河湖岸帶國土空間管控探討

劉冬榮，張偉娜，莫加偉

（湖南省國土資源規劃院,湖南長沙 410007）

河湖岸帶是河岸帶和湖岸帶的統稱，是特殊國土空間和優勢地理單元。隨著河湖生態保護越來越受到世界各國重視，河湖岸帶逐漸成為多數學者的研究著眼點。國內外學術界對河岸帶的研究，以河岸帶定義[1-6]與范圍界定[7-8]、功能作用[9-10]研究為基礎，在群落響應關系[11]、環境動態效應[12]、土地利用/覆被變化[13-14]、景觀格局演變[15--16]、生態恢復和重建[17-20]、綜合評價與利用管理[21-23]等方面開展了大量探索。對湖岸帶的研究，主要集中在生境保護[24-25]、生態系統退化與修復[26-27]、生物多樣性[28]、景觀變化[29]等方面。總體來看，這些研究大多基于生態保護視角，為實施河湖岸帶生態管理建立了一定理論和實踐基礎，但對河湖岸帶規范利用的研究，則明顯不足。因此，從國土空間視角，系統考量其在國土空間開發保護格局中的功能作用與管控對策，頗有必要。

我國的長江經濟帶人口規模和經濟總量占據全國“半壁江山”[30]，而承載這“半壁江山”的空間主要是長江流域各河湖岸帶，強化河湖岸帶空間管控尤為重要。2020 年12 月頒布的《長江保護法》，為長江流域河湖岸帶資源合理高效利用，保障生態安全提供了法律保障。2021年4月中共中央國務院發布的《新時代推動中部地區高質量發展的意見》進一步要求強化長江岸線分區管理與用途管制。河湖岸帶是長江流域的經脈，加強河湖岸帶國土空間管控，對于構建新發展格局，促進流域健康永續發展，都具有重要意義。

1 河湖岸帶的特征與功能

1.1 河湖岸帶的特征

河湖岸帶衍生于河湖岸線。目前，對河湖岸帶定義和界定尚無統一的標準。一般認為，河湖岸帶為內陸地區河湖水域和陸地相互交接、相互作用的地帶，它包括緊鄰河湖岸線一定寬度的陸域和水域。考慮到《全國河道（湖泊）岸線利用管理規劃技術細則》《河湖岸線保護與利用規劃編制指南》（試行）已對岸線及岸線邊界線進行了界定，為更好地應用于國土空間管控，按照不交叉重疊原則，可將河湖岸帶界定為河湖岸線外緣邊界線后方陸域一定范圍的條帶狀區域。從國土空間視角看，河湖岸帶具有以下幾個特征。

空間形態的條帶狀。河湖岸帶是河湖岸線后方陸域一定范圍的區域，在空間形態上沿河湖呈條帶狀分布。

自然演變的規律性。河湖岸帶地理變化，通常遵循河流發育、湖泊演化的自然規律和人類活動地域空間分布規律。

人類活動的集聚性。人類活動多向河湖岸帶集聚，國土空間集聚開發活動多分布于湖泊入江處、江河干支交匯處、江河灣岸段。

資源條件的差異性。河流的上下游左右岸、湖泊不同岸段，自然資源和條件差異顯著，國土開發利用程度差別明顯。

功能作用的系統性。河湖岸帶水陸空間互聯、生態互通，與兩廂水域、陸域通過自然、人文類型及其相互作用，共同構成特定的水陸生態系統。

行政管理的復雜性。就我國看，河湖岸帶的土地、林地、濕地、水域、自然保護區、港口等按國家部門職能分工管理，以河流中線為行政界線致河流左右岸分割管轄，上中下游分屬不同行政區域，多頭管理交織重復。

1.2 河湖岸帶的主要功能

河湖岸帶資源互補，擁有水、土地等組合優良的自然資源，地理位置獨特，是國土空間的優勢地理單元，功能豐富多樣，在國土空間開發保護格局中具有特殊的地位和作用。

其一，河湖岸帶是建設開發活動最為活躍的地區，支撐區域經濟增長的核心地帶，是重要產業帶。這里是人類文明發祥地，早期的城市大都發育于此。很多國家把沿江沿河地帶作為國土開發戰略重點，已經成為港口、產業及城鎮布局的重要空間。在我國，長江、珠江及其主要支流等江河沿岸地帶已成為重要區域發展軸帶，太湖、鄱陽湖、洞庭湖等大湖沿岸地帶已發展成為重要區域經濟圈。

其二，河湖岸帶具有重要的生態功能，是重要生態廊道。這里處于陸地生態系統與水域生態系統的功能結合部，是河湖保護緩沖帶，水陸生態系統的重要組成部分，在涵養水源、維護生物多樣性和保持生態平衡等方面發揮重要作用。如湖南省將“一湖四水”作為國土空間保護格局主要組成部分，河湖岸帶的保護狀況直接關系到生態安全屏障功能發揮。

