開發區國土空間規劃監測評估指標體系構建研究
——以廣西良慶經濟開發區為例*

雷 征

（1.廣西壯族自治區自然資源調查監測院，廣西南寧 530219;2.自然資源部北部灣經濟區自然資源監測評價工程技術創新中心，廣西南寧 530219）

國土空間規劃監測評估作為政府了解空間資源開發情況及其承載的經濟社會戰略目標實現情況的重要手段，是規劃監督實施的重要保障[1-3]。其中，評估指標體系是貫穿“規劃編制-審批實施-日常管控-評估監測”全流程必不可少的量化工具[4-5]，構建評估指標體系是規劃實施監測評估的工作基礎和重要環節[6]。2019 年，中共中央、國務院印發的《關于建立國土空間規劃體系并監督實施的若干意見》，提出建立健全國土空間規劃動態監測評估預警和實施監管機制[7]。該文件印發實施以來，全國各地在大力開展國土空間規劃編制工作的同時，市縣級國土空間規劃城市體檢評估工作也在穩步推進。

當前，自然資源管理部門和學術界都對國土空間規劃監測評估工作進行了深入研究探討。研究尺度由聚焦上海、廣州、天津、武漢、長江經濟帶等大城市和重點區域[8]，不斷過渡到具體的市、縣（區）。監測評估對象有區域規劃、主體功能區規劃、土地利用總體規劃與城市總體規劃、國土空間規劃、風景名勝區總體規劃和村鎮區域空間規劃等[9-10]。評估的重點主要圍繞構建規劃實施評估指標體系開展，例如趙小敏針對規劃實施結果、規劃實施效益、規劃實施效力來設置評估指標[11]；夏春云則從政策落實、土地利用程度、實施成效等方面選取指標；鄭新奇則從規劃執行效果、規劃實施有效性、規劃實施手段、規劃社會認知、規劃實施效益等更多維度構建指標體系[12]；唐娟在考慮規劃實施情況、規劃實施效益等要素后，更加關注土地資源的節約集約利用[13]。評估方法以定性分析與定量評價相結合為主，其中生態足跡法、基于GIS 的評估方法、灰色綜合評價法等都有應用，評估指標權重賦值則主要采用主成分分析和層次分析法。

綜上所述，國內國土空間規劃實施評估范圍越來越廣，評估指標體系日益健全，評估技術方法也越來越成熟，GIS空間疊加分析技術、宏微觀經濟學、生態學模型等也都被應用來綜合反映規劃的實施成效，這些都為本研究提供了非常有益的參考與借鑒。但整體來講，已有評估內容主要集中在規劃實施結果上，對規劃本身和規劃過程的評估較少，對評估體系的綜合研究還欠缺，且已有研究主要的監測評估對象是區域和市縣級規劃，而針對開發區、邊境經濟合作區、自貿區等經濟發展承載主體的空間規劃實施監測評估工作研究還鮮有涉及。而開發區是以發展產業為主的區域綜合體，具有特殊的功能性質，規劃實施中存在的問題與困難更具典型性，其評估監測重點也與市縣級國土空間規劃有較大差別，市縣級國土空間規劃實施評估指標體系不能完全適用于開發區。因此，本研究以開發區為研究對象，分析開發區國土空間規劃監測評估重點，探索構建科學實用的評估指標體系，以期為開發區土地集約利用評價、國土空間規劃管控、規劃實施動態評估提供參考。

1 指標體系構建

1.1 構建思路

本文在指標選取中，基于開發區發展類型和定位，傳導市縣級國土空間規劃及開發區相關規劃指標管控要求，參考已有規范標準，借鑒當前國內外空間規劃實施評估的實踐經驗，綜合運用對比分析法、專家咨詢法等篩選出可評估現狀、實施過程和實施結果等整個規劃過程的相關指標，構建開發區國土空間規劃監測評估指標體系（圖1）。

圖1 開發區國土空間規劃監測評估指標體系構建技術思路圖Fig.1 Technical thinking chart for construction of monitoring and evaluation indicator system of land and space planning in development zone

