衡山縣文旅用地用途管制途徑研究

黃 輝,張偉娜,劉冬榮,韋志飛

（1.國土資源評價與利用湖南省重點實驗室，湖南長沙 410007 2.湖南省國土資源規劃院，湖南長沙 410007）

建立完善的國土空間用途管制制度，科學實施國土空間用途管制措施，是落實山水林田湖草沙生命共同體理念，推進生態文明建設的必然要求，是處理好發展與保護的重要抓手[1]。2018年，國家組建自然資源部，賦予其一項重大職能就是“統一行使所有國土空間用途管制和生態保護修復職責”，2019 年，中共中央國務院《關于建立國土空間規劃體系并監督實施的若干意見》（中發〔2019〕18號）發布，明確提出“以國土空間規劃為依據，對所有國土空間分區分類實施用途管制，因地制宜制定用途管制制度，為地方管理和創新活動留有空間”。隨著國土空間規劃編制和實施，以某一地域特定的國土空間為研究對象，因地制宜地研究國土空間用途管制政策具有重要的參考意義和實踐價值。

近年來，文化旅游業不斷發展壯大，對文旅用地的需求隨之增大，文旅用地類型不斷豐富。許多研究表明，文旅用地具有多種土地利用性質，同時呈現多種用途特征，甚至是建設用地與非建設用地特征同時呈現。其中，文化旅游用地的復合性與土地用途管制的剛性形成的矛盾最為尖銳[2]。近期關于國土空間用途管制研究對象主要集中在耕地利用，農用地轉用，建設用地管制等[3]，對于如何加強文旅用地用途管制研究的成果還比較少。因此，筆者梳理總結國內外文旅國土空間用途管制實踐經驗，針對衡山縣文旅用地存在的主要問題，提出用途管制建議，以更好地服務于當地文化旅游業的發展。

蘇珊·桑塔格的形式美學思想中，首當其沖的就是審美欣賞中僅針對藝術作品內容的泛泛而談和過分闡釋，這也正是1961年到1966年間，蘇珊·桑塔格所發表的近30篇理論文章的主題。毫無疑問這也正是《反對闡釋》這一著作的核心概念。在《反對闡釋》中：

1 國內外文旅用地用途管制實踐及啟示

1.1 國內用途管制實踐及啟示

國內文旅用地用途管制研究較為成熟的地區主要有上海、福建和桂林等。上海國土空間規劃從傳統的“增量規劃”邁向“減量規劃、存量規劃”，建立“3+X+Y”的控制線體系，其中就包括歷史風貌保護區、重要旅游區、骨干河流藍線等，從而實現文旅用地規劃精細化管控[4]。福建省運用信息化手段強化國土空間用途管制，探索設計了用地業務信息指標模型和關聯模型，實踐表明，系統應用有效提升規劃用地的管理水平，對加強文旅用地規劃實施、監督、管理具有重要作用[5]。桂林市搶抓機遇，大膽創新，在摸清旅游用地現狀基礎上，構建了旅游用地分類體系，編制旅游用地基準地價，完善旅游用地相關管制政策和供地政策，探索了農民集體土地自主經營、門票分成合作、林權流轉合作、股份制合作、土地租賃合作等方式，盤活了文旅用地利用方式[6]。

總結而言，國內關于文旅用地用途管制探索還較少，部分經濟發達的省市通過建立國土空間用途管制系統，對全域全要素土地實行全生命周期管理。隨著用途管制政策的深入，對于文旅用地特殊的用地方式暴露的管制矛盾將越來越多，一些文化旅游業發達的地區更應該提前謀劃，探索出科學適用的用途管制辦法。

1.2 國外用途管制實踐及啟示

衡山縣地處東經112°27′~112°57′，北緯26°58′~27°28′之間，北界湘潭、湘鄉，西南與衡陽縣接壤，西北與雙峰縣毗鄰，東隔湘江與衡東縣相望，南與衡南縣相接，中部的北、東、南三面環繞南岳區，全縣國土總面積為935 km2。衡山縣文化旅游發展以南岳衡山景點為基礎，以紅色文化和鄉村特色旅游為補充，主要文化和旅游景點有衡山窯、禹王碑、柏樹堡家樓、湖南農民運動舊址、毛澤建烈士陵園及陳列館、唐群英墓及故居、文立正故居、岳北農工會舊址、新源渡口、花果山景區、巾紫峰等（圖1）。本文文化旅游用地數據是以第三次國土調查數據為基礎，結合調研收集整理分析得到的矢量數據成果。

