隱性債務問責辦法>的通知》，要求堅決遏制隱性債務增量，嚴禁各種違法違規擔保和變相舉債。部分省份劃轉到國有平臺公司的政府還貸公路債務被認定為政府隱性債[14]，新增貸款即增加隱性債務，高速公路原有融資渠道難以持續，對已建項目還款和在建、新建和尾工項目資金落實均產生較大影響[15]。如，按照審計署廣州辦對福建省開展的隱性債務審計認定口徑，在福建高速公路集團公司的政府還貸高速公路債務已全部被認定為“由地方國有企事業單位等替政府舉借，由政府提供擔保或財政資金支持償還的債務”，即政府隱性債務，按要求地方政府要在規定期限內化解隱性債務，否則將被問責[16]。在嚴控隱性債務的政策環境下，政府還貸公路通行費收入不能納入政府性基金管理，通行費票據不得采用財政票據，甚至要求將政府還貸公路轉性為經營性公路[17]。此形勢延續下去，將導致條例出臺時多半省份沒有符合區域統籌管理要求的政府收費公路。

而且，一旦政府還貸公路轉為經營性公路后，不但不能享 “區域統籌管理”的政策紅利，還需按經營性公路的財務管理要求繳稅、計提折舊、土地變性等，使這部分高速公路的財務狀況更加惡化，還債計劃雪上加霜，有資金斷鏈的風險，并嚴重影響企業信用評級，繼而影響企業再融資能力，從而影響在建、擬建公路建設，形成惡性循環。

3 債務認定標準是影響各省能否享受“區域統籌管理”政策紅利的關鍵因素

從以上分析可以看出，迫于化解政府隱性債務的壓力，目前各地將政府還貸高速公路資產、債務劃轉到國有交通企業，但實際上債務風險并未得到化解，只是轉移到國有企業承擔，風險依然存在[18]。而從2018年以來，審計署駐各個地方特派辦對政府還貸高速公路隱性債務認定情況來看，認定標準差異較大，不同認定標準直接影響還貸公路是否被劃轉。據了解大致有3種情況。

一是不認定為政府隱性債，如蘭州特派辦對甘肅省的認定；甘肅省政府還貸高速公路由事業單位運營，采用財政票據，嚴格按政府性基金預算管理。由于政府還貸公路債務已被認定為政府債務，按照債務置換方式化解，因此未被認定為政府性隱形債務，因此也無化解政府隱性債壓力，無需轉為企業經營，因此《條例》(修訂)頒布后，按其規定所有政府還貸公路均可納入“區域統籌管理”，收費期限可延長至還清所有貸款為至，即充分享受《條例》(修訂)的政策紅利。

二是只對交通運輸廳提供補差、擔保部分認定為隱性債務，如武漢特派辦對江西省的認定。江西省和貴州省的政府還貸公路均是由省屬企業經營，劃轉前部分早期建設的政府還貸公路有交通運輸廳提供補差、擔保，劃轉后期建設的沒有交通廳補差擔保，因此，在化債壓力下，只要把交通廳補差擔保責任轉移到省屬企業即可，不用改變收費公路性質。《條例》(修訂)出臺后仍可享受“區域統籌管理”的政策紅利。

三是只要通行費收入納入政府性基金管理的均認定為隱性債務，如廣州特派辦對福建省、廣東省的認定[19]。福建和廣東省均是省屬國企經營政府還貸公路，政府還貸公路通行費收入仍納入政府性基金預算管理，采用財政票據。此種情況被認定為政府隱形債務，是最不利的一種債務認定情況，在化解政府隱性債的壓力下，上述省份不得不研究將政府還貸公路轉為經營性公路，若轉性之后，將無法享受《條例》(修訂)出臺后的“區域統籌管理”政策紅利，對原政府還貸公路無法延長收費期限，更不利于有效化解債務風險。

4 措施建議

(1)加快推進《條例》(修訂)盡快出臺。

從上述分析可以看出，各省在化解政府性債務壓力下，紛紛將政府還貸公路劃轉到省屬交通企業，又轉為經營性公路。目前僅有5個省份仍維持事業單位經營政府還貸公路，大部分省份已將還貸公路劃轉到省屬企業，有的直接變為經營性公路，有的仍維持政府還貸公路，但在化解政府隱性債壓力下，也不得不開展政府還貸公路轉為經營性公路的研究和準備工作。若《條例》(修訂)越晚出臺，轉成經營性公路的省份就越多，能享受到“區域統籌政策”紅利的省份就越少。因此，建議加快推動《條例》(修訂)，爭取能讓更多的省份將符合條件的政府還貸路納入“區域統籌政策”中，通過延長收費期限，以時間換空間，有效防范債務風險。

(2)《條例》(修訂)出臺前，盡量爭取放寬債務認定標準。

鑒于當前在化債背景下大部分省份政府還貸高速公路的現實發展困局，以及審計署對各個省份隱性債務認定尺度各異的事實，說明對隱性債務認定標準有可探討空間，而債務認定的標準直接影響到各省能否享受“區域統籌管理”政策紅利。因此，建議迫于化債壓力準備轉經營性的省份，充分借鑒債務認定寬松省份的經驗做法，通過向審計部門解釋《條例》(修訂)的政策取向，闡明維持政府還貸公路對于有效化解債務風險的益處，承諾債務不以政府擔保和兜底，盡量爭取政府還貸公路不轉或少轉為經營性公路，以保障《條例》(修訂)出臺后能夠按規定順利實施“區域統籌管理”政策，利用政策有效化解債務風險，促進收費公路可持續健康發展。