新時代國家自然科學基金在國家創新體系中的戰略定位

程建平 陳 麗 鄭永和 張 劍2

1 北京師范大學 北京 100875

2 中央財經大學 北京 100081

參考文獻（雙語版）

黨的十九屆五中全會明確提出堅持創新在我國現代化建設全局中的核心地位，把科技自立自強作為國家發展的戰略支撐。完善國家創新體系成為新時代推動我國科技事業發展的關鍵任務。國家自然科學基金作為支持基礎研究的主渠道，一直在我國國家創新體系中發揮著重要基礎和知識源泉的作用[1]。在立足當前國家自然科學基金持續深化系統性改革，推進治理能力現代化的關鍵時期，亟待進一步厘清國家自然科學基金在國家創新體系中的定位、功能，以更好促進基礎研究高質量發展，有力支撐世界科技強國建設。

1 國家創新體系與國家自然科學基金資助導向的演進歷程

1.1 國家創新體系在中國的演進

國家創新體系（national innovation system）最早誕生于 20 世紀 80年代——英國學者 Freeman[2]基于對日本“追趕”的考察，分析了技術創新與經濟發展之間的關系，指出國家創新體系是提高國家競爭力的源泉。隨后，Lundvall[3]、Nelson[4]分別圍繞用戶與生產者的相互作用，以及以美國為代表的資本主義市場經濟下的技術進步問題，對國家創新體系展開進一步研究。20 世紀 90年代，經濟合作與發展組織（OECD）發布的《國家創新系統》報告，將國家創新體系明確界定為“由公共部門和私營部門的各種機構組成的網絡，這些機構的活動和相互作用決定了一個國家擴散知識和技術的能力，并影響國家的創新表現”[5]。在 OECD 系列研究報告和評估活動的推動下，國家創新體系這一概念逐漸引起政策界的關注。

我國的國家創新體系研究大致始于 20 世紀 90年代中期，以湯世國[6]、陳勁[7]、齊建國[8]、方新[9]、路甬祥[10]、柳卸林[11]、馮之浚[12]、胡志堅[13]等學者的早期探索為代表。同期，應國家科學技術委員會（現“科學技術部”）邀請，加拿大國際專家組對我國科技改革的評估開啟了我國國家創新體系的實踐探索之路[14]。根據我國科技體制改革歷程，大致可以將國家創新體系的發展演進劃分為 3 個階段（圖 1）。

圖1 中國國家創新體系的主要政策階段Figure 1 Evolution of national innovation system in China

第一階段（1996—2005年）：深化科技體制改革，落實“科教興國”戰略。從 20 世紀 90年代開始，國家創新體系的概念開始進入我國政策議程?！秶鴦赵宏P于“九五”期間深化科學技術體制改革的決定》提出“建立以企業為主體、產學研相結合的技術開發體系和以科研機構、高等學校為主的科學研究體系以及社會化的科技服務體系”。1996年“技術創新工程”的實施，以及 1998年“知識創新工程”的落地，標志著我國逐步開始構建起具有中國特色的國家創新體系。

第二階段（2006—2011年）：堅持自主創新，建設創新型國家。以《國家中長期科學和技術發展規劃綱要（2006—2020年）》為核心，全面推進中國特色國家創新體系建設，包括 5 個方面重點建設任務：以企業為主體、產學研結合的技術創新體系，科學研究與高等教育有機結合的知識創新體系，軍民結合、寓軍于民的國防科技創新體系，中央與地方科技力量有機結合各具特色和優勢的區域創新體系，以及社會化、網絡化的科技中介服務體系。我國進入了自主創新與全面建設國家創新體系的新階段。

第三階段（2012年至今）：實施創新驅動發展戰略，建設世界科技強國。黨的十八大報告提出“實施創新驅動發展戰略”；《國家創新驅動發展戰略綱要》指出當前我國仍然存在“創新體系整體效能不高”的問題，提出“以高效率的創新體系支撐高水平的創新型國家建設”。黨的十九大確立了“到 2035年躋身創新型國家前列”的戰略目標，明確提出“加強國家創新體系建設，強化戰略科技力量”，黨的十九屆五中全會進一步提出“把科技自立自強作為國家發展的戰略支撐”。完善國家創新體系、加快建設世界科技強國被擺在更加突出的位置。

1.2 國家自然科學基金在國家創新體系中功能及資助導向演進

20 世紀 80年代初，中國科學院 89 位學部委員（院士）致函黨中央、國務院，建議借鑒國際成功經驗，設立面向全國的自然科學基金；該建議得到黨中央、國務院的首肯。隨后，在鄧小平同志的親切關懷下，國務院于 1986年2月 14 日正式批準成立國家自然科學基金委員會。

國家自然科學基金委員會成立之后，確立了“面向經濟建設的戰略方針”，強調重視和加強基礎研究與應用基礎研究，以保證基礎性研究穩定發展和加強人才培養[15]。1992年實施了“控制規模、提高強度、拉開檔次、支持創新”的資助原則，注重面向經濟建設、穩定精干基礎研究隊伍[16]。

