日本秸稈利用的政策、法律和法規及其經驗啟示

謝 杰 邵敬淼 孫 寧 王紅彥 王亞靜 畢于運 高春雨*

(1.中國農業科學院 農業資源與農業區劃研究所，北京 100081;2.中國農業科學院 農業信息研究所，北京 100081)

在20世紀60—70年代，日本秸稈焚燒現象日趨嚴重，水稻秸稈焚燒面積一度占水稻耕作面積的25%，秸稈焚燒較為集中的地區，因空氣質量差經常引起周邊地區居民的投訴[1]。20世紀80年代，日本開始對秸稈焚燒進行管理，明確禁止露天焚燒秸稈，制定了一系列促進秸稈利用的政策法規，推廣了高效秸稈還田技術[2]，建立了精細化的秸稈收儲運體系[3]，通過不斷研發創新秸稈飼料[4]、秸稈乙醇[5]、秸稈成型燃料[6]、秸稈發電[7]等技術，秸稈綜合利用成效顯著，秸稈焚燒現象逐步得到改善[8]。根據2020年日本農林水產省調查報告顯示，日本水稻秸稈產生量約751.3萬t，水稻秸稈綜合利用率達到100%，杜絕了水稻秸稈焚燒現象[9]。日本將秸稈等生物質利用定位為戰略性產業，先后出臺了《生物質產業化發展戰略》[10]和《日本生物質綜合戰略》[11]等政策以及《廢棄物處理法和公共清潔法》[12]、《生物質利用促進法》[13]等法律法規，基本覆蓋了完整產業鏈，包括原料供應、生產加工以及產品鼓勵使用等，體系比較完善，值得中國借鑒。

1997—2020年，我國農作物秸稈利用取得了顯著的成效。據農業農村部統計，2020年全國秸稈資源總量8.56×108t，可收集資源量7.22×108t，秸稈綜合利用率達到86%[14]。我國秸稈開發利用的途徑和領域不斷拓寬，逐步形成了以肥料化和飼料化利用方式為主，燃料化、基料化和原料化利用為輔的秸稈“五料化”利用結構[15]。盡管我國秸稈綜合利用取得了顯著成效，但仍面臨秸稈利用關鍵技術不成熟、農民意識薄弱、秸稈收儲運體系不健全、成本高、政策和法律法規針對性較弱、可操作性不強等難題，始終未能實現秸稈資源的全面有效的利用[16-17]。日本與我國毗鄰，與我國農業生產方式較為相似，借鑒日本秸稈資源管理的成功做法和經驗教訓，有助于推動我國農作物秸稈利用工作，提高秸稈綜合利用水平。

目前，國內學者對日本秸稈綜合利用方面開展了很多研究，主要側重于秸稈利用技術、機械設備、收儲運模式等方面[18-21]，針對日本秸稈利用政策、法律法規的經驗與啟示的研究較少。王紅彥等[22]介紹了日本生物質資源化利用出臺的單行法。高帥等[23]介紹了日本政府開展生物質產業園建設的實施背景和主要做法，提出了我國生物質綜合利用的主要對策。李娜[24]分析了日本秸稈等農業廢棄物產業化利用過程中的支撐體系，并提出了促進我國農業廢棄物利用的經驗啟示。本研究通過日本J-STAGE、CINII和中國知網等網站檢索到的1970—2021年日本秸稈利用相關政策和法律法規進行系統梳理歸納，分析日本在目標政策、財政補貼、稅收優惠、政策激勵機制等政策以及法律法規等方面的基本做法和成功經驗，并結合中國國情，從政策和法規角度提出具有針對性的秸稈利用政策，旨在總結日本秸稈綜合利用方面的成功經驗，以期為中國秸稈綜合利用管理提供決策支持。

1 文獻來源

本研究對“CNKI”，“Web of Science”，“日本J-STAGE、CINII”，農林水產省等網站進行了文獻檢索。“CNKI”檢索關鍵字包括“日本+秸稈利用補貼、秸稈利用政策、秸稈利用法律法規”，“Web of Science”檢索主題詞為“Japan*”并含“straw”、“Straw utilization policy”、“Straw utilization regulations”等，“日本J-STAGE、CINII”、農林水產省等網站檢索關鍵字包括“バイオマスエネルギー、わら利用政策、わら稅収、わら法規制、わら補助金”等。文獻發表時間1970—2021年，類型包括期刊文章、書籍、政府文件、研究報告，內容主要包括日本秸稈綜合利用財政補貼、稅收政策以及頒布的法律法規。總共檢索篩選得到文獻80篇，引用文獻67篇。

