歐盟碳中和政策體系評述及啟示

董利蘋 曾靜靜 曲建升 裴惠娟 廖 琴 劉燕飛,4 劉莉娜 秦冰雪

1 中國科學院西北生態環境資源研究院 蘭州 730000

2 中國科學院西北生態環境資源研究院 文獻情報中心 蘭州 730000

3 中國科學院成都文獻情報中心 成都 610041

4 中國科學院大學 北京 100049

參考文獻（雙語版）

氣候變暖已對工業、農業、交通、海岸帶甚至國家安全等多個方面帶來負面影響。因此，與氣候變暖密切相關的碳中和概念應運而生。碳中和是指人類活動造成的二氧化碳（CO2）排放量與全球人為 CO2吸收量在一定時期內達到平衡[1]。自 20 世紀中期以來，有研究表明人類活動可能是全球氣候變暖的主要驅動因素，其可能性在 95% 以上①IPCC. Climate Change 2013:The Physical Science Basis. (2013-09-27). https://www.ipcc.ch/report/ar5/wg1/.。由此可見，實現碳中和是人類應對生存危機必經的過程。截至 2021年1月，全球已有約 130 個國家提出碳中和目標[2]。全球范圍碳中和共識的形成，標志著傳統工業時代的落幕和一個新時代的發展開啟[3]。碳中和不僅是能源結構的重塑，還是人類發展范式的再定義，以及生產生活方式的“自我革命”[3]。因此，不僅人類未來的自然環境和社會狀態將受到碳中和的影響，全球各經濟體的經濟、政治和軍事實力也將不可避免地受到碳約束的影響。

歐盟是全球溫室氣體排放最多的經濟體之一，其歷史累積溫室氣體排放量約占世界總量的 25%，但其是《巴黎協定》的堅定維護者和履約者，更是全球率先提出碳中和計劃的經濟體之一。歐盟已經構建了較完善的碳中和政策框架，具有很好的借鑒意義。自2020年9月中國提出“力爭于 2030年實現碳達峰，努力爭取 2060年前實現碳中和”目標以來，中國政府正在積極探索構建碳中和政策體系[4,5]。鑒于此，本文將全面梳理歐盟的碳中和政策體系，以期為國內相關機構構建中國碳中和政策體系提供參考，保障我國在未來全球地緣政治格局中占據有利地位，推動中國經濟與產業在未來全球經濟轉型中享受先發優勢。

1 歐盟碳中和的主要政策框架與政策目標

歐盟構建的碳中和政策框架包括部署了重點鮮明的關鍵行業減排措施，配套布局了科技研發項目，采取了多樣化的財政與金融保障措施等（表 1）。例如，2018年11月，歐盟委員會首次提出了 2050年實現碳中和的歐洲愿景；2019年3月與 12月，歐洲議會與歐洲理事會相繼批準了該愿景的提案；為了實現碳中和目標，2019年12月，歐盟委員會發布了《歐洲綠色協議》②European Commission. Communication on the European Green Deal. (2019-12-11)[2021-10-11]. https://ec.europa.eu/info/files/communication-european-green-deal_en.，提出了歐洲邁向碳中和的 7 大轉型路徑；2020年3月，歐盟委員會通過了《歐洲氣候法》提案，旨在從法律層面確保歐洲到 2050年實現碳中和；2021年7月，歐盟委員會發布了“減碳 55”（Fit for 55）一攬子計劃，并通過了 9 條提案。

表1 歐盟主要碳中和政策與戰略計劃Table 1 Main policies and strategic plans for EU carbon neutrality

（續表）

在《歐洲氣候法》、“減碳 55”一攬子計劃和《歐洲綠色協議》框架下，歐盟主要從 7 個方面構建并完善著其碳中和政策框架：① 將 2030年溫室氣體減排目標從 50%—55% 提高到 60%；② 修訂氣候相關政策法規；③European Commission. European Climate Law. (2020-03-04)[2020-09-08]. https://ec.europa.eu/clima/policies/eu-climate-action/law_en.基于《歐洲綠色協議》與行業戰略，統籌與協調歐盟委員會的所有政策與新舉措；④European Commission. Delivering the European Green Deal. (2021-07-14)[2021-09-20]. https://ec.europa.eu/clima/news/deliveringeuropean-green-deal_en.構建數字化的智能管理體系；⑤European Commission. Powering a Climate-neutral Economy: An EU Strategy for Energy System Integration. (2020-07-08)[2021-09-16]. https://eur-lex.europa.eu/legal-content/EN/TXT/PDF/?uri=CELEX:52020DC0299&from=EN.完善歐盟碳排放交易體系；⑥ 構建公正的轉型機制；⑦ 對歐盟的綠色預算進行標準化管理。