20 世紀 90年代中后期，國家創新體系進入我國政策議程，國家自然科學基金委員會強調要抓住創新環節、優化創新環境、帶動全面工作，明確提出“科學基金作為國家創新體系的一個重要組成部分，在做好資助工作的同時，要充分發揮橋梁與紐帶作用，積極推動基礎研究的社會化，促進國家創新體系建設”①2001年3月陳佳洱在國家自然科學基金委員四屆二次全委會上的工作報告《實現新世紀科學基金工作的更大發展》（https://nsfc.gov.cn/publish/portal0/tab440/info60435.htm）。。

隨著科技體制改革的不斷深入，特別是《國家中長期科學和技術發展規劃綱要（2006—2020年）》的頒布實施，國家科技計劃體系經歷重大調整，在 2010年3月國家自然科學基金委員會六屆三次全委會上進一步明確了“更加側重基礎、更加側重前沿、更加側重人才”的戰略導向②2010年3月陳宜瑜在國家自然科學基金委員六屆三次全委會上的工作報告《堅持戰略導向 激勵自主創新為科技引領國家可持續發展做出切實貢獻》（https://nsfc.gov.cn/publish/portal0/tab440/info57297.htm）。，落實國家創新體系建設新階段對自主創新的要求?！笆濉睍r期深化中央財政科技計劃管理改革，國家自然科學基金明確了承擔支持基礎研究和前沿探索、培養人才和團隊、推動學科交叉等重要職責，提出了突出“聚力前瞻部署、聚力科學突破、聚力精準管理”的戰略導向，以及“探索、人才、工具、融合四位一體”的資助格局③2016年3月楊衛在國家自然科學基金委員七屆四次全委會上的工作報告《貫徹發展理念 突出戰略導向不斷提升創新驅動發展源頭供給能力》（https://nsfc.gov.cn/publish/portal0/tab440/info55847.htm）。。

黨的十九大以來，我國發展進入“新一輪科技革命和產業變革的重大突破期、國民經濟高質量發展的動力轉換期、科技與經濟發展的深度融通期、全球科技創新版圖的深度調整期、增強源頭創新能力的重要攻堅期”五期疊加的新階段。經過深入調研和科學論證，明確了國家自然科學基金“鼓勵探索，突出原創；聚焦前沿，獨辟蹊徑；需求牽引，突破瓶頸；共性導向，交叉融通”的新時代資助導向④2018年6月李靜海在國家自然科學基金委員八屆一次全委會上的工作報告《構建新時代科學基金體系 夯實世界科技強國根基》（https://www.nsfc.gov.cn//publish/portal0/tab440/info73881.htm）。。

在 35年的發展中，國家自然科學基金在保持支持基礎研究定位不變的前提下，不斷調整其資助策略以適應國家創新體系的演進。不變之處在于，國家自然科學基金始終堅持對基礎研究的穩定支持、創新人才的培養和創新文化的營造，堅持加大對原創導向和交叉學科的支持力度。變化之處在于，國家自然科學基金在資助導向上經歷了由“面向經濟主戰場”，到大幅提高資助規模和強度階段的“激勵創新、營造創新環境”，再到國家科技計劃體系深度調整后的“三個更加側重”“三個聚力”，進而到新時代以“四個面向”為指引的、基于科學問題屬性分類的資助導向。

2 新時代國家創新體系的趨勢特征

當前，新一輪科技革命和產業變革突飛猛進，科學研究范式正在發生深刻變革，基礎科學前沿持續突破，學科交叉融合不斷發展，科學技術和經濟社會發展加速滲透融合，正在重塑全球基礎研究發展格局。在新發展階段，國家創新體系的目標已從強調科技與經濟的融合，轉向科技與經濟、社會、環境、文化等領域的全方位融合。與此同時，國家創新體系的結構也從傳統的功能明確、相對“割裂、封閉”的子系統“組合體系”，轉向更加強調多元主體共治、開放包容的協同融合體系（圖 2）。

圖2 面向新時代的國家創新體系Figure 2 National innovation system of China in new era

新發展形勢下，需要超越傳統政策語境中狹隘的“知識創新體系”“技術創新體系”等范疇，從治理現代化的角度重新思考國家創新體系在我國戰略全局中的功能定位。新時代國家創新體系應深度融合“創新、協調、綠色、開放、共享”的發展理念，積極培育“使命驅動型創新”（mission-oriented innovation），強化政府在主動參與、方向引領、風險承擔等方面的角色扮演[17]，面向世界科技前沿、面向經濟主戰場、面向國家重大需求、面向人民生命健康開展系統性政策設計，更加注重原始性創新、負責任創新、可持續創新、開放性創新和包容性創新。

（1）更加注重原始性創新。進一步發揮新型舉國體制優勢，強化基礎研究統籌布局，推進原創引領性科技攻關，弘揚新時代科學家精神，實施國家科學教育重大工程，推動前沿領域科學成果向教育轉化，壯大創新型人才基數。

（2）更加注重負責任創新。以公共協商塑造創新路徑和方向，關注創新中的社會倫理與科學道德[18]。兼顧區域協調發展、縮小地區差距，更加注重京津冀、長三角、粵港澳大灣區等以點帶面、以面帶體的區域聯動性創新。

