生態產品價值化驅動下的文旅小鎮國土空間規劃治理研究
——以湖南桃花源為例*

鄭杰科，唐秀媛

(1.常德市自然資源和規劃局桃花源分局，湖南常德 415772；2.湖南女子學院，湖南長沙 410004）

新時代中國的生態文明戰略轉型在于解決發展的不平衡與不充分這個主要矛盾，城鄉差別、地域差別和貧富差別這三大差別成為主要的不平衡。為了消除差別實現均衡發展，黨的十九大以來確立構建新的發展格局，形成以國內大循環為主體的國內國際雙循環模式，促進綠水青山轉化為巨大經濟效益來推動經濟高質量發展[1]。從美麗鄉村建設到農村人居環境改造，國家長期對農村地區的基礎設施建設投入形成了巨大的沉淀成本，生態資源的價值化可以激活這些沉淀成本，實現生態效益和經濟社會效益相統一[2]。

文旅小鎮的打造需要將生態資源利用發揮得淋漓盡致，生態資源價值化的前提是建立生態資源的標準體系和產權制度，建立生態產品價值實現機制，完善市場化、多元化生態補償[3]。國土空間規劃和治理研究是建立生態資源標準體系的有效路徑，能解決農村廣大地區山水林田湖草等自然資源資產因非標化不能上市交易的難題，實現政府主導、企業和社會各界參與、市場化運作、可持續的生態產品價值實現路徑[4]。

桃花源文旅小鎮位于湖南省常德市桃源縣，桃花源文旅小鎮土地總面積136.23 km2，耕地、林地和園地占土地總面積的80.51% ，生態資源優良。2019 年成功獲評湖南省首批十大文旅特色小鎮，“特色文旅小鎮桃花源”已成為常德市文旅康養千億元產業的中堅力量和湖南省文旅產業的亮麗名片。對生態產品價值化驅動下的桃花源文旅小鎮國土空間規劃治理進行研究具有一定代表性。

1 生態產品價值化驅動的國土空間規劃治理分析框架

1.1 生態產品價值化實現路徑與機制

將隱性生態產品價值顯性化是生態產品價值化的核心內涵。目前大多數的生態價值無法在市場上轉化為經濟價值，而生態產品價值化就是讓生態產品在市場上顯現出經濟價值。生態產品價值化實現機制有兩方面，一方面是市場調節機制，另一方面是政府調節機制，其本質區別在于一種是強調生態產品價值的轉化，而另一種強調生態產品價值的保護[5]。強調生態產品價值的轉化，需要通過市場化路徑，將自然資源、市場資本和人力資本有機結合，利用市場機制，將生態資源的價值得以顯現并得到市場的認可[6]。強調生態產品價值的保護，則更多地是體現國家對生態資源的保護，國家通過對生態資源價值化的相關評估，運用轉移支付和跨區域生態補償等手段，由生態保護收益的地區向生態保護實施的區域提供一定的經濟補償，發揮政府調節的作用，將生態資源保護的價值通過貨幣化的形式表現[7]。

1.2 生態產品價值化對國土空間規劃治理的要求

國家提出建立全國統一、責權清晰及科學高效的國土空間規劃體系，整體謀劃新時代國土空間開發保護格局，科學布局生產空間、生活空間和生態空間[8]。為貫徹落實生態產品價值化的實現機制，國土空間規劃體系應滿足以下要求。

一是要把生態優先作為底線，落實到空間規劃中。當“三線”存在沖突時，應堅持生態作為底線，堅持生態保護紅線面積不減少、功能不降低、性質不改變。在底線思維的背景下，進一步突出國土空間規劃的底線作用。

二是把生態產業化作為發展新動力和發展新出路。國土空間規劃體系提出主體功能、空間格局、底線約束、空間結構、公共服務、歷史文化、基礎設施、整治修復和實施保障九大主體內容，從生態產品價值化切入，使生態資源向生態產品轉化，實現生態產品價值化，保持住“綠水青山”不變色，同時創造出無限的“綠色金山銀山”[9]。

三是碳達峰、碳中和作為目標，實現高質量發展。守住發展和生態保護，打造切實可行的自然資源向資本和財富的生態轉化機制，實現發展與生態文明建設的共贏[10]。

1.3 生態產品價值化驅動下的國土空間規劃治理分析思路

本文以生態產品價值化為驅動，以三維價值認知、生態產品價值化與國土空間規劃治理現狀特征、問題與原因為方向，深入分析桃花源文旅小鎮生態產品價值化與國土空間規劃治理現狀問題。從生態產品價值化理念引領的國土空間融合與布局優化，加快推進生態產業化發展的國土空間復合利用模式，保障生態產品價值化的國土綜合整治與生態保護修復，加強國土空間規劃治理來推進生態產品價值化的體制機制，四個方面提出桃花源文旅城小鎮生態產品價值化驅動下的國土空間規劃治理對策建議。

