讓基層數字化民主運轉起來
——浙江省“打造人大踐行全過程人民民主基層單元”的案例分析

肖 濱(中山大學政治與公共事務管理學院教授)

袁進業（中山大學政治與公共事務管理學院博士研究生）

黨的二十大報告指出，要“加強人民當家作主制度保障。堅持和完善我國根本政治制度、基本政治制度、重要政治制度，拓展民主渠道，豐富民主形式，確保人民依法通過各種途徑和形式管理國家事務，管理經濟和文化事業，管理社會事務”。①這為我國的民主政治建設指引了方向。在智能化時代的背景中，通過數字技術推動民主建設儼然成為一種前沿性的途徑和形式，我們不妨稱之為“數字化民主建設”。

在各地數字化民主建設實踐中，成效、特點和領域各不相同。有的聚焦基層民主領域，探討數字技術如何促進民眾的公共參與；②有的聚焦協商民主領域，探討數字技術如何促進多元主體在公共事務治理中達成共識；③有的聚焦民主監督領域，探討數字技術如何規范公共權力的行使；④等等。數字化民主建設的迅速發展引發了眾多的研究問題，其中之一是，驅動數字化民主運轉起來的動力是什么？

一、從已有的解釋出發：一個新的分析框架

針對上述問題，學術界主要有以下三種解釋。

技術決定論認為技術是數字化民主建設的核心影響要素。技術、經濟、社會、政治和文化相互聯結，形成一個由“異質的”行動者組成的網絡，技術對社會的形態和結構會產生重要的作用，⑤深刻地影響著人類對于民主政治的思考，改變著民主政治的制度形式與實踐路徑。⑥技術提供了豐富的工具和先進的手段，為民主的發展提供了基本的動力。⑦在技術的支撐下，數字化民主建設將處于不同時空的利益主體連接于同一虛擬平臺，實現充分信息條件下的民主協商、民主決策、民主監督，從而提升民主的質量。

行政過程論認為數據資源的行政整合制約數字化民主建設的成效。數字化民主建設最為重要的資源就是數據，然而，數據與“事權”密切相關，⑧以分工為基礎、以各司其職和層級節制為特征的官僚制導致數據在政府各部門之間、各行政層級之間、行政業務之間處于分散化、“碎片化”的狀態，若缺乏數據資源的行政整合，數字化民主建設則難以推進。

民眾參與論認為如果缺少民眾廣泛有效的政治參與，數字化民主建設不僅喪失動力，也將失去應有的價值和效果。民主的價值之一就是民眾的有序政治參與。⑨因此，數字化民主建設的動力來源就是民眾參與的推動。⑩只有擴大有序政治參與，將公眾融入決策過程，并對公眾的訴求做出有效回應，?數字化民主建設才能獲得長足發展的動力。

顯然，上述解釋為理解數字化民主建設的動力提供了有益的思考，但也存在一些不足。技術決定論肯定了技術是推進數字化民主建設積極的手段，但顯然夸大了技術的作用；行政過程論看到了數據資源行政整合對數字化民主建設的重要性，但忽略了數據資源在政府各部門之間共享的可能性；民眾參與論強調了大眾廣泛參與對數字民主化的促進作用，但忽視了數字鴻溝導致人們在數字技術接入、使用和知識獲取等方面產生的極大差異性，?這種差異性將影響大眾運用數字技術進行公共參與的程度。更重要的是，就理論邏輯而言，數字化民主建設的基礎在于基層實現數字化民主，而上述解釋恰恰無法說明基層數字化民主建設的動力來源何在。

為進一步理解基層數字化民主建設的動力根源，基于當代中國黨政體制多層級的互動關系，本文嘗試提出一個“上層（省）—中層（副省級市/地級市）—下層（區/縣、鄉鎮/街道）”的結構性驅動框架（圖1），以揭示基層數字化民主建設的動力機制。