（3）更加注重可持續創新。統籌多元創新主體、復雜創新問題，立足國家治理現代化全局，探索系統性政策設計邏輯，推進可持續創新部署。聚焦經濟社會可持續轉型，營造綠色創新生態，為“雙碳”目標如期實現提供科技支撐。

（4）更加注重開放性創新。在新發展格局下，對外積極推進國際合作，聯合攻關氣候變化、能源匱乏、公共健康危機等全球性挑戰；對內打破傳統創新體系子系統間的“隔閡”，營造開放的創新氛圍，提高整體協同效能。

（5）更加注重包容性創新。將完善國家創新體系與打造共建共治共享的社會治理格局相結合，強化“以人為本”理念，聚焦新時代我國社會主要矛盾，促進以社會整體福利提高為目標的包容性創新，推動經濟社會協調發展。

3 國家自然科學基金在新時代國家創新體系中的功能定位

當前，隨著科技體制改革進入深水區，作為國家創新體系重要基礎和知識源泉的國家自然科學基金面臨新的更高要求。為適應新需求、把握新機遇、迎接新挑戰，國家自然科學基金系統推進以“明確資助導向、完善評審機制、優化學科布局”為核心的全面深化改革任務，以更好發揮其在國家創新體系中的基礎引領作用。為更好適應新時代國家創新體系，應進一步強化國家自然科學基金在 6 個方面的功能定位。

（1）全面創新的策源功能。基礎研究作為科技創新之源，關乎國家原始創新能力和國際競爭力的提升，決定著創新型國家與世界科技強國的建設進程，在推進以科技創新為核心的全面創新進程中發揮著支撐性作用。國家自然科學基金是我國支持基礎研究的主渠道，必須統籌堅持問題導向、原創導向、需求導向，為推進以科技創新為核心的全面創新提供動力。

（2）創新人才的培育功能。不同于其他科技計劃中人才項目的“后發選拔性”，國家自然科學基金通過差異、有序的項目資助結構覆蓋了科研人員研究生涯的全生命周期，在支持人才和團隊建設方面扮演著重要角色。新時代的國家自然科學基金應繼續發揮為科學事業穩定培養人才隊伍的功能，推動基礎學科項目成果的教育轉化，向社會輸送大批具有科學素養的高水平人才。

（3）高效體系的聯接功能。國家創新體系整體效能不高是當前我國亟待解決的重要問題，而解決這一問題的關鍵在于促進體系內不同主體間的高效聯動?，F階段國家自然科學基金已通過聯合基金等方式實現了企業、高校、科研院所及各區域創新主體間的互動，未來需進一步發揮好政府、科學界、產業界協同創新的核心樞紐功能，積極引導企業和社會力量增加對基礎研究的投入。

（4）開放創新的引領功能。社會主義現代化強國目標的提出標志著中國與發達國家間的關系正在發生快速轉變，圍繞科技制高點的競爭空前激烈。因此，迫切需要國家自然科學基金加強頂層設計、明確戰略重點、優化資助布局，發揮科學資助機構在全球創新治理中的獨特作用，主動設計和牽頭發起國際大科學計劃和大科學工程，在國際科學合作中尋求突破。

（5）科學文化的塑造功能。國家自然科學基金作為當前我國資助范圍最廣、資助人數最大、資助體量最大的科技計劃之一，過往實踐已經證明其在塑造良好科學文化和科研環境等方面的重要作用。未來應進一步完善“負責任、講信譽、計貢獻”的同行評議機制，加強對科學哲學、科學教育的研究與資助，強化對青年科研人員的引導和規范，營造風清氣正的科學文化。

（6）深化改革的示范功能。科學基金制自誕生以來就具有天然的變革屬性[19]。長期改革實踐中，國家自然科學基金圍繞項目資助、人才培養、科研誠信建設、國際合作等方面的探索為全國科技資助機構提供了良好示范。面向實現國家科技自立自強的戰略目標，以及新時代國家創新體系新特征，國家自然科學基金應進一步解放思想，加大改革力度、加快改革速度，更大限度激發創新積極性和主動性。

國家自然科學基金 35年的發展見證了我國系統構建及完善國家創新體系的演進歷程，也見證了我國科技實力逐步從量的積累邁向質的飛躍、從點的突破邁向系統能力提升所取得的歷史性成就。當前，我國正處于完善國家創新體系、加快建設科技強國、實現高水平科技自立自強的重要階段。新形勢對我國基礎研究提出了新的要求，也創造了前所未有的戰略機遇。國家自然科學基金應堅持“四個面向”，立足新時代國家創新體系“使命驅動型創新為主導，原始性創新、負責任創新、可持續創新、開放性創新和包容性創新兼容并蓄”的新特征，發揮好全面創新的策源功能、創新人才的培育功能、高效體系的聯接功能、開放創新的引領功能、科學文化的塑造功能和深化改革的示范功能，加快構建理念先進、制度規范、公正高效的新時代治理體系，更好推動基礎研究高質量發展，提升國家創新體系效能，塑造我國發展新優勢。