基于上述技術框架，生態產品價值化驅動下的國土空間規劃治理要著重注意以下三個要點：（1）多維度的價值認識：構建空間-時間-系統的生態價值認識路徑，從空間維度分析其在區域層面的生態價值和重要性，構建橫向對比；從時間維度分析生態變化趨勢和原因，注重自身的縱向研究；從系統維度開展全要素的基礎分析，注重系統均衡[11]。（2）多類型的空間優化：生態與城鄉、產業等緊密聯系，相互不可分割，不僅在生態空間中體現生態底線管控，而且要在城鄉空間中落實低影響或服務于生態的空間布局，還要在產業空間中融入生態元素，打造綠色產業體系[12]。（3）多方位的修復監測：生態修復是落實生態產業化的重要手段，要堅持工程、時序和責任單位集合落實，同時研究可量化的生態系統監測評估和生態價值補償機制，也有利于生態價值向經濟價值轉換[13]。

2 桃花源文旅小鎮生態產品價值化與國土空間規劃治理現狀問題

2.1 基于空間-時間-系統的生態產品價值認知

目前，國土空間規劃中針對生態價值的評價主要是資源環境承載力和國土空間適宜性評價，但其因數據存在一定的缺陷，不能夠全面地反映桃花源文旅小鎮的生態價值，因此本文在參考“雙評價”的基礎上，從空間維度、時間維度和系統維度補充研判[14]。

2.1.1 空間維度——湖南省農產品主產功能區

從湖南省的視角來看，桃花源文旅小鎮處于位于常吉高速發展帶與沅水生態走廊交匯區，北部位于集群發展區，南部位于現代農業區。內部有桃花源風景名勝區與湖南桃花源國家森林公園為主的自然保護地，承擔著水土保持、水源涵養和生物多樣性保護的重要任務。

2.1.2 時間維度——自身生態格局基本未變

通過“雙評價”分析得出，桃花源文旅小鎮在清江鋪村、黃土坡村和湯家山村平原地區生態保護力度需要加大，自身的生態格局基本未變。同時收集到2013-2020 年桃花源文旅小鎮土地變更數據，采用ArcGIS 軟件分析景觀格局變化，分析結論為鎮域范圍沅江沿線系統整體質量優于清江鋪村、黃土坡村和湯家山村平原地區，與“雙評價”結果吻合。其主要原因是村落平原地區為主要人類活動密集區域，生產生活造成了生態的破壞。以時間維度采用生態景觀格局變化分析，有助于找出生態脆弱和敏感區域，為生態保護修復提供依據[15]。

2.1.3 系統維度——水資源在復合生態系統中的核心約束作用

通過以水定城、以水定產來確定農業發展和城市發展規模，以水資源作為核心約束力，現狀水資源面積總共12.75 km2，占國土面積的9.36%，主要由河流水面、水庫水面、坑塘水面組成。水資源充沛，第一產業用水量大，供水保障水平仍然不高，用水安全面臨新挑戰，河湖生態安全壓力與日俱增。堅守水資源承載能力底線，確定2035 年文旅小鎮取水總量3103.8 萬m3。通過分析發現桃花源文旅小鎮水資源豐富，完全能夠滿足未來生態、農業和城鎮空間的發展需求[16]。

2.2 生態產品價值化與國土空間規劃治理現狀特征

2.2.1 生態產品價值化貫穿國土空間規劃治理的整個過程

桃花源文旅小鎮國土空間規劃提出主體功能、空間格局、底線約束、空間結構、公共服務、歷史文化、基礎設施、整治修復和實施保障九大主體內容，針對桃花源小鎮生態資源豐富的特征，以生態產品價值化作為貫穿全體系規劃編制內容和空間政策制定的總體要求之一。通過不斷發展新業態，保持住“綠水青山”不變色，同時創造出無限的“綠色金山銀山”，把生態產業化作為發展新動力和發展新出路[17]。

2.2.2 生態產品價值化作為手段，落實到國土空間用途管制中

主要體現在將生態產品價值化理念落實到國土空間融合和布局優化中，處理好桃花源文旅小鎮“三區三線”的關系問題。在生態保護紅線、永久基本農田保護紅線、城鎮開發邊界線劃定中，當“三線”存在沖突時，應堅持生態作為底線，堅持生態保護紅線面積不減少、功能不降低、性質不改變。同時，通過國土綜合整治和生態修復等保障生態產品價值化，在底線思維的背景下，進一步突出國土空間規劃的底線作用[18]。