1.2 重點評估內容

秉承生態文明建設、高質量和可持續發展理念，以規劃前現狀評估、規劃實施過程監測、規劃實施效果評價為評估框架，緊緊圍繞上位規劃管控指標評估、開發區發展定位評估、國土空間布局變化監測、資源要素利用效率評估和空間規劃目標偏離評估等5項評估內容來構建開發區國土空間規劃監測評估指標體系。

1.3 監測評估手段

3S 是最常用的監測評估手段，如利用GIS 的空間數據處理、分析與制圖功能，利用遙感技術對開發區在一定時期內的動態變化信息進行提取，分析開發區的開發建設進度和走向，監測違法用地用房等。同時，結合應用新的動態監測技術，如利用三維實景分析建筑高度、密度，利用多源大數據動態監測“日常行為活動”[14-16]，利用無人機監測評估交通動態和違法建筑等。

2 指標體系構建實證分析

2.1 研究區概況

良慶經開區是2007 年3 月組建成立的廣西自治區級開發區，總面積262.72 hm2，共分A、B、C 三個地塊，A 地塊面積50.00 hm2，B 地塊面積80.16 hm2，C 地塊面積132.56 hm2。該開發區位于廣西南寧市城區南部，地理區位優勢明顯，是“南北欽防”經濟開放帶和南寧五象新區及南寧市南部工業區的重要組成部分，南（寧）北（海）高速公路、南（寧）北（海）二級公路貫穿園區南北，南寧市外環高速公路、黎南鐵路復線橫穿園區東西，南寧玉洞火車站和南寧國際綜合保稅物流園坐落其中。

2.2 指標體系確定

2.2.1 評估指標遴選

開發區國土空間規劃在編制內容、實施方向和監測重點上都與市縣級國土空間規劃有差別，因此，在指標選取上既要考慮采用市縣級國土空間規劃實施評估共用的指標，還要考慮設置可以反映良慶經開區特色的評估指標。理論上講，評估指標越詳細評估結果也就越準確，但實際工作中，評估指標太詳細會造成指標體系過于龐大，不但數據資料收集難度加大，還會導致重復測算和數據冗余。本文兼顧系統性、可比性和可操作性原則篩選設置指標，緊緊圍繞重點評估內容構建評估指標體系，主要參考依據和考慮要素如下：

（1）上位規劃管控指標評估：主要評估良慶經開區是否落實南寧市國土空間規劃確定的約束性指標。現行的南寧市相關空間規劃針對開發區設立的管束指標有違法違規調整規劃、用地用海等事件數量和工業用地地均增加值。而建設用地總面積、常住人口數量和河湖水面率是現行空間規劃設置的普適性約束指標，本文考慮到建設用地數量和常住人口是反映開發區發展程度的重要指標，將兩者納入評估指標體系，而河湖水面率可以反映開發區的宜居程度，也一并將其納入。

（2）開發區發展定位評估：良慶經開區作為工業主導型開發區，評估重點是產業發展和效益水平，借鑒《開發區土地集約利用評價規程》，選取了工業用地綜合容積率、工業用地固定資產投入強度、工業用地產出強度3 項指標。良慶經開區的主導產業是制藥、有色金屬深加工、建材和飼料等，主導產業用地占比和主導產業收入占比可以反映開發區是否以發展主導產業為主。高新技術企業數量和規上工業企業R&D 經費支出占營業收入比重兩項指標可以評估良慶經開區高新技術產業和規上企業的發展規模與水平。

（3）國土空間布局變化監測：主要是以土地調查、遙感數據為基礎，利用GIS 的疊加、緩沖區等空間分析工具評估國土空間規劃實施過程中土地開發程度、用地結構和空間格局變化的情況。良慶經開區成立時間早，部分老舊企業存在停產、轉產、未生產狀態，為摸清土地和建筑的閑置、廢棄和低效利用情況，設置了土地供應率、低效閑置用地比例和違法建筑面積3項指標。