2 日本秸稈利用政策

2.1 目標政策

日本政府制定的目標政策主要包括發展戰略、技術路線圖、行動計劃等，其中較具代表性的有《日本生物質綜合戰略》[11]《生物質產業化發展戰略》[10]《生物質利用技術現狀和路線圖》[25]。在這些目標政策中，秸稈被當作生物質資源的重要目標對象。

2002年，日本內閣府通過的《日本生物質綜合戰略》[11]將生物質能定義為新能源，提出重點發展生物質能源，并計劃從2004年開始生物質城鎮的建設。2006年對該戰略進行了第二次修訂，提出到2010年建設300個生物質城鎮的目標，生物質城鎮構想由市町村(相當于中國縣、鎮(鄉))制定，要求在地區內廣泛與當地居民協作，構建從生物質產生到利用的高效、綜合性循環系統，達到合理利用生物質的目標[11]。2016年，日本政府在綜合戰略基礎上，制定了《促進生物質利用基本計劃概要》[26]，提出到2025年，每年將利用2 600萬t碳當量生物質，600個市町村制定生物質活用推進計劃。此外，為更好地促進生物質能源利用，日本政府還出臺了78項具體行動計劃，主要內容包括：創立生物質綜合戰略推進委員會、生物質咨詢總部基地，以促進相關部門的合作；構筑“大范圍、低密度”生物質收集、輸送系統，開發和革新實用化生物質利用技術；建立生物質資源開發利用設施示范點；促進生物塑料、生物乙醇、生物柴油等生物質產品的利用[11]。

2012年，日本農林水產省等七個部門出臺了《生物質產業化發展戰略》[10]，計劃到2020年建設94個生物質產業城市，生物質利用產業產值達到5 000億日元。為此，日本開始創建以生物質業務為中心，具有綠色產業和區域循環能源系統的生物質產業共同體，并制定了一系列發展戰略，主要內容包括3個方面：一是注重研發實用性較高生物質利用技術，加快甲烷發酵、直接燃燒、固體燃料、液體燃料等重點技術的推廣；二是利用可再生能源電力固定價格購買制度、相關稅收信貸優惠等政策鼓勵投資者和企業進入相關行業；三是通過加強農業生產者、地方政府和企業之間的合作，利用秸稈打捆技術，建立有效的水稻、小麥秸稈等收集和分配系統[10]。

與此同時，日本內閣府、總務省等相關部門聯合于2012年規劃實施了《生物質利用技術現狀和路線圖》[25]，根據生物質利用技術水平、技術問題和應用前景，制定了生物質商業化運營的“技術路線圖”，明確了生物質利用發展方向，選擇甲烷發酵、直接燃燒、固體燃料、液體燃料等實用性較高的技術開展實驗示范，并遵循先研究、后示范、再商業化推廣的發展步驟，促進了生物質相關產業的發展。2019年，日本對技術路線圖進行了第二次修訂[25]，修訂版技術路線圖根據技術水平將秸稈利用技術分為實用化、示范和研究驗證三個階段，在原有技術更新基礎上，新增了生物塑料材料、液體燃料、氫氣發酵、資源作物開發、直接燃燒熱電利用、纖維素發酵、高速水解生產飼料和肥料等7項技術條目，并分別從技術類別、技術名稱、技術水平、技術現狀、技術產品、適應原料、技術實施和商業化推廣時的注意事項等7個部分逐一進行論述，讓應用者更好地利用每項技術[25]。

此外，2005—2020年，日本還相繼制定了一系列促進生物質資源利用計劃。2005年制定《京都協定目標實現計劃》[27]，提出到2010年生物質熱利用308億L(原油換算)，包括利用50億L生物質燃料。2008年制定《生物燃料創新計劃》[28]，提出全面推廣生物質利用技術，制定國家、縣、市生物質利用促進計劃。2014年制定了《戰略能源計劃》[29]，2018年對戰略目標進行調整，提出到2030年，可再生能源占總能源供應比重達到44%，主要通過秸稈發電等可再生能源發電來實現。2015年制定了《長期能源供需展望》[30]，提出到2030年，生物質發電等可再生能源電力份額達到22%～24%。2019年制定了《農林漁業部面向脫碳社會的基本概念》[31]，提出高效回收利用秸稈等生物質資源，目標到2050年實現碳中和。

