成長：中國制度（二）

陳晉

政治制度：成長故事

問：有人覺得，改革開放以來，中國的經濟社會制度變化很大，政治制度變化不大。

答：不是這樣的。改革開放初期就已明確，要改革不適應甚至阻礙解放和發展生產力的上層建筑，其中自然包括政治制度。

當然，在通常情況下，經濟社會制度的變革，總是要比政治制度的變革活躍一些。如果動不動就變革上層建筑，不僅不現實，而且很可能出現政治上的不確定性，導致社會的不穩定。

中國政治制度改革的特點是循序前進，其中有繼承、補充和完善，有改革、創新和發展。

前面說過中國政治制度有三塊“基石”，改革開放后，便增加了一塊“基石”，叫“基層群眾自治制度”。

問：許多人并不知道有“基層群眾自治制度”這塊“基石”。

答：這是人們自發創造出來的。中國的“基層”，指城市的街道社區，農村的村莊。它們是中國社會結構的神經末梢。所謂“自治”，就是自我管理、自我教育、自我服務、自我監督。

在城市街道社區，過去成立有居民委員會。1980年正式頒布《居民委員會組織條例》，全國有八九萬個居民委員會。

在農村，過去設立的生產大隊和生產小隊，既是生產單位，又是基層治理單位。改革開放后，土地承包到每家農戶，個體單干，人們對村里的公共事務，不像過去那樣感興趣了。

山東章丘縣（現山東省濟南市章丘區）沙灣村黨支部書記苗萬家就遇到了麻煩。村里的義務工沒人出，應該上交國家的稅費沒人交，村里欠債兩萬元，連利息都交不起。苗萬家急了，只好“賣公章”。凡是村民需要到村里開證明、蓋公章的事，都必須先交稅費。于是，他得到了一個外號，叫“公章書記”。

還是農民自己有辦法來突破困局。1980年2月5日，廣西河池市屏南鄉合寨村（當時還叫生產大隊），有85名農民圍坐在一起，從6名生產隊代表中，差額選出5名村民委員會成員組成一個管理班子。當時，村子里風氣不好，集體的事情沒有人管，一些人賭博、盜竊、亂砍樹木、搞封建迷信，秩序失控。新成立的村民委員會帶領大家訂立9條“鄉規民約”。此后，修建水庫、公路這樣的公共事務，也有人出來領頭，大家也愿意參加了。

1982年，通過選舉產生的村民委員會和居民委員會，作為基層自治組織一同寫進了《憲法》。隨后，在農村中取消原有的人民公社行政管理體制，恢復成鄉級人民政府。下轄的生產大隊改建為村民委員會。農民也不再叫“公社社員”，而叫“村民”。“基層群眾自治制度”就這樣形成了。

現在，全國有261萬多個自然村，組成60多萬個行政村（由若干自然村組成，設有村委會和黨支部），它們是農民生產和生活最基本的關系單位。

首開村民自治先河的廣西河池市屏南鄉合寨村，現在的自我管理、自我服務意識越來越強。他們在村委會院墻上辦了一個村務公開專欄，村民可以在上面查閱財務開支、村民自治事務、村民意見征詢與反饋等詳細情況。

在城鎮社區，基層群眾自治又是另外一番景致。

每個社區，都被編織進了叫居委會的網絡。武漢市洪山區東湖風景區街道辦事處有個新城社區居民委員會，工作人員13位，服務社區12765位居民。2020年新冠肺炎疫情最嚴重的時候，小區實行了封閉管理。居委會主任陶久娣每天早上一睜開眼睛，就要面對這么多人吃飯、就醫以及長期憋在家里出現的心理問題，有的老人被獨自困在家里，也需要照顧。13個人根本忙不過來。

怎么辦？陶久娣開始調動自己的網絡資源。先是動員社區幾十名物業管理人員過來幫忙；再不夠，又招了70多個志愿者；還不夠，別著急，還有政府、企業、事業單位派來的工作人員。