其三，作為濱水空間，河湖岸帶也是塑造空間形態、展現區域特色和城市景觀風貌的最佳空間載體，是重要景觀帶。各類自然人文類型組合構成美麗景觀，具有不可忽視的景觀功能。在上海，外灘沿岸是其最具有標志性的城市景觀區域。在長株潭都市圈，湘江兩岸的風光帶成為稀缺城市資源。

2 河湖岸帶空間開發利用及管理存在的突出問題

長期以來，因岸線與沿岸地帶界定不清晰，常常以岸線替代沿岸地帶，各部門管理目標不一致，河湖岸帶空間開發利用與保護長期存在矛盾，出現了系列突出問題，嚴重影響了河湖岸帶自然資源的可持續利用。

2.1 過度開發傾向明顯

一些大中城市對河湖岸線利用與沿岸陸域開發布局統籌協調不足，在河湖岸帶布局一大批重要港口、產業園區，開發建設大都貼岸伸展，存在多占少用、占用不合理、重復建設等現象，導致空間開發利用強度過高，資源利用效率低下，造成資源浪費。有研究表明，長江流域、珠江流域港口碼頭岸線占比分別達50.32%、36.59%，淮河流域港口碼頭和跨河橋梁管線占比分別達40.22%、48.55%，太湖流域以城鎮、工礦企業和景觀等岸線占比高達77.22%。

2.2 河湖生態透支比較嚴重

沿岸地帶的過度開發建設，降低了林地、草地和濕地等生態用地比例，減少了河湖保護自然屏障。城鎮開發、村鎮集中建設、規模養殖近岸布局，弱化了河湖生態自我修復功能。部分地區在河湖岸帶實施大量土地開發項目，圍墾河湖灘涂開發耕地，降低了水生態系統的自我調蓄和凈化功能。解放以后，長江中游大量的圍湖造田、與河爭地，湖泊面積的減小，直接導致了長江水沒有足夠的空間分流，很容易造成洪災，1998 年的洪災跟這方面有直接關系。長江沿線化工產量占全國46%，“化工圍江”問題也使長江流域生態環境嚴重透支，安全生產風險事故高發。

2.3 濱水景觀風貌和公共價值受到損害

一些城市片面追求土地經濟價值，在城區河湖濱水空間增加建筑高度和容積率，忽視天際線、濱水界面、通風廊道功能，導致城市沿岸地帶建筑過高、開發強度過大，弱化了濱水景觀功能。不少過江通道設置與河湖岸段濱水景觀風貌、用地功能布局缺乏統籌，損害了城市景觀風貌，降低了人居環境空間品質。過多布局商業消費型活動空間、工礦企業，壓縮了公共開敞空間，削弱了公共價值。在長沙，城區北部的湘江東岸布局密集高層住宅樓，有學者認為嚴重影響了湘江的天際輪廓線，致使城市局部形象受到破壞。

2.4 水陸統籌管控協調不足

近年來，岸線管理越來越受到重視，然而河湖岸帶的岸上統籌管理依然薄弱。2007年交通部發布港口規劃管理規定后，各地相繼編制港口規劃。2016年發布加強長江港口岸線使用監管的文件。同年，水利部、原國土資源部印發實施《長江岸線保護和開發利用總體規劃》后，有關省份陸續編制岸線規劃或出臺岸線管理政策法規。2018年水利部啟動了河湖管理范圍劃定工作，推進岸線范圍落地。由于管理體制機制原因，對岸線的管理多基于部門職責考慮，缺乏水中岸上的統籌管控。直到2019 年，新組建的自然資源部以長江岸線為試點范圍，統籌協調各部門管制政策，探索長江經濟帶國土空間用途管制和糾錯機制。

3 河湖岸帶國土空間管控目標取向

河湖岸帶在建設更高質量、更有效率、更加公平、更可持續國土空間開發保護格局中發揮重要作用。實行河湖岸帶國土空間精細化管理，應主要立足以下三項主要目標。

3.1 促進岸帶資源合理利用

改革開放以來，海岸帶的開發利用已促成我國沿海地區率先發展。當前，我國已經開啟全面建設社會主義現代化國家新征程，內陸地區紛紛加快開放發展步伐，打造內陸地區改革開放高地。在新時代，河湖岸帶在推動內陸地區加快實現高質量發展，促進全國區域協調發展中的地位舉足輕重。河湖岸帶是有限的重要戰略資源，其資源價值、示范帶動效應發揮仍不充分，需要更加珍惜和節約利用，大幅提高利用效率，為內陸地區重大戰略任務落地實施提供空間保障。