2.2 財政補貼

2.2.1秸稈還田

日本主要通過政策扶持等方式積極推廣秸稈還田。在秸稈還田機具購置補貼方面，為農民、農業合作社、企業等秸稈還田利用主體提供比市場利率低30%～60%的低息貸款[32]。農業合作社、畜牧養殖戶等堆肥利用主體可向政府申請生產設施維護費用補貼，補貼最高可申請維護費用的43%[10]。在秸稈還田過程中，為了促進秸稈快速腐熟，鼓勵農戶購買腐熟劑，并按照還田面積，給予一定補貼。由于各縣秸稈還田環境、還田量不同，秸稈腐熟劑使用量有差異，補貼標準也不一樣[33]。

2.2.2秸稈收儲運

日本設立了秸稈收儲運專項補貼政策，對于秸稈利用主體購買秸稈收獲機、打捆機、裝載機、專用運輸機等秸稈收儲機械，可申請政府補貼，補貼額度可達購置費用的30%～50%，后期機器設備保管、維修等費用，也可以申請補貼[33]。在穩定秸稈供應方面，秸稈利用主體與農戶、畜牧養殖戶等簽訂5年以上供貨合同，年供應量500 t以上，水稻秸稈可申請政府固定補貼30日元/kg[34]。

2.2.3秸稈飼料化

日本政府出臺了一系列秸稈飼料化利用補貼措施。2010年，開始實行農戶收入補償措施，對利用水田進行飼料作物和專用水稻種植的農戶給予補貼[35]。2013年，設立廢棄耕地利用補助金，對利用廢棄耕地種植飼料作物的農戶進行補貼[36]。2016年，設立農業建設補助金，支持建設飼用水稻秸稈的收集、運送、儲存體系。除此之外，實行秸稈利用定額補貼政策，對于自行收集、打包秸稈供給畜牧農戶的農協、企業和飼料生產組織給予定額補助[37]。具體補貼類型、內容及額度見表1。

表1 日本秸稈飼料化利用相關補貼明細表[35-37]Table 1 Details of subsidies for feeding utilization of straw in Japan[35-37]

2.2.4秸稈新型能源化

從2013年開始實施第二代生物燃料創新計劃后，日本政府每年在生物質利用研發和推廣方面的預算支出超過100億日元，主要用于補貼秸稈乙醇轉基因品種、轉化技術研發、生產設施設備購買等[39]。日本在秸稈發電等生物質發電補貼方面，形成了較成熟的固定補貼機制。生物質發電補貼主要有2種：一是可再生能源公司發展事業補助金，主要扶持可再生能源公司引進可再生能源發電設備；二是可再生能源補貼，主要補貼可再生能源發電主體設備購置費用支出。具體的補貼內容、對象、補貼比例見表2[40]。

表2 日本生物質發電相關補貼明細表[40]Table 2 Detailed list of subsidies related to biomass power generation in Japan[40]

2.3 稅收優惠

2.3.1生物質燃料生產

《關于促進農林漁業有機物質資源作為生物燃料原料利用的法律》(2008年第45號法)[10]中規定新建的柴油燃料、脂肪酸甲酯、成型燃料等生物燃料生產設施，在征收固定資產稅時，前三年主要生產設備征稅減免1/2，其他生產設備征稅減免2/3，使用廠房需繳納0.7%～1.4%的房產稅，前三年可以申請減免房產稅1/3。

2.3.2秸稈乙醇生產

日本在秸稈乙醇生產方面的稅收優惠政策主要有3種：一是實施秸稈乙醇汽油稅減免制度，根據《關于確保揮發油等品質的法律》[10]，政府征收揮發油稅58.0日元/L，對于生產符合揮發油規格的乙醇混合汽油經營者，可申請秸稈乙醇混合汽油稅減稅；二是實施綠色投資減稅制度，針對購入秸稈乙醇利用設備并投入生產的企業，從設備購入起實施一年的稅收優惠，普通法人可申請設備基準購買價格30%的特別折舊額度，中小企業根據企業經營情況可在秸稈乙醇設備基準購買價格7%的稅收扣除優惠和30%的特別折舊額度間做出對自己最有利的選擇；三是固定資產減免稅，在秸稈乙醇生產中使用廠房需要繳納0.7%～1.4%的房產稅，前三年可以申請減免房產稅1/3[10]，見表3。