4.1.2 名錄管理

推薦理由:作者王君不僅是“百年中國語文人”“中學語文特級教師”“青春語文創始人”，更是一位在教育上親力親為的母親。每一封信都是王君在日常中遇到的一個困惑，也是你我可能會遇到或曾經遇到的，她以自身實例進行講述，每一個字都坦誠而真切，既有借鑒的意義，又有教育的溫度。該書給親子關系和家庭教育提供了一個新的思路和視角：原來好的家庭教育是孩子和父母的雙向教育。愛，耐心和溫情應該是家庭的主題。

2 研究區域與數據來源

通過查閱相關資料文獻，對國外國土空間用途管制內容進行了梳理，下文以美國、荷蘭、日本為例總結國外文旅用地用途管制政策實施的主要經驗。

4.1.1 指標控制

3 衡山縣文旅用地用途管制主要問題

3.1 文旅用地范圍難界定、指標難落實

由于文旅用地本身存在復合性、差異性和分散性等特點[11]，一直以來，關于文旅用地的概念、分類、范圍認定等問題存在著爭議[12-15]。2020 年1 月1 日實施的《中華人民共和國土地管理法》第四條指出“建設用地是指建筑物、構筑物的土地，包括旅游用地等”，根據條文可以明確，文化和旅游用地興建的建筑物、構筑物屬于建設用地，但文旅用地建筑范圍常常包括其相互依托的風景風貌，如特色名宿、懸崖酒店等，使得文旅范圍難以準確界定。另外，現行土地分類標準中沒有直接對應分類，如土地利用規劃的地類分類標準《土地利用現狀分類》（GB/T21010-2017）和城市規劃的《城市用地分類與規劃建設用地標準》（GB50137-2011）中“風景名勝設施用地”“其他建設用地”等用地分類。自然資源部發布的《國土空間調查、規劃、用途管制用地用海分類指南（試行）》是實施自然資源統一用途管制管理的依據，用地用海分類指南中也沒有直接“文旅用地”對應，涉及文旅用地的分類主要有文化用地、娛樂康體用地、文物古跡用地和風景旅游用海等。衡山縣文旅用地特征既存在普遍共性問題，也有其特殊之處，通過調研得知，衡山縣部分文旅建設項目范圍模糊，文旅建設用地底數不清晰，如東湖旅游康養、野梅谷等建設的特色民宿、田園風貌設施等文旅用地范圍界定問題。另外，文旅項目建設用地沒有設定指標控制，容易造成資源破壞。如岳北農工會舊址需要新建陳列館和停車場等附屬設施，規劃范圍占用大量耕地。由此可見，隨著文旅產業不斷融合發展，文旅用地的綜合性、復合型、變化性等特征將更加明顯，在國土空間規劃體系下就如何加強文旅用地用途管制將是一大難題。

圖1衡山縣重點文化旅游項目分布圖Fig.1 Distribution map of key cultural tourism projects in Hengshan county

3.2 文旅用地用途管制實施成效低、監管難

文化旅游產業的健康發展必然需要規范有效的土地用途管制制度支撐。文化旅游產業不同的業態、不同的資源稟賦、不同的消費模式，都需要根據不同情形精心設計差別化的用地政策，這樣政策才能真正落地[2]。現階段，我國在國土空間用途管制特別是文旅用地用途管制上存在缺乏統一的規劃平臺和管制規則、國土空間管制范圍和管制內容未得到進一步明確、空間管控手段銜接不夠、用途管制的彈性不強、用途管制的配套制度有待完善等問題[16-17]。由于文旅用地用途管制體制機制等尚未健全，加之文旅用地“點多面廣、布局分散、圈外選址、建筑面積小”等特殊的用地方式，導致部分文旅建設項目用地關系難協調、用途管制實施成效低、監管難等問題，通過調研得知，衡山縣部分文旅建設用地位于生態保護紅線一般控制區范圍內，未協調好用地與生態保護關系，部分新增的文旅項目無法落地。還有一部分的文旅項目用地缺乏監管機制，浪費了項目資金投入，如嶺坡鄉為打造田園風景旅游觀光，將部分耕地挖塘養魚，占耕地建設觀景臺，違反耕地用途管制原則，項目區現正在整改中。因此，現行國土空間用途管制管理制度需要創新管理方式，研究探索文旅用地管制新途徑以適應文化旅游產業發展的變化。

4 衡山縣文旅用地用途管制途徑

4.1 構建完整的規劃用途管制體系

加快農業發展、增加農民收入是農業、農村工作面臨的首要問題和中心任務，也是農業、農村工作的出發點和落腳點。鑒于林芝市深入貫徹落實西藏自治區第九次黨代會和西藏自治區農村工作會議精神，特別是西藏自治區領導的重要講話精神和指示要求，筆者結合林芝市青稞生產實際就如何提高青稞產量提出自己的淺見。

