政府方PPP項目履約管理常見問題與對策

岳小莉YUE Xiao-li；任毅鵬REN Yi-peng

（①北京市工程咨詢有限公司，北京 100124；②中國寰球工程有限公司北京分公司，北京 100012）

1 綜述

目前，我國關(guān)于政府方PPP項目履約管理尚無專門政策規(guī)定，相關(guān)研究也主要結(jié)合有關(guān)項目實踐開展。葉欣晨、劉婷、王守清（2018）篩選出19種合理的政府保證機制，結(jié)合專家觀點和典型案例提出提升政府履約能力、落實政府保證機制的建議。何一慧、熊華平（2018）用博弈論從宏觀和微觀兩個層面分析PPP模式私人部門與政府間的博弈過程，并對如何加強政府監(jiān)管給出合理建議。喻峰（2019）分析了PPP項目中政府不合理履約和承諾行為產(chǎn)生的原因，并提出解決對策。肖華杰（2020）研究了PPP模式下政府監(jiān)管的有關(guān)問題，分析PPP項目政府監(jiān)管的立法邏輯與規(guī)則構(gòu)架。包曉麗（2021）基于雙方履約管理視角，研究了PPP項目前期費用支付問題與對策。柯洪、趙鑫（2021）構(gòu)建結(jié)構(gòu)方程模型，研究了不同PPP項目類型下政府監(jiān)管強度對社會資本的履約績效影響。

2 政府方PPP項目履約管理常見問題及成因

政府方的PPP項目履約管理主要包含兩個層面：一是基于PPP合同及政府職能，對社會資本方的履約行為進行監(jiān)管；二是按合同履行政府方相應義務，如項目用地和相關(guān)配套設施的提供等。政府方PPP項目履約管理常見問題包括：

2.1 投資超支問題

不同于傳統(tǒng)項目的先概算后招標，多數(shù)PPP項目可行性研究報告及兩評一案編制完成并獲得批復后即進入采購階段，中標后深化形成初步設計概算。因此以投資估算依據(jù)招標得到的PPP項目總投資，在準確性和深度方面有所不足，從而容易導致PPP項目投資超支問題。此外，需求變化、政策變更、材料價格上漲等也是造成PPP項目投資超支的重要原因之一。例如，2021年11月末的中國鋼材綜合價格指數(shù)（CSPI）為133.63點，比去年同期上升了18.19%；材料價格大幅波動，給投資控制造成很大挑戰(zhàn)。中選社會資本方對項目投資控制能力不足，投資控制責任落實不到位，履約過程中投資監(jiān)管缺失等也是造成PPP項目投資超支的主要原因。

2.2 績效管理問題

現(xiàn)有文件政策為PPP項目的績效管理提供了依據(jù)，但在PPP項目績效管理的工作實踐中，也遇到一些問題：一是PPP項目涉及項目實施機構(gòu)、項目公司、行業(yè)主管部門等，各方日常工作中的信息溝通和共享存在不對稱、參與方眾多、難以達成平衡，導致績效管理流于形式。二是在項目實踐中，有些績效指標體系缺乏可量化指標，使指標適用性和可操作性難以保證。三是績效評價結(jié)果的應用性和指導性不強，缺乏績效評價結(jié)果應用的配套機制。

2.3 合同履約問題

PPP合同體系復雜、條款多、關(guān)聯(lián)性強，且合同可能存在約定不明、合同條款沖突等漏洞，由此導致合同履約問題。同時，PPP項目合同履約過程中涉及到實施機構(gòu)、項目公司、產(chǎn)權(quán)單位、政府方相關(guān)主管部門等多方主體，履約過程中覆蓋范圍廣、履約時間長、不確定因素多，任何環(huán)節(jié)的偏差都可能造成履約風險。

2.4 政府方配套責任提供問題

PPP項目合同是雙務合同，大多數(shù)PPP項目中，政府方承擔征地拆遷、項目用地、紅線外配套設施提供等合同責任。政府方配套責任提供的主體為實施機構(gòu)，但過程中涉及與財政、發(fā)改、規(guī)劃、住建、審計等多個部門的溝通協(xié)調(diào)，當不同審批部門存在意見分歧時，就需要實施機構(gòu)有較強的溝通協(xié)調(diào)力度。此外，由于PPP項目和傳統(tǒng)政府投資項目的監(jiān)管審批是并行交叉的，PPP項目在審批上不同于傳統(tǒng)項目的特殊性也在一定程度上導致政府方配套責任提供中遇到問題。

3 常見應對策略

3.1 投資超支問題

首先應建立PPP項目的全生命周期投資管理機制，進行全要素投資控制，明確投資控制責任和投資風險分擔。項目公司應作為投資控制責任主體、政府方作為投資控制監(jiān)督主體，雙方對投資超支的風險進行合理分擔。同時，政府方可將投資控制納入項目公司績效考核，事前設定目標、事中加強監(jiān)管與全過程造價審計、事后績效評價相結(jié)合，嚴格約定履行雙方投資控制責任、分擔相應風險。

其次，應用BIM建筑信息模型進行全過程造價控制。建立項目的成本信息模型，實現(xiàn)材料管理、設計變更等內(nèi)容的關(guān)聯(lián)更新，自動匯總工程量及變化情況。施工過程中將BIM成本數(shù)據(jù)及時更新并記錄，通過預算成本和實際成本的對比，有效進行成本控制。搭建面向項目參與各方的PPP項目BIM成本管理信息平臺，以實現(xiàn)投資控制信息高效共享和協(xié)同。聘請經(jīng)驗豐富的全過程造價咨詢機構(gòu)，可充分利用其經(jīng)驗積累和豐富的數(shù)據(jù)庫信息，對投資控制的重點部位、關(guān)鍵環(huán)節(jié)等進行精細化管理。