表3 生產秸稈乙醇優惠稅收措施[10]Table 3 Preferential tax measures for bioethanol production[10]

2.3.3生物質發電

在生物質發電方面，日本政府主要實施固定資產減稅優惠政策。2012年開始，地方政府、發電企業、農林漁業等利益相關合作方在購入經過上網電價制度(Feed-in-Tariff，以下簡稱FIT)認證的生物質發電設備時，前三年實行固定資產減稅優惠，不同裝機容量減稅優惠額度不同，且地方政府可以自主制定減稅額度。對于購買獨立于FIT認證和促進長期穩定發電有較大貢獻的生物質發電設備時，企業在繳納固定資產稅中，可以申請收購價格14%的特別折舊費。使用廠房繳納0.7%～1.4%的房產稅，前三年可以申請減免房產稅1/3[41](表4)。

表4 生物質發電相關優惠稅收措施[41]Table 4 Preferential tax measures related to biomass power generation[41]

2.4 政策激勵機制

2.4.1政府采購

日本政府建立生物質制品認證體系，出臺《綠色采購法》[42]，促進了生物質衍生產品的利用和推廣。目前，日本生物制品認證體系主要有生物塑料標志認證體系和生物質能標志認證體系，在認證體系的基礎上，政府出臺了《綠色采購法》，規定了政府機構在購買辦公用具、災難儲備物資等方面，要盡量購買生物質相關認證產品，努力普及生物質制品。2019年日本政府出臺了《塑料資源循環戰略》，制定了11個領域內生物質類塑料使用標準，開始啟動生物質購物袋支付、推行綠色采購基本方針等措施刺激生物質衍生產品的發展，鼓勵民眾使用高附加值的生物質產品[43]。

2.4.2上網電價制度

日本對秸稈發電等生物質能源發電，實行上網電價制度(FIT)。FIT規定電力公司在一定時期內以固定電價收購發電企業新能源電力，主要由政府根據各發電企業投資可再生能源發電的初期成本和規模來制定收購價格，通過長期穩定收購電價的方式來保障投資成本的回收，降低發電企業的成本，從而激發發電企業擴大可再生能源電力的供給，見圖1[44]。

圖1 上網電價制度運行示意圖Fig.1 Schematic diagram of the operation of the Feed-in-Tariff system

FIT制度下可再生能源電力收購價格是在普通電力的市場價格基礎上追加可再生能源發電的環境價值，具體包括發電企業投資新能源發電需要負擔的送電系統接入費用、發電用地租金、固定資產稅與法人所得稅等三部分，見表5。可再生能源電力的收購價格長時間內被固定下來，有利于新發電企業通過比較自身發電水平與上網電價來決定是否進入可再生能源電力市場，在一定程度上降低了發電企業進入可再生能源發電事業的潛在風險，進而引導新發電企業的市場進入，促進了日本可再生能源電力總供給的穩定擴展[28-29]。

表5 2021年日本生物質發電的上網電價[45]Table 5 Electricity price for biomass power generation in Japan 2021[45]

2.4.3綠色電力交易制度

日本政府建立了“綠色電力證書”及其交易制度，通過利用可再生能源發電電力以外的價值，即節約化石能源的消耗，替代二氧化碳排放的價值，以“綠色電力證書”具體的形式在市場上交易[46]。綠色電力發電企業與發證企業簽發發電委托合同，發證企業申請認證書，并將證書頒發給申購人，轉移綠色電力附加值。在交易方式上，既可以通過與新能源發電企業或其他電力零售企業簽訂長期或短期契約的形式單獨購買，也可以在電力市場通過公開交易購買。交易制度的引入克服了新能源發電事業開展的地域性限制，通過轉移發電者擁有的綠色電力環境價值的方式，讓綠色電力發電設施公司和地方政府也能擁有綠色電力環境價值，有利于綠色電力發電設施的建設、維護和推廣以及出臺有關保護措施[47]，見圖2。