總結而言，國外文旅用地用途管制政策特別重視規劃編制工作，并明晰各級規劃部門事權。以規劃為基礎劃分用途分區，對各個用途分區分類實施用途管制，統籌國土空間系統性和文旅用地特色，實施兼顧剛性和彈性的國土空間用途管制政策。

對文旅用地進行規劃指標控制是很有必要的，《自然資源部辦公廳關于加強村莊規劃促進鄉村振興的通知》（自然資辦發〔2019〕35號）、《湖南省自然資源廳發展和改革委員會農業農村廳關于印發〈農村一二三產業融合發展用地保障實施細則〉的通知》（湘自資發〔2021〕53 號）等文件提到“各地可在鄉鎮國土空間規劃和村莊規劃中預留不超過5%的建設用地機動指標，零星分散的鄉村文旅設施等用地可申請使用”，“單個休閑觀光旅游項目建設用地總面積不得超過30畝，建設用地總面積不得超過項目區總面積的20%”。湖南省個別市縣發布了文旅用地用途管制相關政策，如《張家界市文化和旅游產業項目用地改革試點辦法（試行）的通知》（張政辦發〔2022〕10號）中明確“文旅用地改革為城鎮開發邊界外，流轉集體土地整體開發總面積原則上不低于500畝，單個建設地塊用地面積不超過30 畝，以項目區為單元使用零星、分散建設用地，以‘建多少、轉多少、供多少’的原則進行點狀報批和供應的項目用地方式，建設流轉面積在500 畝至2000 畝的，建設用地面積原則上小于7%”。《瀏陽市促進文旅深度融合高質量發展十條措施》（瀏證發〔2022〕4號）中明確“不破壞地表圖層獨棟占地面積80 m2以內的木方名宿項目可不辦理新增建設用地手續，確需新增建設用地且單獨占地面積400 m2以內的名宿零星用地視為符合規劃”，因此，衡山縣應結合自身文旅用地發展特點，參照已發布政策標準，因地制宜制定相關政策加強文旅產業用地管控。

美國的文旅用地用途管制政策主要是通過容積率、密度等指標管制土地使用，并以此為基礎，增加了對文化旅游用地和生態用地的保護[7]。實現用途管制的方式主要是制定土地利用規劃，規劃類型有總體規劃和分區規劃等[8]。荷蘭的國土空間用途管制相當成功。得益于管制措施得當，在國土面積有限條件下不僅承擔了國際金融和旅游中心等重要職能，還保持著良好的自然生態環境。荷蘭在文旅用地管控的主要經驗是將文旅地塊劃分為不同功能區，對文旅用地涉及的建筑密度和高度加以限制，并且必須與周邊歷史風貌保持一致[9]。日本在文旅用地用途管制上積累了豐富的實踐經驗。主要體現在明確了各部門各層級在文旅用地上的用途管制事權，注重文旅空間的系統性和特色性，實施剛柔結合的用途管制制度[10]。

4.1.3 控制線約束與分區管控

建立文旅用地名錄，確定文旅項目用地建設范圍，將縣域內各類文物保護單位、旅游產業項目等納入文旅用地名錄清單，并統一納入縣鄉國土空間規劃體系統籌管理，依法依規保障文旅產業用地需求。根據實地調研，確定了各個文旅項目用地情況，統計得出，衡山縣文旅項目共65個，涉及近現代史跡、古建筑、古墓葬、自然風景和人造風景旅游用地。文旅總用地面積292.59 hm2，其中建設用地面積19.28 hm2，建設用地面積占總面積的6.59%（表1）。

太陽能電池板通過螺栓固定在垃圾箱頂蓋，垃圾箱頂蓋與頂蓋的支撐柱焊接固定，頂蓋的支撐柱與垃圾箱焊接固定。垃圾箱頂蓋通過螺栓固定有紅外傳感器、單片機、窄帶物聯網通信模塊。空氣質量檢測器、異味傳感器與單片機電連接，單片機與窄帶物聯網通信模塊電連接，窄帶物聯網通信模塊通過無線信號與云端服務器連接，云端服務器通過無線信號與移動終端連接。太陽能電池板通過導線與蓄電池連接，蓄電池通過導線與單片機、紅外傳感器、空氣質量檢測器、異味傳感器、窄帶物聯網通信模塊電連接。