圖1 “上層—中層—下層”的結構性驅動框架

如上圖所示，就地方黨政系統而言，省級黨政部門是“上層”，擁有對“中下層”（副省級市/地級市、區/縣、鄉鎮/街道）的強大約束力，負責對數字化民主建設進行總體布局；“中層”（副省級市/地級市）根據“上層”確定自己的行動重點，既遵照“上層”的改革要求，也對“下層”（區/縣、鄉鎮/街道）進行規范、指導；“下層”根據“上層”的精神和“中層”的指導進行操作落實。在以上三層結構性驅動下，位于草根性微觀場域的“基層末梢”（例如社區中的人大代表聯絡站、村社中的人大代表聯絡點等）得以激活，基層數字化民主由此運轉起來。

二、浙江案例：在結構性驅動中激活基層末梢

運用上述解釋框架，我們以浙江省“打造人大踐行全過程人民民主基層單元”（下文簡為“民主基層單元”）為案例，分析浙江省人大如何在結構性合力中激活基層末梢，以揭示驅動基層數字化民主建設的動力機制。

隨著2020 年11 月浙江數字化改革的啟動，人大數字化改革隨之跟進，實踐探索步伐加快。2022 年4 月初，浙江省人大常委會提出，驅動人大代表聯絡站的“迭代升級”，打造人大踐行全過程人民民主基層單元，使之成為保障人民當家做主、人大制度優勢轉化為治理效能的基層實踐平臺和重要窗口。5 月，省人大常委會辦公廳發布通知，公布首批112 個“民主基層單元”培育對象名單，并對省市縣鄉四級人大工作人員1200 多人進行了培訓。6 月，省人大常委會辦公廳出臺《關于以數字化改革推動代表聯絡站迭代升級 培育打造人大踐行全過程人民民主基層單元的指導意見》（下文簡為“指導意見”），細化明確了“民主基層單元”的目標定位和職能作用。在省人大常委會出臺指導意見后，各地因地制宜開展了打造“民主基層單元”的實踐活動，有效激活了基層末梢的人大代表聯絡站。

依據上述結構性驅動的解釋框架，在浙江省人大打造“民主基層單元”的實踐中，正是通過三層合力協同的結構性驅動，激活了作為基層單元?的人大代表聯絡站，基層數字民主化開始運轉起來。

（一）“上層”總體布局：從技術標準、層級協同到功能整合

浙江省人大立足全過程人民民主的全局視野，著眼于對數字化民主建設的技術標準、層級協同和功能整合等要素的統籌考慮和通盤布局，精心設計打造“民主基層單元”，通過將技術標準統一、層級結構協同和功能運行整合融為一體，為激活“民主基層單元”并發揮其作用提供了系統性的支撐。

1.統一技術標準。浙江省人大常委會根據業務需求，為“民主基層單元”制定了統一的數據接口和數據資源目錄標準，并依靠各地數字化專班、信息中心、技術公司等力量暢通省市縣鄉四級人大工作中產生的業務數據，打造一體化智能化共同數據平臺。在技術平臺的支撐下，各設區的市人大常委會可結合實際，根據本地數據共享和系統對接方式，開展常態化數據處理工作，實現數據互通和共享，?這就為激活人大代表聯絡站奠定了堅實的數字技術條件。

2.打破層級壁壘。中國政治體制是一種多層級的制度架構，不同層級的機構在治理目標?和角色定位?等方面不僅具有一定的差異性，而且存在一定的層級壁壘。作為“上層”，省級人大以拓展深化代表聯絡站功能、提升代表聯絡站的運作效率為目標，創設省市縣鄉四級人大聯動工作模式，如在2022 年6 月，浙江省人大常委會開展“四級人大八萬代表助力八大攻堅行動”?，這種四級人大聯動的工作模式不僅打破了層級之間的信息壁壘，有效整合了不同層級的人大代表，而且為發揮人大代表聯絡站的“基層單元”作用確立了前提條件。

