“全球水目標”實施背景下我國深度參與涉水國際組織的路徑研究

劉賀青

(河海大學 馬克思主義學院，江蘇 南京 211100)

2015年聯合國通過了《變革我們的世界——2030年可持續發展議程》，提出了2015年至2030年世界可持續發展的17個目標，其中第六個目標是“水與環境衛生領域的專門目標”，水利部稱其為“2030年可持續發展議程涉水目標”[1]，學界稱其為“全球水目標”[2]。學界一般從國際規范內化為成員國規范的角度討論全球水目標對我國的影響，如：水昕軒[3]、郭茹等[4]、常遠等[5]討論了我國落實全球水目標的情況；楚行軍討論了全球水目標與我國水十條的關系[6]。學界較少關注我國如何通過深度參與涉水國際組織的工作來影響全球水規范。本文將探討全球水目標的提出過程、全球水目標實施的國際組織路徑，回顧我國參與涉水國際組織的情況，思考提升我國涉水國際組織參與度的路徑。

一、“全球水目標”的提出

聯合國一直致力于全球水治理。早在1965年，聯合國教科文組織啟動了“國際水文十年計劃”(IHD)，1975年更名為“國際水文計劃”，到2014年聯合國教科文組織已經實施了7個階段的國際水文計劃。此外，聯合國還多次召開討論水問題的會議，如：1977年馬德普拉塔會議，主張各國合作開發、共享水資源；1992年巴西里約熱內盧會議，通過涉及水資源管理的《里約宣言》；2000年通過《千年宣言》，提到“到2015年年底之前，將全世界無法獲得清潔飲用水以及缺少足夠衛生設施的人數各減少一半”[7]9；2002年召開南非約翰內斯堡峰會，提出將衛生納入水資源管理戰略；2012年，舉辦巴西可持續發展會議，呼吁制訂涉及水管理的可持續發展目標；2014年，聯合國水協調機制發布報告《2015年之后的全球水目標：來自聯合國水機制的關鍵發現和建議的整合》，提出“為所有人提供可持續用水”的目標。[8]

2015年9月，聯合國大會通過《變革我們的世界——2030年可持續發展議程》，提出17個可持續發展目標，其中第6個目標(SDG6)是：“為所有人提供水和環境衛生并對其進行可持續管理”，即“全球水目標”，具體包括：“6.1 到2030年，人人普遍和公平獲得安全和負擔得起的飲用水。6.2 到2030年，人人享有適當和公平的環境衛生和個人衛生，杜絕露天排便，特別注意滿足婦女、女童和弱勢群體在此方面的需求。6.3 到2030年，通過以下方式改善水質：減少污染，消除傾倒廢物現象，把危險化學品和材料的排放減少到最低限度，將未經處理廢水比例減半，大幅增加全球廢物回收和安全再利用。6.4 到2030年，所有行業大幅提高用水效率，確?？沙掷m取用和供應淡水，以解決缺水問題，大幅減少缺水人數。6.5 到2030年，在各級進行水資源綜合管理，包括酌情開展跨境合作。6.6 到2020年，保護和恢復與水有關的生態系統，包括山地、森林、濕地、河流、地下含水層和湖泊。6.a 到 2030年，擴大向發展中國家提供的國際合作和能力建設支持，幫助它們開展與水和衛生有關的活動和方案，包括雨水采集、海水淡化、提高用水效率、廢水處理、水回收和再利用技術。6.b 支持和加強地方社區參與改進水和環境衛生管理?！盵9]

可見，“全球水目標”綜合考慮了水的公平獲取、水安全、水資源保護、國際水合作等與水相關的問題。

二、全球水目標實施的國際組織路徑

全球水目標實施的重要抓手是聯合國水機制(UN-water)，這個機制最早成立于2003年，實際上這是聯合國主導的一個涉水國際組織合作網絡。聯合國水機制確立后，不斷擴大成員方和伙伴方；到2022年，聯合國水機制有33個成員方，[10]44個伙伴方。[11]