衡山縣文旅用地空間以邊界型和結構型控制線實現對國土空間剛性管控和彈性引導。邊界型控制線為永久基本農田和耕地保護控制線、生態保護紅線、城鎮開發邊界和文化遺址保護控制線。將文化保護遺址優先劃入文化遺址保護控制線，其他文旅項目涉及“三條控制線”的按照控制線要求進行管控。結構型控制線為生態廊道控制線、風貌管控控制線，主要對文旅用地建設風貌，生態廊道功能延續性進行管控。劃定古建筑、古墓葬、近現代史跡文化用地保護范圍和建設控制地帶，劃入文化遺產和旅游發展區進行管制。其他文旅用地根據實際情況劃入其他規劃分區，按照相應分區管制要求進行管控（表2）。

表1衡山縣文旅資源用地名錄Table 1 List of land for cultural tourism resources in Hengshan county（單位：hm2）

表2衡山縣文旅用地用途管制控制線約束和分區管制Table 2 Hengshan county cultural tourism land use control line constraint and zoning control

4.2 加強文旅用地用途管制審批監管

衡山縣文旅用地大部分位于城鎮開發邊界外，按照《關于建立國土空間規劃體系并監督實施的若干意見》（中發〔2019〕18 號）要求，對城鎮開發邊界外的建設，實行“詳細規劃+規劃許可”和“約束指標+分區準入”的管制方式，對自然保護地、文物等實行特殊保護制度。文化和旅游部自然資源部等六部委《關于推動文化產業賦能鄉村振興的意見》明確文化和旅游項目中，屬于永久性設施建設用地的，依法按建設用地管理，屬于自然景觀及農牧漁業種植、養殖用地的，不改變原用地用途的，不征收、不轉用。因此，對縣域內文旅項目進行梳理后分類處理，對需要轉用為建設用地用途的文旅項目，由自然資源部門組織聯合審查，在不占用永久基本農田、生態保護紅線，不破壞區域整體風貌等情況下，以簡易高效的審查方式辦理建設用地預審和選址意見書、農用地轉用與土地征收、建設用地規劃許可、鄉村建設規劃許可、建設工程規劃許可等。可借鑒張家界“點狀供地”方案，按照建多少，供多少，用多少土地指標，算多少容積率，通過散點或者帶狀供給建筑用地，其他周邊不需要建設的土地可以通過租賃方式獲得，從而滿足衡山縣文化和旅游發展用地的需要。

發揮專業優勢，編實建強基本隊伍。采取多種方式，摸清經濟功能區民兵編組所需信息數據，特別是高新產業的技術、裝備、從業人員，軍民通用裝備器材分布單位、數量、性能、技術狀況等，切實把潛力數據調查全、了解準、掌握實，為實施民兵編組提供可靠支撐。根據明確的編組任務，統計分析民兵專業裝備需求和具體崗位人員專業技術要求，對接經濟功能區潛力情況，合理分配編組任務，切實把編組所需與企業所有結合起來，在滿足編組任務需要的同時，盡力把專業技術人才編入隊伍。在嚴格執行企業編組民兵有關政策規定的前提下，采取單個企業獨立編組排、班，多個企業聯合編組，或從多個企業抽編技術人員組合編組等方式，深入挖掘企業編兵潛力。

建立縣文化和旅游項目用地項目庫和信息庫，以項目為監管對象，整合規劃、審批、供應、使用、登記、執法等相關要求，實行全過程用途管制監管。對于文旅用地申請審批轉而進行商品房和別墅開發的、涉及占用永久基本農田的、不符合生態保護紅線或者“三線一單”生態環境分區管控要求的、不符合歷史文化遺存、安全防護和區域風貌管控的要查處整改，確保文旅項目規劃—審批—建設—驗收全過程不脫離用途管制監管。

5 結論與展望

本文以衡山縣為例，探索建立縣級文化旅游用地國土空間用途管制實施途徑，明確以“指標控制+名錄管理+控制線約束+分區管制”的全域文旅用地空間用途管制方式。縣域內屬于自然景觀及農林漁業種植、養殖的文旅用地，在不改變原用地用途的情況下不進行土地征收和農用地轉用審批。對于需要轉用為永久性設施建設用地的，在符合用途管制的前提下鼓勵聯合審批，簡易高效辦理文旅用地建設項目審批流程，借鑒“點狀供地”方式解決縣域文旅用地落地難的實際問題，為衡山縣文化和旅游業發展釋放空間。

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當前正處于衡山縣國土空間總體規劃編制階段，衡山縣文旅項目用地用途管制要求要融合到縣鄉國土空間規劃和村莊規劃編制中去。明確位置的文旅用地建設用地空間數據要精準落實到國土空間規劃基礎信息平臺，未明確位置的建立名目管理，逐步將項目建設位置落圖，實現國土空間規劃“一張圖”編制審批監管全流程管理，以此促進衡山縣文旅產業健康可持續發展。