2 歐盟關鍵行業減排措施

歐盟《2030年氣候目標計劃》顯示，能源行業是歐盟未來有望實現減排突破的行業，工業、交通運輸業和林業是未來相對有潛力實現減排突破的行業。因此，本研究將重點針對能源、工業、交通運輸業和林業梳理歐盟采取的減排措施?European Commission. 2030 Climate Target Plan. (2020-03-31)[2021-02-19]. https://ec.europa.eu/clima/policies/euclimateaction/2030_ctp_en.。

（1）能源行業。能源系統轉型是經濟脫碳的關鍵驅動力，歐盟《推動氣候中性經濟：歐盟能源系統一體化戰略》概述了能源系統脫碳的關鍵行動，并確定關鍵行動的六大支柱：① 構建“能效第一”、更加注重循環再利用的能源系統；② 基于可再生能源，構建電力系統，加速能源電氣化；③ 將可再生能源和低碳燃料推廣應用到難以脫碳的行業；④ 提高能源市場的兼容性；⑤ 構建一體化的能源基礎設施；⑥ 構建創新型能源數字化系統。

（2）工業。歐洲工業在許多領域都處于全球前列，為了保持其領先地位，歐盟發布的《我們對人人共享清潔地球的愿景：工業轉型》[6]從 6 個方面描繪了歐盟的工業轉型愿景：① 采取氣候變化行動，提高能源效率；② 到 2050年大幅降低能源進口依存度；③ 經濟轉型享受先發優勢；④ 持續提高可再生能源占比；⑤ 強化基礎設施建設；⑥ 將技術創新聚焦于電遷移。

（3）交通運輸業。交通運輸業的溫室氣體排放量占歐盟溫室氣體排放總量的 1/4，并且仍在增長。《可持續交通 · 歐洲綠色協議》[7]制定了到 2050年將交通運輸業溫室氣體排放量減少 90% 的目標，并提出了以下主要措施：① 交通管理系統數字化，提高交通運輸業的能源效率；② 減少或取消航空業和化石燃料的補貼，將環境影響納入價格體系；③ 建設 100 萬座（目前 14 萬座）公共充電站和加油站，完善可持續的燃料供應體系。

（4）林業。歐盟森林覆蓋率高達 43.52%，森林有望在推動 2050年歐洲實現碳中和目標過程中發揮重要作用。2021年7月 16 日，歐盟委員會發布的《歐盟 2030年森林新戰略》[8]提出了以下 4 項主要措施：① 保護與恢復原始森林，提出到 2030年再種植 30 億棵樹的目標；② 發展基于森林的生態旅游業，延長木制品的使用壽命，提高森林的生態效益、社會效益和經濟效益；③ 鼓勵人民更好地了解森林；④ 制定協調一致的森林治理框架。

3 歐盟碳中和科技創新研發保障措施

歐盟委員會發布的《歐洲可持續投資計劃》顯示，2021—2030年，歐盟將調動至少 1 萬億歐元資金支持《歐洲綠色協議》。歐盟將通過協調“創新基金”“地平線計劃”等大型科學計劃，支持以下重點行業的低碳科技研發與示范[9]，旨在到 2050年實現碳中和目標。

（1）清潔能源、安全轉型關鍵創新技術。① 可再生能源發電技術。下一代風力渦輪機、太陽能發電、增強型地熱能、近岸振蕩波浪涌轉換器裝置、先進生物燃料、潮汐能和波浪能技術、海上浮動式可再生能源發電設備與大規模集成系統。② 能源存儲技術。超快速充電基礎設施、鋰離子或新型化學電池技術、有機太陽能電池、儲熱技術、抽熱蓄電技術。 ③ 電網基礎設施與輸電技術。大型海上高壓直流電網技術、設備間/陣列間動態電纜與海上變電站連接設施、港口能量管理系統和充電設施。④ 氫能技術。清潔氫終端部件、100 兆瓦電解槽技術。⑤ 智能化管理與服務技術。區塊鏈技術、人工智能技術、創新型數字化能源系統。

（2）工業轉型關鍵創新技術。① 焦炭和精煉石油產品生產——低碳輪胎生產技術、替代原料研發；② 黑色金屬生產——基于低碳氫的直接還原技術、電爐煉鋼、爐頂煤氣回收；③ 有色金屬生產——低排放電解、惰性陽極/濕排水陰極、磁性鋼坯加熱、余熱回收；④ 水泥和混凝土制品制造——低碳水泥、混凝土成分優化；⑤ 石灰和石膏產品生產——提高 CO2濃度、富氧工藝；⑥ 玻璃及其產品制造——電爐、富氧燃燒、低碳氫等替代燃料；⑦ 黏土產品和耐火材料制造——低碳產品設計、電爐和烘干機；⑧ 造紙及紙產品生產——新型干燥技術、纖維材料起泡、酶預處理、熱回收、木質素電化學解聚；⑨ 化學品和化學產品生產——低碳原材料研發與替代、可再生能源電力、工藝電氣化；⑩ 碳捕集、封存與利用（CCUS）技術。