最后，應建立合理的投資控制約束機制和激勵機制。為防范PPP項目超支，常見的約束機制是項目公司提出的設計變更增加的總投資由項目公司自行承擔，據(jù)此可有效防止項目公司為了增加補貼金額而做大投資。另一方面，項目總投資通常與未來補貼相關(guān)，項目公司缺乏投資控制的主動性和驅(qū)動力，可建立合理的獎勵機制、通過智慧化和信息化管理手段的應用促進運營成本降低，以激發(fā)項目公司優(yōu)化成本的積極性和主動性。

3.2 績效管理問題

政府方PPP項目績效管理的過程分為前期準備、績效監(jiān)控、績效評價實施及結(jié)果應用三個階段，應從全流程進行績效管理優(yōu)化。（圖1）

圖1 PPP項目全流程績效管理過程圖

前期準備階段，指標體系的建立可充分參考PPP綜合信息平臺數(shù)據(jù)庫中的同類項目信息，結(jié)合項目特點建立科學、適用、操作性強的績效指標體系并多方征集意見，建立的績效指標體系應邀請專家進行評審論證；績效指標體系及評價辦法應隨PPP實施方案經(jīng)政府方審批通過，并在PPP合同中明確約定。

績效監(jiān)控階段，結(jié)合項目實施過程進一步提高績效指標的適用性和操作性。對于適用性和可操作性差的績效指標，必要時經(jīng)實施機構(gòu)和項目公司協(xié)商一致，經(jīng)本級政府審批后調(diào)整。基于物聯(lián)網(wǎng)技術(shù)建立PPP項目控制系統(tǒng)，除全國PPP綜合信息區(qū)塊鏈平臺外，PPP主管部門可結(jié)合本地區(qū)的實際情況，建立PPP項目管理數(shù)據(jù)庫和智能監(jiān)控平臺。（圖2）

圖2 PPP項目智能監(jiān)控平臺示意圖

績效評價實施及結(jié)果應用階段，績效評價方案的編制過程可與參與單位充分溝通并征求意見；評價過程應真實、客觀地反映項目的績效情況，做好資料歸檔；評價結(jié)果按要求上報財政主管部門并及時通報有關(guān)單位。可利用PPP綜合信息平臺實現(xiàn)智能化管理，實現(xiàn)績效信息規(guī)范管理和及時更新，吸取同類項目的績效管理經(jīng)驗，進一步規(guī)范績效評價的流程和結(jié)果應用。

3.3 合同履約問題

一是盡可能提高合同文本的全面性和科學性。PPP合同的制定過程應充分考慮到項目實施過程中可能發(fā)生的實際情況，站在公平公正的角度平衡各方利益。應重視合同策劃、合同文本起草和制定工作，由專業(yè)人員起草相對完備的PPP合同，結(jié)合項目特征和實際情況細化完善合同條款；同時，合同條款中應對協(xié)商和爭議處理機制作出約定。目前，國家已出臺了部分行業(yè)PPP項目合同的標準示范文本（如污水和垃圾處理行業(yè)），各地PPP管理部門也可結(jié)合本地區(qū)PPP項目開展的實際情況，進一步梳理有關(guān)PPP項目的標準條款和規(guī)范文本。

二是基于PPP合同履約管理的復雜性，以實施機構(gòu)和項目公司為核心建立合同履約工作機制。圖3是某PPP項目合同履約流程圖，通過細化PPP項目的合同履管理過程，促進規(guī)范化、標準化履約。參建各方可通過建立及時、有效的信息傳遞機制和工作溝通平臺，以實現(xiàn)項目信息報送、項目風險監(jiān)控、項目進度管理等項目信息協(xié)同和智能控制。

圖3 PPP項目合同履約過程圖

3.4 政府方配套責任提供問題

首先應建立有效的溝通協(xié)調(diào)機制。對于重點項目實施機構(gòu)可聯(lián)合有關(guān)審批和監(jiān)管部門組建工作專班，建立有效的信息傳遞和溝通協(xié)調(diào)制度，可搭建重大項目綜合信息披露和風險預警平臺，實現(xiàn)項目風險的智能監(jiān)控。做好各組成單的職責分工和責任落實，專人負責、各司其職，定期或不定期召開專題會議，切實推進解決政府配套責任提供過程中的各項問題。其次應充分利用第三方專業(yè)機構(gòu)的力量。實施機構(gòu)或政府方出資代表并不是PPP項目的市場化主體，在相關(guān)前期手續(xù)辦理和配套責任提供、PPP履約管理等方面可能存在能力不足，在專業(yè)機構(gòu)的協(xié)助下推進相關(guān)手續(xù)辦理和問題解決，可有效提高政府方配套責任提供的工作質(zhì)量和效率。

4 結(jié)語

本文從政府方PPP項目履約管理角度出發(fā)，分析了政府方在PPP項目履約管理過程中常見的投資超支、績效管理、合同履約和政府方配套責任提供等問題，并總結(jié)相關(guān)工作經(jīng)驗、提出了相應解決方法和工作建議。基于實踐對政府方PPP項目履約管理有關(guān)問題及解決方案進行研究總結(jié)、提高PPP項目的科學管理和智能控制水平，希望能夠進一步豐富政府方PPP項目履約管理經(jīng)驗。