3.整合運行功能。此即為深化和拓展代表聯絡站的“聯、商、督、促、智”功能。“聯”是聯系群眾聽民聲；“商”是民主會商定政策；“督”是依法監督惠民生；“促”是多方協同促治理；“智”是數智賦能增實效。?打造“民主基層單元”為整合上述五大功能奠定了重要基礎：基層單元內部集成人大核心業務，通過改善民情民意收集、分析、處理機制，以數據流打通決策流、業務流、執行流，切實增強基層單元的凝聚力、感知力、服務力，將精細化和分散化的功能整合到特定的框架結構內，依托數字場景構建協同效應，?這為提升代表聯絡站的效能提供了良好的運行條件。

（二）“中層”承上啟下：從組織架構到聯絡體系

在中國多層次的體制結構中，下級政府會時刻體察上級政府的偏好，根據上級偏好的變化及時做出行動選擇和策略調整。?在浙江省人大提出“民主基層單元”的建設方案后，處于“中層”結構的市級人大通過構建組織架構和聯絡體系響應“上層”的布局要求，成為打造“民主基層單元”承上啟下的連接樞紐。我們不妨以杭州市人大為例：杭州市人大積極落實“上層”布局的任務，出臺了《關于迭代升級人大代表聯絡站 打造全過程人民民主基層單元的意見》（下文簡為“市意見”），全面啟動打造“民主基層單元”。

1.組織架構。杭州市構建了市、區（縣、市）、鄉鎮（街道）、村（社區）四級人大代表聯絡站（點）組織架構。依托這套組織架構，杭州市人大不僅搭建了一個由人大常委會、人大代表和聯絡站組成的三元聯動體系，而且健全完善了聯絡站運行管理、參與立法監督等相關制度，提升了人大代表進站活動的頻次和實效，強化了聯絡站工作與常委會核心業務的緊密對接，?實現了人大系統內部的協同運作。

2.聯絡體系。在上述組織架構下，杭州市人大強化代表聯絡站的功能，形成上下貫通、一貫到底的“1+13+191+N”的基層單元聯絡體系。13 個區、縣（市）人大常委會因地制宜采取多種方式設立數字聯絡總站，強化中樞功能，負責統籌、指導、服務、管理轄區內代表聯絡站的工作和建設，負責做好轄區內代表聯絡站收集反映社情民意的匯總梳理、分析處理工作。191 個鄉鎮（街道）人大按照管用、實用、便民原則，通過新建、改建或者整合提升等方式，設立鄉鎮（街道）中心站，鼓勵依托中心站在村莊、社區等草根區間延伸設立N 個代表聯絡站（點）。?總站、中心站、站（點）層級分工，構成了一個覆蓋全域的體系，有效推進了市級人大數據艙與各區、縣（市）人大及相關站點的信息互聯和資源共享。杭州市人大以上述方式構筑起“民主基層單元”的聯絡體系，為“承上啟下”夯實了運行基礎。

（三）“下層”搭建網絡：運用場景全覆蓋

“市意見”提出，各級人大的重要工作依托代表聯絡站，積極探索具有辨識度的應用場景。隨后各區縣人大積極響應，全面承接省市人大應用場景的建設任務。從覆蓋范圍來看，這種響應不只是某個區、縣的單獨行為，而是實現了區域范圍內的全部覆蓋，杭州市的10 個市轄區、2 個縣、1 個代管縣級市的人大均有各種創新的應用場景。在技術通約性的支撐下，下層根據自身所在場域的特點開展技術創新，拓寬了“民主基層單元”的覆蓋范圍，從而推動建設成效的疊加。

如西湖區人大常委會創新開發了“西湖人大智聯線”應用場景，借助這一應用場景，選民、代表、鎮人大、鎮政府四方手機端橫向可實時互聯互通，意見建議收集、研判、辦理、反饋數據，縱向則可看可審可查；?上城區人大常委會將“街道人大工作”數字化應用場景優化升級，實現“街道人大工作”與“基層單元”的貫通與融合；?轉塘街道人大中心站建設“線上線下同步接待”模式，聯動組織其他聯絡站點作為分會場，通過線上方式與主會場連線，活動接待人數和意見建議征集數量顯著提高；?余杭區建設代表聯絡數字總站應用場景1.0 版，接入全區12 個基層單元（中心站）?；等等。