（4）資源要素利用效率評估：主要評估土地、水、環境等自然資源的利用效益和使用效率情況，評估公共管理與公共服務設施配置是否合理。人均應急避難場所面積、消防救援5 分鐘可達覆蓋率、社區衛生服務設施步行15 分鐘覆蓋率、社區學校步行10 分鐘覆蓋率和工作日平均通勤時間等指標來源于《國土空間規劃城市體檢評估規程》（TD/T 1063-2021）。單位工業產值地耗和單位工業產值能耗兩項指標主要針對開發區設置。土地供應率和低效閑置用地比例來源于自然資源管理部門日常管控內容。

（5）空間規劃目標偏離評估：以良慶經開區現行國土空間規劃目標為評估對象，選取了《廣西良慶經濟核定區總體規劃》和其他相關控規詳規中的城鎮化率、人均公共綠地面積、工業用水重復利用率、污水處理率、人均建設用地和城鎮居民人均居住面積等指標，采用指標體系定量對比法，對相關空間規劃確定的目標實現程度進行評估。

2.2.2 評估指標體系確定

基于以上開發區國土空間規劃評估指標遴選思路和良慶經開區實際情況，經過多輪指標篩選和優化，最終確定的評估指標體系有34 項指標，其中，上位規劃管控指標評估指標5 項，開發區發展定位評估指標7 項，國土空間布局變化監測指標7 項，資源要素利用效率評估指標9 項，空間規劃目標偏離評估指標6項（表1）。

表1 良慶經開區國土空間規劃監測評估指標體系Table 1 Monitoring and evaluation index system of land and space planning in Guangxi Liangqing economic development zone

以上評估指標體系既涵蓋了良慶經開區現行空間規劃的管控指標，又結合良慶經開區的類型和發展定位，設置了主導產業用地比例、主導產業工業收入占比、工業用地綜合容積率等反映產業用地效率的指標，既能監測開發區日常資源開發利用情況，也能掌握開發區規劃實施結果偏離程度，能為開發區日常監管、土地集約利用、規劃調整修改、政策文件制定提供參考依據。總體來講，構建的指標體系全面且有特色，能多層次、多維度反映良慶經開區空間規劃實施的一致性和有效性。

3 結論與討論

3.1 研究結論

（1）開發區國土空間規劃實施監測評估不同于市縣（區），開發區評估的重點是用地結構布局與產業用地效益。以良慶經開區為例，基于現有的城市體檢評估和開發區土地集約利用評價指標體系，構建了涵蓋“規劃前現狀評估+規劃實施過程評估+規劃結果評估”全過程的開發區國土空間規劃監測評估指標體系。

（2）構建的良慶經開區國土空間規劃監測評估指標體系涉及上位規劃管控指標評估、開發區發展定位評估、國土空間布局變化監測、資源要素利用效率評估和空間規劃目標偏離評估等5項評估內容，包括34項指標。與當前的市縣國土空間規劃監測評估指標體系相比，評估涉及規劃編制前、中和后期，覆蓋范圍更為廣泛，但緊緊圍繞開發區的核心要素遴選指標，整個評估指標體系比較精煉，評估指標數量比《國土空間規劃城市體檢評估規程》（TD/T 1063-2021）中設置的基本指標少44個。

3.2 討論與展望

本研究基于靜態和動態兩種思維開展開發區國土空間規劃監測評估指標體系構建研究，在結果評價基礎上更加注重過程監測，評估技術由基礎數據量化評估轉變為以遙感和GIS 技術為主、新動態監測技術相輔的規劃過程計量分析。評價指標選取上，突出開發區的區域特點，注重補充符合開發區自身發展定位和需求的特色指標。但受研究區情況所限，本文對外向型開發區國土空間規劃編制實施及監測評估的考慮還不足，對邊境經濟合作區的底線管控、國土安全等問題還有待進一步研究，特色指標是否具有普適性還需要在實踐中驗證。