聯合國水機制的成員方主要由聯合國分支機構組成，如：聯合國教科文組織、聯合國開發署、聯合國環境署、聯合國糧農組織、世界衛生組織、世界兒童基金會、世界銀行，等等，其中，世界銀行旨在為水治理提供資金。聯合國水機制的伙伴方主要是國際非政府組織，如：國際水文科學協會、國際水利與環境工程學會、國際灌排委員會、國際水資源學會、世界水理事會、全球水伙伴關系，等等。

聯合國水機制的成員方積極推動全球水目標的實施。以聯合國教科文組織為例，2014—2021年，聯合國教科文組織實施了國際水文計劃第八個階段的計劃；2018年11月6日至9日，聯合國教科文組織在北京舉辦了“國際實驗和網絡數據流動機制”(FRIEND)全球第8屆會議，以助力制訂國際水文計劃第九階段的計劃(2022—2029)。[12]此外，聯合國教科文組織下設29個與水有關的二類中心[13]、在全球各地有58個涉水辦公室(chair)[14]，實施“國際實驗網絡數據的河流情勢”項目(FRIEND-water)等14個項目。[15]聯合國教科文組織每年發布《世界水發展報告》(WWDR)，指引世界水治理。

聯合國水機制的成員方之間也開展合作，如：2020年1月聯合國水機制發布的《可持續目標6綜合監測倡議》，明確了推進“全球水目標”的國際組織[16]，其中，“6.1.1 使用得到安全管理的飲用水服務的人口比例”“6.2.1 使用得到安全管理的環境衛生設施服務的人口比例”由世界衛生組織和聯合國兒童基金會聯合推動，“6.3.1 安全處理的家庭用途和工業廢水的比例”由世界衛生組織和聯合國人居署聯合推動，“6.5.2 制定有水合作業務安排的跨界流域的比例”由聯合國歐洲經濟委員會、聯合國教科文組織共同推動。

聯合國水機制的伙伴方也積極推動全球水目標的實施。以世界水理事會為例，世界水理事會的成員包括政府間國際組織、政府機構、企業、民間社團和用水戶協會、專業協會和學術機構。從1997年起，世界水理事會每3年舉辦一次“世界水論壇”，2015年世界水論壇的主題是“水——人類的未來”，2018年主題是“分享水資源，共享水智慧”，2022年主題是“水安全促進和平與發展”，以討論思考全球水目標的落實辦法。

聯合國水機制的成員方和伙伴方之間也進行合作。例如：世界氣象組織與全球水伙伴組織合作實施了“干旱綜合管理計劃”(Integrated Drought Management Programme)，[17]2016年該計劃發布了《干旱指標與指數手冊》，以助力指引干旱災害預防和治理。又如：2019年，國際灌排委員會與世界銀行、聯合國糧農組織聯合舉辦第三屆世界灌溉論壇和國際灌排委員會(ICID)第70屆執理會會議，以助力建構多主體參與的全球水治理網絡。

然而，也有一些涉水國際組織不在聯合國水機制框架下，如：國際大壩委員會，世界水土保持協會。但是這些涉水國際組織也發揮著跨國水合作的作用，而且聯合國水機制作為一個涉水國際組織合作的網絡，有擴大成員及伙伴方的趨勢。

三、中國參與涉水國際組織中的情況

涉水國際組織有望在全球水目標的實施方面發揮規范引領、經驗交流、資金支持等作用，1971年10月25日中國恢復在聯合國的合法席位，此后，中國與涉水國際組織的關系越來越緊密，但在“全球水目標”實施的背景下，我國還要加強與涉水國際組織的關系。