圖2 日本綠色電力認證流程圖Fig.2 Japan’s green power certification flow chart

2.5 小結

日本出臺的秸稈綜合利用政策主要以指導性政策為主，前期以技術研發性政策為主，后期相關技術的示范推廣、設備投融資、產品利用等方面的政策占主導地位。總體來看，政策體系較為完善，目標政策與經濟扶持政策互為補充，協調性高、可操作性強。

3 日本秸稈利用法律法規

3.1 環境保護類

日本政府通過制定環境保護法律，從法律層面上約束污染環境的行為，在一定程度上促進了秸稈等廢棄物綜合利用。為了抑制廢棄物的排放，保持生活環境的清潔和保障公眾的健康，1970年，日本出臺了《廢棄物處理法和公共清潔法》[12]，明確了“產業廢棄物”的概念，提出各市要按照廢棄物處理方案收集、運輸、處置區域內包括秸稈在內的一般廢棄物，以免影響生活環境[12]。1979年，日本環境省頒布了《節約能源法》，該法設立了節能部門和支援機構，提出開發生物質等新能源技術[48]。1985年制定的《肥力促進法》[22]，把秸稈直接還田當作農業生產中的法律去執行，明確提出必須“依靠施用有機肥料培養地力，在培養地力的基礎上合理施用化肥”。1989年后，日本環境省相繼出臺了《環境保護技術開發法》[49]《能源與環境綜合技術開發促進計劃》[50]，在這些法律中都規定了以財政、稅收等多種手段促進秸稈等生物質能源的開發和利用。1997年通過的《新能源法》[51]，提出利用農林廢棄物開展生物質發電、熱利用、燃料生產等。1998年通過的《全球變暖對策推進法》[52]，提出中央政府要與地方政府合作，利用溫室氣體排放控制技術，積極推進農林廢棄物回收利用，控制溫室氣體排放。2000年日本推行《循環型社會基本法》[53]，提出要對農作物秸稈、農產品加工副產品、畜禽糞便、建筑廢棄物等再生資源進行循環回收利用。

3.2 生物質能源類

為了促進農林漁業資源的可持續健康發展和能源多樣化利用，2008年日本頒布《關于促進農林漁業有機物質資源作為生物燃料原料利用的法律》[54]，規定農林漁業經營者、農業合作社等與生物燃料制造商合作，制定生產制造合作項目計劃，確保研究開發項目所需的資金，促進農林漁業有機物資源作為生物燃料原料使用。日本為了保障國內能源供給，減少資源國際進口依賴性，2009年制定的《生物質利用促進法》[13]，全面、深入、細致地考慮了生物質能源的利用情況，從制定生物質利用促進計劃、基本措施、成立生物質利用協會等方面做出統籌安排，為生物質綜合利用提供了法律保障。其中，出臺生物質利用基本措施主要包括以下4個方面：一是建設生物質利用所需的基礎設施，構建生物質利用綜合系統；二是創建提供生物質產品等業務，通過加強基礎業務能力、合理化生產和利用生物質產品等措施促進生物質產品的開發；三是加強生物質利用技術的開發和推廣，利用示范項目促進生物質利用相關技術的實際應用與推廣；四是加強宣傳、教育和推廣，增強公眾對生物質利用的認知[13]。

3.3 電力類

1991年，日本發布的《促進可再生能源與農林漁業健康發展相協調法》[55]，規定政府、可再生能源發電企業、農林漁業組織及其他利益相關者之間密切合作，推廣秸稈等生物質能、太陽能、風能等可再生能源利用技術，促進地區可持續發展。2019年對該法律進行了第二次修訂，規定了在難以回收利用的荒廢農田中引入再生能源發電設施，促進生物質發電發展。1997年頒布的《促進新能源利用特別措施法》[56]，提出大力發展風力、太陽能、地熱和秸稈等生物質能發電。2002年6月日本國會頒布了《日本電力事業者新能源利用特別措施法》[57]，促進“生物質發電等新能源國家標準”的實施。為配合該法的實施，日本農林水產省相繼頒布了《日本電力事業者新能源利用特別措施法施行令》[58]和《日本電力事業者新能源利用特別措施法施行規則》[59]等法規。為了防止核泄露事故再次發生，日本開始擴大開發安全、穩定性高的能源。2013年發布的《電力公司可再生能源電力采購特別措施法》[60]以法律的形式規定了可再生能源生產商的責任和業務，規定了政府、電力企業、電力設施提供商等在確保可再生能源電力穩定高效供應方面的責任，并針對生物質發電等可再生能源發電設置了固定電價補貼制度，促進了可再生能源利用。