“下層”響應的行動集合之所以能實現聯動效應，主要原因在于其技術平臺的開放性與標準的統一性。“民主基層單元”本質上是一個開放的數字系統（場景），只要符合該系統的標準體系，其他應用均可在這一系統（場景）中運行。這些應用場景分別聚焦于“代表聯系群眾、人大監督政府、民生事項監督、代表履職管理”等不同的人大工作范疇，在不同方面提升“民主基層單元”的成效與質量，推動各區、縣（市）人大及相關站點的信息互聯、資源共享、業務集成，從而編織出一張星羅棋布的密集網絡，實現了“民主基層單元”的廣泛覆蓋。

（四）基層末梢激活：讓人大代表聯絡站有效運轉起來

浙江省共有1507 家代表聯絡站，覆蓋全部鄉鎮街道。“民主基層單元”通過“上層—中層—下層”三層結構的協同合力，有效激活了數字化民主建設的基層末梢，打通了代表聯系群眾的“最后一公里”。在技術層面而言，“民主基層單元”是一套便捷的“輸入—反饋”系統，實現了民意采集與回應的智能化。在這一系統中，每個聯絡站和代表都有一個二維碼，民眾通過掃碼可以不受時空限制反映問題，系統則將民眾的訴求采集到“民主基層單元”的數據庫中。然后，將收集到的意見建議轉交相應的機關部門，推動意見和建議的效果轉化。最后，“民主基層單元”通過特定的算法模型和數據分析，構建評價體系和形成民情專報，為黨委政府決策和人大履職提供參考。

1.代表進站履職積極。“民主基層單元”推動聯絡站網格化、數智化、閉環化發展，通過技術將地理上處于不同時空的人大代表和民眾進行連接。“民主基層單元”為代表履職搭建了更加廣闊的舞臺、提供了更加豐富的載體。代表在“亮身份”“亮代表碼”中增強了責任意識，在參與可視化的數據對比中激發了履職積極性，在入網履職、數智履職、閉環履職中提升了效能，實現“民有所呼、我有所應”。

2.民意訴求表達暢通。“民主基層單元”通過強化代表聯絡站民意表達功能，把代表聯絡站建設成為民主協商的重要平臺、民主決策的重要支撐、民主管理的重要渠道、民主監督的重要力量。其依托技術手段，將聯絡站構建為“線上+線下”相結合的模式，對收集到的民意轉交至相應的機關部門，對民意進行精準回應。在技術平臺的支撐下，“民主基層單元”實現了“去時空化”融入民眾生產生活，民意表達平臺和載體不斷完善，吸納民意、匯集民智的工作機制不斷健全。

三、基層數字化民主運轉起來：以結構性協同合力為驅動

本文基于對浙江省人大以數字化改革打造基層單元的案例進行分析，發現“上層—中層—下層”三個層級的結構性驅動為基層數字化民主建設推進提供了關鍵的動力來源。如果將基層數字化民主建設比喻為古代的戰車類型，那么“上層”、“中層”和“下層”則是驅動戰車前進的三匹戰馬。要使戰車能夠馳騁沙場，三匹戰馬必須相互配合、協同發力，進而形成一種結構性的驅動力量。

首先，“上層”總體布局為結構性驅動提供了“第一推動力”。“上層”對“中層”、“下層”具有結構性的約束力，位于“上層”結構的省級人大對“民主基層單元”進行總體布局，將縱向多層級結構納入建設過程之中，以技術協同促進層級聯動，實現了技術、制度之間的有效鏈接。

其次，“中層”承上啟下為結構性驅動鍛造了協同樞紐。“中層”積極承接“上層”布置的任務，并對任務進行細化分解，落實層級責任。一方面，穩步推進現有技術的升級和推廣，放大數字化改革整體效應；另一方面運用自身的約束力敦促“下層”推進行動，從而發揮承上啟下的作用。