2.2.3 生態產品價值化作為目標，實現高質量發展

將發展和生態保護有機融合，打造切實可行的自然資源屬性的生態產品向資產和資本轉化機制，因地制宜將生態產品價值化，實現發展與生態文明建設的共贏，最終實現可持續高質量發展的目標[19]。

2.3 生態產品價值化與國土空間規劃治理問題與原因

2.3.1 資源利用低效、發展與保護難平衡

桃花源文旅小鎮擁有的濕地、林地、自然保護地、水域占據整個國土面積的60%以上，生態旅游資源多達50處，整體的資源利用還存在一些低效的生態資源初加工產業。文旅小鎮的生態旅游資源的開發比較滯后，且多半集中于世外桃源景區。另外，負面清單和準入制度的缺失，資源開發必然伴隨著生態資源破壞。與此同時，文旅小鎮要謀求發展就需要建設用地，但因生態和農業用地對整個用地空間切割，造成建設用地破碎、分布不均，使得發展與保護出現矛盾。

2.3.2 產業融合處于起步階段，產業帶動效應尚未釋放

文旅小鎮雖匯聚了自然、宗教、文化和各種歷史典故或著作等資源，但因協同推進機制尚不健全，一二三產業所需要的土地、設施配套、資本等各類要素支撐不到位，不少農村產業融合企業數量小而散，農產品加工深度不足，并未形成強有力的品牌。

2.3.3 建設用地使用效率低，存在低效開發

通過人口與城鄉建設用地增長彈性系數和地區生產總值與建設用地增長彈性系數分析，其人口和經濟的增長速度跟不上城鄉建設用地增長速度，建設用地的使用效率較低，新增建設用地未能帶來明顯的經濟增長。

2.3.4 服務配套難以滿足當下生態產業化發展

世外桃源景區配套相對比較齊全，但核心景區周邊服務配套設施基礎薄弱，旅游交通尚未串聯，交互式平臺建設滯后。相比核心景區，周邊的生態資源集中度不高，比較散亂割裂，整個區域因缺乏相關服務配套設施的統籌和串聯，導致整體生態產業化不足。

3 桃花源文旅小鎮生態產品價值化驅動下的國土空間規劃治理對策建議

3.1 生態產品價值化目標引領的國土空間融合與布局優化

3.1.1 合理劃定三線管控區域

城鎮開發邊界劃定以土地集約節約利用為要求，提高土地利用效率，以滿足生態資源化的用地需求。依據規則下發新增城鎮建設用地規模58 hm2，增量指標包含三大部分：集中建設區內作為增量用地指標共使用約40.8 hm2，開發邊界外重點項目預留指標約14.1 hm2，預留發展指標約3.1 hm2。文旅小鎮開發邊界劃定基于有限的土地指標，重點保障旅游產業發展用地需求，充分將生態環境引入鎮區提升風貌品質（圖1）。

圖1 桃花源文旅小鎮生態保護紅線、永久基本農田、城鎮開發邊界劃定Fig.1 Ecological protection red line,permanent basic farmland and urban development boundary delimitation of Taohuayuan cultural tourism town

永久基本農田保護紅線方面，通過增減掛鉤和土地整理等方式，文旅小鎮共劃定基本農田3230.11 hm2、永久基本農田儲備區37.74 hm2，規整劃一的高標農田形成的田園風貌為農旅融合提供了良好的基礎。

生態保護紅線內保護的是青山綠水，通過對已經遭到破壞的生態環境進行生態修復，打造別具一格的山水格局，文旅小鎮劃定生態紅線范圍1365.40 hm2。

3.1.2 落實生態安全為底線的生態空間格局

桃花源文旅小鎮以生態安全為底線，構建“一帶、雙廊、兩片、多點”的生態保護格局，“一帶”指沅江生態與保護發展帶；“雙廊”指水溪生態廊道和常吉高速生態廊道；“兩片”指鎮域南側、西側的生態保護區和東側的風景名勝區；“多點”指以生態保護為目標形成多個生態節點。

3.1.3 打造糧食安全的農業空間格局

桃花源文旅小鎮作為農產品主產功能區，以優質耕地和永久基本農田構建“兩區、多點”的農業生產格局，“兩區”指鎮域西側的休閑農業示范區和鎮域南側的高效農業區；“多點”包括青江浦百果園、湯家山菊花產業園、黃土坡現代農業觀光基地、萬畝楠竹基地、優質水稻基地。