（3）高能效建筑關鍵技術。① 可再生能源社區的可擴展性設計；② 從設計到施工的工作流程監控；③ 適應當地環境和氣候的高能效建筑設計；④ 波動性可再生能源發電與服務性基礎設施技術組合；⑤ 可再生能源供暖和制冷解決方案；⑥ 基于數字技術的建筑物與設備安全節能智慧運行系統；⑦ 公民低碳習慣培養；⑧ 建筑物和高壓交流電技術標準的研究與發布。

（4）智慧交通關鍵技術。① 電動汽車關鍵零部件研發；② 自動化和智能化的交通管理系統開發； ③ 綠色機場、海洋，以及內陸綠色港口大規模技術解決方案研究與示范等。

4 歐盟碳中和財政與金融保障措施

4.1 歐盟已將氣候變化相關支出納入主要預算

面向現代清潔經濟與公平社會，歐盟《多年期財政框架（2021—2027年）》《歐洲可持續投資計劃》等主要提出了 7 項財政與金融轉型舉措：① 2021—2027年歐洲凝聚基金和歐洲區域發展基金將至少籌集 1 080 億歐元，支持可再生能源和低碳燃料生產與消費綜合示范、碳中和產業集群旗艦項目融資、基礎設施建設、電動汽車關鍵部件研發。② 在歐洲投資計劃下，歐洲投資銀行將開發一種面向建筑高效節能運行的金融工具，將歐盟贈款作為擔保，吸引 100 億歐元融資，提高建筑物的能源效率，使 320 萬家庭擺脫能源貧困。③ “連接歐洲設施計劃”將至少 60% 的預算用于支持交通、能源和數字基礎設施建設。④ 制定“對外投資計劃”，利用歐盟預算的 41 億歐元，吸引多達 440 億歐元的額外投資。在該計劃的 5 個投資窗口中，有 3 個將直接面向碳中和目標。⑤ 針對煤炭和碳密集地區，歐盟將采取結構性支持行動。⑥ 與 2014—2020年相比，“LIFE 計劃”將增加 72% 的資金支出（達到 54 億歐元），且超過 60% 的新增資金將用于實現氣候目標。⑦ 《共同農業政策》和“地平線計劃”分別計劃將至少 40% 和 35% 的預算用于支持《歐洲綠色協議》的優先事項。

4.2 歐盟碳排放交易體系與碳價機制助力公平轉型

在全球溫室氣體減排實踐中，歐盟碳排放交易體系與碳價機制被認為是最有效的市場經濟手段。在運行初期，歐盟碳排放交易體系的免費碳額度分配采用歷史法，對行業碳排放的約束力較小；其暴露出的問題是碳價失靈，以及歐盟碳排放交易體系效率低下。市場穩定儲備機制提高了歐盟碳排放交易體系的有效性，也催生了產業約束問題。時至今日，雖然歐盟碳排放交易體系已歷經 3 個階段的完善，但仍存在問題。2018年2月，歐盟批準了歐盟碳排放交易體系第 4 階段（2021—2030年）的改革方案。預計到 2030年，歐盟碳排放交易體系中免費碳配額總量將相較 2005年（歐盟碳排放交易體系運行初始年）減少 43%，并且歐盟碳排放交易體系也將擴展到新的行業。

歐盟碳排放交易體系第 4 階段的主要改革措施包括：① 2019—2023年，市場穩定儲備機制每年將減少 24% 的超配額排放；② 從 2021年起，碳配額總量的年均遞減速率將從 1.74% 提高到 2.2%；③ 定期根據技術進步，更新免費碳配額的總量；④ 激勵行業創新；⑤ 確保能源價格可負擔；⑥ 歐盟碳排放交易體系中 2% 的儲備資金將用于解決低收入成員國（人均國內生產總值低于歐盟平均水平的 60%）的額外投資需求；⑦ 對于歐盟碳排放交易體系中成員國拍賣的碳配額，其中 10% 將分配給人均國內生產總值低于歐盟平均值 90% 的國家，其余將根據核實的排放量在所有成員國之間進行分配[11,12]；⑧ 通過碳邊界調整機制、市場穩定儲備機制，將歐盟碳排放交易體系擴展到海事部門，并為建筑業和交通運輸業構建新的 ETS，以實現到 2030年歐盟碳排放交易體系覆蓋行業的排放量比 2005年減少 61% 的目標；⑨ 對歐盟碳排放交易體系以外的航班使用國際航空碳抵消與減排機制。