再次，“下層”搭建網絡為結構性驅動提供切實的著力點。位于“下層”結構的區、縣人大在接收“上層”布局、“中層”推動的信息后開展因地制宜的探索。統一的技術規范和技術標準為眾多的特色應用場景提供了協調性的支持。“下層”探索實踐在不同方面完善、提升了“基礎單元”的成效與質量，實現了良性疊加。

最后，基層末梢激活是結構性驅動的合力結果。在技術支撐下，“民主基層單元”以“去時空化”和“去中介化”為特點，精準有效地回應了民意訴求，進一步拉近了人大代表與人民群眾的距離，激活了人民代表大會制度內的微觀民主元素。

浙江省人大打造“民主基層單元”的案例表明，基層數字化民主建設的動力來源是“三匹戰馬”拉動而成的整體合力。從更為廣闊的理論視野來看，這一判斷對于理解數字化民主建設動力來源的價值體現在以下三個方面。

其一，中國數字化民主建設動力來源的結構性。事實上，數字化民主建設作為一種改革方案，其產生、運行和落實皆內嵌于我國的黨政體制結構之中。然而，現有的各種觀點都在不同程度忽視了其所處的結構性背景。上述“上層—中層—下層”的解釋框架通過對基層數字化民主建設動力來源所作的結構性分析，清楚地說明這種多層互動的結構性力量是解釋中國數字民主建設關鍵性的動力因素。

其二，中國數字化民主建設動力因素的疊加性。中國數字化民主建設的驅動力不是任何單一的力量——無論數字技術、行政運作或民眾參與，而是來自多種動力因素的疊加。在上述結構性的合力驅動下，數字技術、行政運作和民眾參與疊加起來，才能在不同程度上發揮各自的影響作用。

其三，中國數字化民主建設動力作用的協同性。當代中國黨政體制在縱向上具有多層級的制度特征，在橫向上則存在復雜的部門分割。數字化民主建設既涉及不同的層級，也橫跨相異的部門。只有通過數字技術從縱向上貫通各個層級和橫向上聯結各個部門，由此協同而成的動力作用才能打破層級和部門之間的壁壘，推動數字化民主運轉起來。

注釋：

①中國共產黨中央委員會：《高舉中國特色社會主義偉大旗幟 為全面建設社會主義現代化國家而團結奮斗》，2022 年10 月16 日。

②參見袁進業、陳文：《城市物權空間治理的權力嵌入與技術賦能——基于S 市物業管理電子投票系統的案例分析》，《行政論壇》2022 年第1 期。

③參見鄔家峰：《數字協商民主與基層治理民主化——基于江蘇淮安“碼上議”協商平臺的實踐考察》，《新疆社會科學》2022 年第5 期。

④參見顧日紅、胡廣偉：《“權力陽光”驅動的政府自我革命：江蘇的實踐》，《電子政務》2014 年第2 期。

⑤莫少群：《技術社會學研究的興起與現狀》，《南京師大學報》（社會科學版）2003 年第4 期。

⑥陳家剛：《數字協商民主：認知邊界、行政價值與實踐空間》，《中國行政管理》2022 年第1 期。

⑦趙春麗：《網絡民主發展研究》，經濟科學出版社2011 年版，第28 頁。

⑧王偉玲：《中國數字政府形態演進和發展瓶頸》，《行政管理改革》2022 年第5 期。

⑨陳堯：《建構民主：全過程人民民主的發展路徑——基于公民參與的視角》，《人民論壇·學術前沿》2022 年第5期。

⑩宋迎法、肖洪莉：《電子民主構建的條件分析——基于SHEL 模型》，《理論與現代化》2007 年第6 期。

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?在浙江省“打造人大踐行全過程人民民主基層單元”的案例中，基層單元包括：1.區縣層面：總站；2.鄉鎮層面：中心站；3.社區層面：站（點）。因此，浙江省“打造人大踐行全過程人民民主基層單元”是要把這3 個層面的聯絡站都要激活。本文主要聚焦于解釋社區層面的基層單元，即文中所指的“基層末梢”。

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?賀東航、孔繁斌：《公共政策執行的中國經驗》，《中國社會科學》2011 年第5 期。

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