3.1.4 構建生態低影響城鎮空間格局

通過對桃花源文旅小鎮雙評價的分析,減少人為對生態環境的影響，制定了強化鎮區集聚度，降低全域整體生態影響和提高生態質量的策略。桃花源文旅小鎮基礎設施向鎮區和崇義村、黃土坡村、桃仙嶺村集中布局，形成“一主一副、兩軸多點”的城鄉發展格局，引導人口向中心鎮區和四個重點村集聚，達到建設生態低影響城鎮格局的目的（圖2）。

圖2 桃花源文旅小鎮空間格局圖Fig.2 Spatial pattern of Taohuayuan cultural tourism town

3.1.5 優化集中建設區用地布局

盡可能最大程度發揮山水資源的生態價值，配合“桃源仙境、心靈故鄉”的主題定位；集中建設區保留不可分割的生態要素，貫通現有水系，組團式布局用地，讓每一塊開發用地盡量多鄰生態要素，降低城市路網密度，節約建設用地指標，城鎮用地布局體現出慢城生活的意圖[20]（圖3）。

圖3 桃花源文旅小鎮集中建設區空間布局優化圖Fig.3 Optimization diagram of spatial layout of concentrated construction area of Taohuayuan cultural tourism town

3.2 加快推進生態產業化發展的國土空間復合利用模式

3.2.1 探索復合化利用模式，構建綠色融合發展的產業體系

在保護生物多樣性的基礎上，結合林業確權與活權改革，探索農業、林業、旅游、康養等復合化利用方式，合理布局林農復合利用、森林休閑康養、山地運動等項目，推動農村地區一、二、三產業融合發展[21]。構建1+2+N 的產業體系，1 是以旅游主導產業；2 是以旅游為基礎重點培養文旅和農旅兩個方向；N 是圍繞旅游衍生N 個產業聯動，主要包括現代農業、特色制造業、旅游服務業等。現代農業以發展高效農業、科技農業、田園綜合體、第六產業為基礎；特色制造業是打造游戲IP+“二次元”的沉浸式旅游產品制造基地；旅游服務業即包含養老旅游、休閑旅游和科技旅游等新業態[22]。

3.2.2 多元共治構建平臺經濟，建設標準化農業產業鏈體系

以合作組織的形式將與農業科技創新相關的行政管理部門、農業科研機構、高校、農業技術推廣機構、農業經營主體等農業科技創新力量和資源進行有效整合，提升基層農業科技協同力[23]。利用多元經濟平臺合作組織，發展品牌有機蔬菜研發、品牌有機水果研發、特色花卉苗木產品研發、品牌種養、農產品直供、特色農產品深加工等精品種植與深加工，吸納農戶加入，共享紅利，實現多贏[24]。

3.3 保障生態產品價值化的國土綜合整治與生態保護修復

3.3.1 分類穩步推進國土綜合整治計劃

根據區域特點，按照城鎮化地區、農業空間、重點生態功能區，分類穩步推進國土整治計劃。（1）實施城鎮化地區綜合整治：針對桃花源文旅小鎮國土空間利用效率不高的問題，在鎮區重點整治區開展低效用地再開發。（2）推進農村空間綜合整治：對黃土坡村、湯家山村、崇義村、金盤村等休閑農業示范區和高效農業示范區進行整治，實施土地平整、灌溉與排水、田間道路、農田防護和生態保持等工程；同時對黃土坡村、崇義村等農村建設用地重點區域進行整治，對散亂、廢棄、閑置和低效利用的建設用地進行調整改造，完善農村基礎設施和公共服務設施。（3）強化重點生態功能區綜合整治：強化城鎮內部綠地系統建設，運用低影響開發模式，提升鎮區人居環境功能，提升水源涵養能力；落實沅江岸線管理要求，強化岸線保護。嚴禁以各種名義侵占河道，對岸線的亂占濫用等突出問題展開清理整治。

3.3.2 分區科學有序開展生態修復行動

根據生態類型劃定四個分區，明確生態修復主攻方向：（1）沅江桃花源段生態修復區，修復防護林帶，重點推進桃花源境內沅水濕地保護與修復，并建設生態廊道。（2）水溪河流域生態修復區，對河道清淤疏浚及岸坡砍青除雜，全面清理河道垃圾，進行植被修復[25]。強化水生態環境管理，嚴控新增黑臭水體，全面控制流域水污染排放。（3）山林生態修復區實施林地保護保育，通過增綠擴量、封山育林、森林提質、疏殘林撫育改造和自然修復等加強天然林保護，完善公益林保護制度，推進退耕還林還草建設。（4）城鄉生活污染管控區，沅江沿岸的排污監測和主要道路兩側生態復綠建設是重點生態修復區。