3.4 小結

日本為推進秸稈綜合利用，建立了較為完整的法律框架體系，既有基本法和專項法，也有相關法律的具體實施條例或細則。日本在促進秸稈綜合利用法規方面主要有環境保護類法規、生物質能源類法規、電力類法規。總體來看，日本出臺的秸稈綜合利用法律法規相對細化、覆蓋面廣、針對性較強。

4 中日對比與啟示

4.1 中日秸稈資源管理對比

4.1.1秸稈綜合利用政策

從整個秸稈綜合利用支持政策體系來看，中國和日本均建立了涵蓋財政支持、稅收優惠、金融優惠、政策激勵等方面的扶持政策，在促進秸稈資源化利用方面均發揮了重要作用。比較而言，日本的秸稈綜合利用政策偏重指導型，比較重視市場機制在引導秸稈產業化發展中的作用，較早針對終端環節制定了相關的激勵政策，構建了基本覆蓋整個產業鏈的秸稈綜合利用支持政策體系。例如，在促進秸稈產品利用方面，日本政府出臺了政府采購、綠色電力交易制度等措施以推動秸稈綜合利用產業的發展。此外，日本的財政補貼和稅收優惠力度根據利用秸稈主體和方式不同進行了差異化設計，政策針對性較強。中國秸稈綜合利用管理經歷了三大階段，即以秸稈禁燒為特征的起步階段、“以用促禁”為特征的強力推動階段和以“全面利用”為特征的攻堅階段，秸稈利用政策在秸稈綜合利用過程中發揮了重要的作用[61]。中國相繼出臺的相關財政補助政策主要包括財政撥款、稅收返還、上網電價補貼等，現秸稈資源管理政策逐步開始由行政主導型向市場主導型轉變[62]。財政撥款主要針對秸稈還田、離田以及飼料化利用過程中的農機購置補貼政策等，離田、轉運和收儲環節以及后端綜合利用環節缺少相應的政策扶持，秸稈資源化利用“最后一公里”未能有效打通，產品無法在市場上實現優質優價，難以調動農民實施秸稈離田的積極性與收儲企業收儲秸稈的積極性[61]。秸稈離田利用能力尚顯不足，離田利用大部分以農戶自用為主，實踐中的一些秸稈離田加工產品附加值相對較低，產品功能相較同類型其他產品普遍缺乏市場競爭力[62]。

4.1.2秸稈綜合利用法律法規

從秸稈綜合利用法律法規體系來看，日本出臺秸稈綜合利用的法律法規相對細化，針對性較強。日本出臺的與秸稈綜合利用領域有關的法律包括《廢棄物處理法和公共清潔法》[12]《節約能源法》[48]《循環型社會基本法》[53]等，還包括《關于促進農林漁業有機物質資源作為生物燃料原料利用的法律》[54]《生物質利用促進法》[13]《日本電力事業者新能源利用特別措施法》[60]等專項法律。以法律法規的形式制定了秸稈綜合利用具體實施條例和細則，使得日本秸稈綜合利用過程中都有嚴密的法律規范支撐，法律覆蓋范圍全面。除此之外，日本出臺的《肥力促進法》[22]《生物質條例》[22]等法律法規將秸稈還田、秸稈發電等秸稈綜合利用技術上升到國家法律層面，進一步促進了相關技術的發展和推廣。相比之下，中國出臺的《農業法》[63]《循環經濟促進法》[64]《節約能源法》[65]等法律，對秸稈等生物質利用做出了明文規定，促進了生物質成型燃料、生物質沼氣、秸稈發電等技術發展。隨著時間的遞進，我國法律對秸稈綜合利用的規定越來越具體，越來越完善，但仍存在概括性較強、未體現地域特點等問題[65]。上網電價制度、保障性收購制度等生物質發電政策沒有相關法律法規予以規范，只通過發布“指導意見”、“工作方案”、“管理辦法”等文件予以公布實施，缺乏法律效力，層次較低，規范力度較弱，容易出現監管缺位現象[66]。