實行基層群眾自治制度，使基層社會成為被組織起來的巨大網絡。有無與倫比的規模和縱深，既有強度，又有彈性。能夠自主地處理各項公共事務，又能快速地靈活應變，不會脆斷。

問：政治制度改革，除了把“三塊基石”變成“四塊基石”，還做了什么？

答：政治制度還包括法律體系和國家行政系統的管理制度等。這方面的改革，有一個共同方向，叫“依法治國”，目標是建設成法治國家、法治政府、法治社會。一句話，辦什么事情，都要遵守法律和規章制度。

問：在依法治國上，都推進了哪些制度性變革？

答：先講司法制度的改革。這些年來，為方便審理跨行政區域重大行政和民事商事案件，最高人民法院設立了巡回法庭；為了做到有案必立，有訴必理，還改革了法院案件受理制度，變立案審查制為立案登記制；為了更專業地審理案件，設立了知識產權法院等。

公正司法是維護社會公平正義的最后一道防線。新時代中國，人們非常熟悉英國哲學家培根的名言：“一次不公正的審判，其惡果甚至超過十次犯罪。因為犯罪雖是無視法律——好比污染了水流，而不公正的審判則毀壞法律，好比污染了水源。”

過去，經常有官員向法院打招呼、遞條子，為一些案件當事人說情，干預法院獨立判案。現在好了，凡是有誰為案件當事人說情，法官都必須記錄在案。法院的法官和檢察院的檢察官全部實行員額制度，明確他們要獨立辦案，誰辦案誰負責。

法國啟蒙思想家盧梭說，一切法律中最重要的法律，既不是刻在大理石上，也不是刻在銅表上，而是銘刻在公民的內心里。

怎樣才能讓人們從內心里切實感受到法律的公平正義呢？最好的辦法是透明公開。從2014年1月1日起，全國3000多家各級法院的裁判文書都要在“中國裁判文書網”上公開，接受公眾監督。受到社會關注的大案要案、熱點案件，有的還在電視或互聯網上直播庭審過程。

問：對行政制度的改革，是怎樣推進的？

答：以前，各級行政機構的權力很大，對經濟社會領域的管理很細密和煩瑣。行政體制改革最大趨勢就是“簡政放權”，權力下放。

天津市有個濱海新區，從事行政審批的有500多位公務員，分屬18個行政機構。人們辦一件需要行政審批的事情要跑10多個部門，蓋幾十枚甚至上百枚公章才能得到批準。

2014年5月20日，天津市濱海新區成立行政審批局，把濱海新區所屬18個部門的行政審批權力，全部劃轉到行政審批局，廢掉原來審批專用的109枚公章，實現“一顆印章管審批”。人們辦事情，只需到行政審批局蓋一枚公章就行了。

印章瘦身的背后是權力的割讓，觸動一些機構的既有利益。新成立的行政審批局只有130多個崗位，意味著原來的18個部門、400多名公務員與行政審批權力說“再見”。人們自然舍不得，有的拿出法律法規和部門規章據理力爭；有的擔心，劃走了審批權，自己這個部門的“存在感”就沒有了；有的宣稱，不讓審批了，誰審批、誰管理、誰負責！但是，終究是誰也阻擋不住這一改革趨勢。

2014年9月11日，天津市濱海新區正式封存被廢棄的109枚審批公章那天，國務院總理李克強也來到現場，他鄭重叮囑：“這些公章今天被貼上了封條，就決不能再打開，再也不能變相給老百姓‘設門檻。”這109枚公章，后來被送往國家博物館收藏。

這項制度改革對老百姓帶來什么好處呢？

封存公章那天，在濱海新區行政辦事大廳辦事的郭蘭勝告訴記者，他2008年注冊一個餐飲公司，因不堪忍受艱難煩瑣的審批過程，專門找了一家代辦公司，前后用了20多天時間，還花掉六七千元代理費。“現在改革了，我就想先試試自個兒辦是否方便，結果，真快，就一個地兒，就一天，全都辦下來了！”