3.4 加強國土空間規劃治理 推進生態產品價值化的體制機制

建立自然資源調查監測機制，摸清生態產品底數。一方面，全面開展自然資源統一確權登記，以不動產登記為基礎，充分利用第三次全國國土調查等成果，對桃花源文旅小鎮重點區域的自然資源開展統一確權登記。深化經營性全民所有自然資源資產所有權和使用權分離，率先明確占用、使用、收益、處分等權責歸屬，適度擴大使用權出讓、轉讓、出租、抵押、擔保、入股等權能[26]。另一方面，開展生態產品信息普查。加快建立自然資源統一調查評價監測制度，集成現有的森林、濕地及水等資源調查數據成果，開展生態產品調查，摸清各類生態產品數量分布、質量等級、功能特點、權益歸屬、保護和開發利用等底數，形成生態產品清單[27]。

建立生態產品價值評價機制，科學量化生態產品價值。結合自然資源部發布的生態產品價值實現案例，依據《陸地生態系統生產總值核算技術指南》，積極探索系統量化方法來測算桃花源文旅小鎮生態產品總值，實現生態價值與經濟價值的現實轉換。

健全生態產品經營開發機制，拓展生態產品價值實現路徑。充分引入社會和市場力量，探索生態保護空間跨行政區有償調劑機制。推行排污權、碳排放權、水權、林權等區域生態市場化交易，探索建立“生態銀行”體系，引入“特許經營權”拍賣制度，加快建立城鄉統一的生態空間建設市場和市場交易制度[28]。打造“工具箱”，引領價值實現。根據“生態資源類型—資源變產品方式—生態產品功能引導—產品變商品（生態產品變現）”的生態產品價值實現路徑，進行分路徑差異化引導，以不同規劃措施實現供需精準對接，并構建系統集成體系。同時，針對“評價—確能—定量—分區—定策—劃界—建庫”等各個環節，提供可選擇、可組合的“工具箱”式引導，保障國土空間規劃引領生態產品價值實現在技術層面的可操作、可實施[29]。

健全生態產品價值實現保障機制，強化價值實現激勵約束。在國土空間規劃編制中，可建立聯動運行機制，探索將生態產品供給、價值實現程度和評價考核結果等與國土空間規劃分區劃定、總量控制指標分配、年度用地計劃指標分配、資源配置計劃等掛鉤；探索生態產品價值“占補平衡”、生態產品/用地（價值）“儲備—提升—交易”、土地指標傾斜等機制；引入社會資本推動價值實現，鼓勵金融機構提供綠色金融服務，探索通過公益基金等方式開展保護宣傳，并參與生態產品市場化經營開發[30]。

4 結語與討論

生態產品價值化是我國生態文明建設在理念上的重大變革，是緩解新時期社會主要矛盾的關鍵路徑。本文從生態產品價值化與國土空間規劃治理的關系出發，分析了桃花源文旅小鎮現狀特征與問題，結合國土空間規劃編制，形成了四大邏輯板塊和十個技術要求構成的生態產品價值化驅動下的國土空間規劃治理框架。具體體現在以下三點：（1）框架突出多維度的價值認識、多類型的空間優化、多方位的修復監測。（2）本文認為國土空間規劃與生態產品價值化關聯性強、匹配度高，在理念、內容等方面高度契合，從三維價值認識、現狀特征、問題原因三個方面深入分析了桃花源文旅小鎮生態產品價值化與國土空間規劃治理的邏輯關系。（3）同時，結合桃花源文旅小鎮國土空間規劃治理案例，從生態產品價值化理念引領的國土空間融合與布局優化，加快推進生態產業化發展的國土空間復合利用模式，保障生態產品價值化的國土綜合整治與生態保護修復，加強國土空間規劃治理推進生態產品價值化的體制機制這四個方面和十個技術要求構成了生態產品價值化驅動的國土空間規劃的治理框架。

生態產品價值實現也涉及政策制定、市場經濟和建設模式等，如近期已發布的《廣東省建立健全生態產品價值實現機制的實施方案》，對生態產品價值化實現具有重要意義。本文僅從國土空間規劃治理的角度研究生態產品價值化的實現路徑與機制，存在一定的局限性，希望借此引起對生態產品價值化的重視。