4.3 日趨完善的低碳轉型財政體系

《人人享有清潔的地球：歐洲實現繁榮、現代化、具有競爭力和氣候中立的經濟體的長期戰略愿景》[13]和《推動氣候中性經濟：歐盟能源系統一體化戰略》提議，修訂《能源稅指令》，逐步取消直接化石燃料補貼，并調整交通運輸行業的稅費標準，使能源、電力、氫生產、氫儲存稅收與歐盟環境和氣候政策保持一致，以避免雙重征稅。

5 歐盟碳中和政策體系的主要特點

歐盟在碳中和方面的探索一直處于世界前列。目前，歐盟碳中和政策體系已經相對完善，其主要特點有如下 6 點。

（1）較完善的政策框架。歐盟以提出目標、頒布立法、出臺戰略方案 3 種主要形式搭建了自上而下的碳中和政策框架，為歐盟短期、中期經濟去碳化指明了方向。

（2）重點鮮明的關鍵行業減排措施。歐盟界定了優先脫碳的重點行業，通過發布關鍵行業中長期轉型發展戰略，部署了重點鮮明的行業減排措施。

（3）科技先行。歐盟通過啟動大型科學計劃，圍繞可再生能源發電技術、能源存儲技術、電網基礎設施與輸電技術、氫能技術、智能化管理與服務技術、電動汽車關鍵零部件研發、替代原料研發、產業脫碳工藝流程研發等關鍵科學問題與技術，部署了結構化的科技創新體系。

（4）配套了較完善的財政與金融保障措施。歐盟配套出臺相應的大規模投融資計劃，積極探索完善財政與金融保障措施，推動歐盟經濟、社會與產業沿既定的方向發展。

（5）新型核能發電技術和 CCUS 技術發展仍面臨挑戰。化工、電力等行業的排放是不可避免的，CCUS 技術、新型核能發電技術或將成為難減排行業碳中和的關鍵技術。然而，以上技術在規模化應用中仍存在安全隱患與高昂成本的限制，所以如何提高并推廣相關技術，也是目前歐盟面臨的重要挑戰。

（6）碳排放交易體系和碳價機制仍在完善中。時至今日，雖然歐盟碳排放交易體系已經運行 16年，但如何在碳排放交易體系和碳價之間尋找一個平衡點，在加大碳減排力度的同時，最大限度地降低對行業發展的約束，并尋求不同成員國、不同行業的公平公正轉型，仍然是一個值得深入探討的問題。

6 啟示與建議

基于對歐盟碳中和政策體系主要特點的分析，為了推動我國構建與完善碳中和政策體系，本文提出 5 點建議。

（1）加快構建碳中和政策框架。① 加快立法進程。聚焦我國碳中和目標，通過頒布相關法律，以及統籌協調現行法律與政策體系，構建行動監督與執法機制，提高碳中和目標的約束力。② 加速發布碳達峰、碳中和頂層設計文件。明確各部委之間、中央與地方之間的權責，理順管理機制，為我國經濟與產業脫碳提供方向標。

（2）采取疏密有致的關鍵行業減排措施。建議遵循重要性、可實現性、脫碳潛力等原則，對能源、工業、交通運輸業、建筑業、林業等重點行業進行脫碳優先級排序，并按照優先級別，發布疏密有致的關鍵行業實施方案。

（3）構建財政與金融政策體系。配套出臺相應的大規模投融資計劃，完善補貼、價格、財稅等財政與金融政策體系，推動重點行業的低碳轉型。

（4）科技先行。面向碳中和政策框架和關鍵行業減排措施，同步配套部署以下科學技術創新研發保障措施：① 啟動重點科學技術研發與工程示范。重點圍繞技術成熟度較高的零碳電力技術、儲能技術、化石能源清潔開發與利用技術、電網基礎設施與輸電技術、零碳原材料/燃料與工藝替代技術、零碳/低碳工業流程再造技術、生態系統碳匯技術等低碳技術，扶持技術研發、試點與推廣。② 構建顛覆性技術長效研發機制。對于新型核能發電技術、CCUS 技術等安全性或成本效益仍值得探討的顛覆性技術，建議構建長效研發機制，以排除和突破其在規模化應用中的安全隱患與高昂成本限制。

（5）依托碳排放交易體系梯次有序實現各地區、各行業碳中和目標。① 探索完善碳排放交易體系與碳價機制。基于各地區、各行業的歷史排放量，通過市場穩定儲備機制、碳差價合約機制、碳邊界調整機制、碳價格逐步上漲機制等，在規避產業約束問題與碳泄露風險的前提下，提高碳排放交易體系的有效性與公正性。② 采用省份間與行業間補償機制。設定專門基金，滿足低收入省份（人均國內生產總值遠低于全國平均水平）和受沖擊行業的低碳轉型需求。