3.2 筑牢河湖生態安全屏障

河湖岸帶是河湖生態屏障和污染物進入河湖的最后防線，是維系健康、完整、多樣、持續水陸生態系統的核心。河湖生態安全問題在水里，根子在岸上。治理河湖生態環境問題，需要重點加強河湖岸帶空間開發利用的統籌管控，嚴守生態底線，協調人、水、地、港、產、城、鄉關系，加強國土綜合整治和生態修復，使河湖生態安全屏障更加牢固。

3.3 彰顯區域特色景觀風貌

塑造和諧的河湖岸帶景觀風貌，是繪就壯麗山河、建設美麗中國的有效手筆。河流上中下游、左右岸帶、環湖岸帶自然地理條件差異顯著，人文景觀風貌各具特色，奠定了良好的河湖岸帶景觀風貌基底。河湖岸帶的鄉村、城鎮地區應充分利用當地河湖岸帶自然條件，因地制宜把當地人文風貌和自然環境融為一體，加強風貌管理，彰顯獨具特色的河湖岸帶景觀風貌。

4 河湖岸帶國土空間管控對策

河湖岸帶國土空間管控要立足水陸生態的互通性、空間的互聯性、資源的互補性、流域的系統性，深刻認識其地理變化和空間演進規律，遵循以下基本原則：一是以水定陸、以陸控水原則。河湖岸帶的特征決定了其管控要從保障水陸生態整體性系統性出發，必須遵循河湖的自然屬性，保持陸域人類活動對水域生態的干擾作用維持在可控范圍，促進水域與陸域功能相融合。二是統籌協調、利用保護兼顧原則。要統籌岸帶上下游、左右岸、近遠期利用和保護空間安排，正確處理岸帶資源開發利用和保護的關系，在保護中開發，在開發中保護，支撐經濟社會可持續發展。三是因地制宜、突出重點原則。要根據河湖岸帶資源不同區段自然基礎、開發利用現狀、環境生態問題和高質量發展需要，分區域分河段因地制宜確定功能定位，注重發揮優勢功能，充分展現區域特色，塑造人與自然和諧共生的高品質河湖岸帶空間。

4.1 確定空間范圍

對河湖岸帶國土空間進行精細化管理，前提是要明確空間范圍。我國目前雖然還沒有定量劃定河湖岸帶范圍的方法，但是有學者正在逐步探索其合理寬度。水利部門已初步界定河湖岸線外緣邊界線，自然資源部門已完成長江岸線1 km 及外圍5 km 區域岸線國土空間用途管制試點，國家已試行長江干支流1 km 范圍內產業負面清單，這些實踐為確定河湖岸帶空間范圍奠定了較好基礎。下步需重點研究河湖岸帶后方陸域邊界劃定方法。可以考慮在綜合多學科研究成果基礎上，通過試劃深化試點，劃定能用、管用、好用河湖岸帶陸域邊界線，合理確定河湖岸帶空間范圍。

4.2 編制專項規劃

河湖岸帶是空間問題最為突出、沖突矛盾和協調難度最集中地帶之一。作為優勢地理單元、特殊國土空間，迫切需要編制專項國土空間規劃，綜合考慮人口分布、經濟布局、國土利用、生態環境保護、景觀風貌塑造等因素，整體謀劃新時代河湖岸帶國土空間開發保護格局。規劃編制應堅持問題導向、目標導向、管控導向，遵循綠色發展理念，以自然岸線保有率為核心，明確管控底線、開發強度等約束性指標，因地制宜設置差別化建筑高度、容積率等指標，劃分岸段分區管控單元，合理確定功能定位，明確管控規則，提出規劃協調銜接要求，制定規劃實施保障措施。規劃成果應納入國土空間規劃“一張圖”。

4.3 出臺管控規章

建章立制是提升規劃實施效能的有力保障。美國等發達國家自20 世紀60 年代末就已制定河岸帶保護與建設導則和條例。我國至今尚未出臺河湖岸帶專項管理規章。雖然近年來長江中下游部分省市制定地方性岸線管理政策制度，但是河湖岸帶管理法律法規制度體系依然不健全，管控手段和措施難以適應新時代高質量發展要求。管控規章的制定要應針對河湖岸帶保護與利用的緊迫問題，界定河湖岸帶管控范圍，明確河湖岸帶保護與利用管理的主要任務、職責分工、分類保護、節約利用、整治修復、景觀風貌管控、監督管理等內容。具體由地方結合實際出臺。

4.4 構建協同機制

加強協同管控是解決河湖岸帶條塊分割管理的有效方式。可以考慮按河湖管理層級建立相應級別的協調機制，加大統籌協調力度。針對河湖岸帶空間規劃編制、重大項目建設、整治修復、生態補償等綜合性工作，通過相應級別聯席會議共同探討協商制定統籌的、可操作性實施方案和政策措施。在聯席會議制度框架下，分別建立溝通機制、互助協調機制、信息共享機制，促進部門聯動規范化、常態化，形成協同管控強大合力。建立健全河湖岸帶空間管控的聯動監管機制，強化協同監督。