4.2 經驗啟示

4.2.1制定發展戰略規劃

發展戰略是秸稈綜合利用行動的指南。借鑒日本的經驗，首先，我國應制定由國家主導的《生物質產業化發展戰略》，秸稈等生物質資源產出大省、市、縣根據總發展戰略，制定符合各地區發展的《省/市/縣生物質利用促進計劃》，明確秸稈等生物質利用的基本政策、發展目標、相關技術的研究和開發，通過構筑高效秸稈等生物質收集、輸送系統，實現秸稈等生物質資源的可持續利用。其次，在充分了解本地區秸稈資源總量及利用的種類、分布、產量、利用途徑等情況的基礎上，制定區域秸稈資源綜合利用發展規劃，為秸稈綜合利用產業化發展提供引導和保障。此外，借鑒日本生物質城鎮推廣的成功經驗，結合我國秸稈綜合利用試點縣示范推廣工作，可整合現有資金、技術等各種要素和資源，充分調動科研院所、地方政府、社會民眾等多方的積極性，構建包括秸稈綜合利用在內的多種生物質資源利用集成的、示范引領作用突出的生物質產業發展重點區域。

4.2.2建立政策激勵機制

激勵政策是保障秸稈資源開發利用持續穩定發展的重要手段。借鑒日本的經驗，首先，建議實施秸稈綜合利用產品政府采購政策，推行秸稈綠色產品認證制度，按照國家市場監管總局《綠色產品標識使用管理辦法》[67]的相關規定，對于綠色健康、資源能耗少、品質高的秸稈產品進行綠色產品認證，積極引導公眾和個人購買相關產品，鼓勵使用高附加值的秸稈產品。其次，加快推進“可再生能源電力配額+綠色電力證書”政策，出臺相關實施細則、配套政策，設立能源生產及銷售企業的可再生能源配額指標，鼓勵能源生產企業購買一定量的綠色證書，通過綠色證書市場化交易補償可再生能源的環境效益和社會效益，促進秸稈發電等可再生能源行業健康發展。

4.2.3加大關鍵環節補貼

財政補貼是促進秸稈開發利用持續穩定發展的重要動力。借鑒日本經驗，建議進一步完善我國秸稈綜合利用補貼制度。一是制定秸稈收儲運專項補貼政策，政府按照秸稈收儲的數量制定秸稈收儲資金扶持政策，設立秸稈收儲運機械設備購買和后期管理、維修補貼政策，對開展專業化、精細化的運管服務的企業、合作社給予資金補貼。二是加大秸稈利用技術研發方面的補貼，不斷引進和消化吸收發達國家在秸稈飼用、發電、沼氣、顆粒燃料生產等方面的先進技術、工藝和設備，并在秸稈清潔制漿、纖維素乙醇、生物質油、環保板材和建材等方面加強超前研發。三是完善秸稈飼料補貼制度，在糧改飼補貼基礎上，建議對利用廢棄耕地、邊際土地、鹽堿地進行飼料作物種植的農戶、合作社、相關企業，按照種植面積給予一定補貼。四是實施終端產品補貼制度，對以秸稈為原料生產的有機肥、生物炭、沼氣、成型燃料、電力等終端產品進行補貼，提高秸稈產品市場競爭力。五是建立以綠色為導向的秸稈綜合利用生態補償制度，對規模化秸稈利用企業，在主要技術和設備、重點投資環節給予一定比例的補貼。

4.2.4出臺專項法律法規

法律法規是一個產業發展必要的制度保障。借鑒日本的經驗，未來我國在秸稈利用立法方面應重點做好如下工作：一是建議制定《生物質利用促進法》和《生物質條例》，并對秸稈等生物質發電、沼氣、生物天然氣、成型燃料、秸稈乙醇等秸稈綜合利用方式做出具體規定，明確其發展方向、目標、技術要求、扶持重點、激勵機制、政策保障等有關要求。二是建議出臺支持上網電價制度與全額保障性收購制度的相關專門法規，對秸稈等生物質發電有關重要內容做出具體規定，為制度實施提供約束標準，保障制度實施有章可循。三是建議制定《全國土壤肥力保養條例》，對秸稈直接還田、秸稈養畜過腹還田等有關重要內容做出具體規定，將秸稈還田作為耕地質量保護的必要技術手段，促進秸稈還田工作的展開。