問：看來，行政制度的改革，是政府的艱難選擇，說它是一種“自我革命”，也未嘗不可。但政府終究要擔負行政管理職能。沒有不犯錯的政府，如果政府出錯，人民憑什么來監督和糾正？

答：在歷史上，有普通民眾狀告具體官員的情況，但不可以狀告政府。1990年頒布《行政訴訟法》，掀開了新的一頁。這在西方或許不算稀奇，在中國卻是了不起的進步。

1995年，湖南省瀏陽市官渡鎮政府突然發出一個文件，宣布撤銷該鎮原有的一家林場，理由是這家林場的管理人員的素質不高，萬一出事，出現混亂，鎮政府擔待不起。而且，這家林場也不能增加政府的稅收。但是，這個決定對林場的十幾名職工來說卻是一場災難，工資收入和日常生活沒有了著落。他們首先想到的還是按傳統的辦法去找政府評理，先后往市政府跑了20多趟討要“說法”，甚至找到了市長，但問題依然拖而不決。

這時，鎮里一位退休教師告訴林場場長巫統富，可以依據《行政訴訟法》同鎮政府打官司，這才點醒他們。瀏陽市法院受理了這起行政訴訟案，判定鎮政府的文件無效，鎮政府只好撤銷自己的決定。

行政訴訟制度給了老百姓起訴政府的權力，要讓政府少犯錯，減少和老百姓之間的摩擦，關鍵還是在規范和約束政府的行政權力。

行政制度改革正是往這個方向推進的。繼《行政訴訟法》后，還實施了《行政許可法》《國家賠償法》等，并建立聽證會制度。這樣一來，哪些事項政府有權做出規定；哪些事項，不應該由政府去管；哪些事項，政府決策前要開會聽證；政府辦錯了事情，應該怎樣賠償等等，都有法可依了。

問：關鍵還是要靠增強老百姓的法律意識，才能規范政府和老百姓的關系。

答：普通公民法律意識的覺醒和普及，是法治社會建設的土壤，而法治社會的建設，又是依法治國的基礎。這方面的改革，路走得很艱難。

20世紀90年代，有兩部電影故事片，體現了中國法治社會建設的真實面貌。

一部叫《秋菊打官司》，講一個普通農村婦女，為了替被村長踢傷的丈夫討個說法，一趟又一趟地去打官司，說明法律意識在公民中的覺醒和普及。

一部叫《被告山杠爺》，說的是制度變革給鄉村社會治理方式帶來的復雜影響。

影片講德高望重的村支部書記山杠爺，是村里最大的“官”。他行事大公無私，全心全意為村里人辦事，在村民中很有權威。一個叫強英的婦女，虐待自己的婆婆引起公憤，為懲治這種壞風氣，山杠爺當眾處罰了她。但她仍不改正，山杠爺就讓人把她捆綁起來游街，結果，脾氣倔強的強英上吊自殺了。

公安局來調查的時候發現，村里人都不認為山杠爺治理鄉村社會的方式有什么問題，包括平時因為不交公糧，或者不種自己的承包地，或者不出工出力修建水庫，分別受到山杠爺處罰的人，都不記恨他，反而感激他治理鄉村盡心盡力。辦案人員明白，山杠爺大公無私無可爭議，但強英上吊自殺，確實由于他違法治理引起的。

法院最終判山杠爺入獄服刑。入獄前，山杠爺心里糾結的不是自己的難堪，而是到村里的學校去安排學生如何過冬，晚上又開黨支部會議交代應該做的事情。第二天，他被戴上手銬帶走的時候，全村人都來為他送行。

問：這個故事很有中國味道，讓人感受復雜。中國政治制度在變革中成長的過程有了個輪廓。可否從整體上描述一下中國政治制度體系的面貌？

答：中國政治制度堅持中國共產黨的領導、人民當家作主和依法治國三者的統一。它主要有四個方面的內容：中國共產黨領導國家的制度，包括中國共產黨自身建設的制度；國家的基本政治制度，就是前面說的“四塊基石”；法律體系和依法治國制度；國家行政體制和對政府權力運行的監督體系。