(一)我國加入涉水國際組織的情況

目前，我國水利部門和專家已參加40多個政府間和非政府間國際水利組織[18]。我國參加的涉水國際組織主要涉及氣象水文、水科學教育、泥沙研究、水電開發等領域。

在氣象水文方面，我國主要參加了世界氣象組織的涉水活動。1972年水利部派水文專家參加世界氣象組織水文委員會；1980年水利部水文局成立中國“水文業務綜合子計劃(HOMS)國家咨詢中心”，旨在傳播氣象水文知識。在水文及水科學教育方面，1979年水利部成立聯合國教科文組織國際水文計劃中國委員會，[19]是我國執行聯合國教科文組織國際水文計劃的常設機構；1997年聯合國教科文組織在河海大學成立了“國際水文、水資源、水環境培訓研究中心”[20]，擴大了中國水文、水科學的國際影響。此外，我國也經常派水利行業的業務骨干到位于荷蘭的聯合國教科文組織國際水教育學院學習，該學院是聯合國教科文組織的二類中心。

在泥沙研究領域，我國吸引了聯合國教科文組織在華設立分支機構。1983年，聯合國教科文組織第22屆大會通過決議，將國際泥沙研究培訓中心設在中國；1984年，中國政府和聯合國教科文組織在北京成立國際泥沙研究培訓中心，這是聯合國教科文組織在全球設立的第一個涉水二類中心，[21]旨在通過研討、咨詢、培訓，促進全球泥沙研究的進步。2005年，中國政府與聯合國教科文組織簽訂續簽協定，2020年再次續簽，[22]體現了我國在世界泥沙研究領域的優勢地位。

在水電領域，1981年聯合國開發署與聯合國工發組織決定在我國成立“亞太地區小水電研究培訓中心”，這是一個區域性的小水電國際組織。1994年，聯合國開發署、聯合國工發組織與中國水利部等單位發起成立國際小水電中心(又稱“國際小水電網”)，總部在杭州，這是第一個總部在我國的涉水國際組織。國際小水電中心成立后，開展了“點亮非洲”的活動，發布了《世界小水電發展報告》，得到聯合國工發組織的贊揚。此外，我國還加入了其他一些涉水國際組織(見表1)。

表1 中國加入其他涉水國際組織的情況

(二)我國利用國際組織的資金進行水治理的情況

從改革開放初期到2010年，我國曾大膽利用國際組織資金開展國內水利建設及國際水合作。例如：1984年我國最早利用世界銀行貸款建設云南魯布革水電站，到2004年該水電站還清了向世界銀行的借款1.454億美元。又如：《中國水利年鑒1990》記載：“世界銀行貸款中用于水利3.79億美元，使用這筆投資的有安徽淠史杭灌區配套、甘肅引大入秦、內蒙古河套地區配套、寧夏銀南引黃、陜西東雷二期工程等?！盵23]129《中國水利年鑒》自1990年出版至今，詳細記載了1990年以來我國利用世界銀行、世界糧食署、聯合國開發署、聯合國兒童基金會等國際組織贈款或優惠貸款進行水利建設的情況，此外，也記載了我國利用世界銀行貸款開展的三方水合作(見表2)。

表2 我國利用世界銀行貸款開展的三方涉水合作

我國利用世界銀行等國際組織的資金進行水治理，不僅解決了資金問題，也使我國學習了國外先進的治水技術、管理經驗和治水理念，積累了雙邊、多邊水合作經驗。

(三)我國在涉水國際組織中的高級職員任職情況

在國際組織工作的人被稱為國際公務員，國際公務員分別D類、P類、G類。G類是國際組織總部所在國的服務人員；P類是專業技術人員，從P1到P5，共有5個級別。D類是高級職員，一般是秘書長、副秘書長、主席、副主席等，是成員國推薦并經大會投票選舉產生的。隨著我國水利事業的發展，我國在涉水國際組織中的高級職員增多。我國水利部有多位專家成功當選部分國際水組織的高級職員，[24]具體情況見表3和表4。

表3 我國在涉水國際組織任職的高級職員任職時間或時段

表4 我國在國際水文科學協會任職的高級職員任職時間或時段

這和我國重視國際水利人才培養和輸送工作分不開。自2004年以來，我國水利系統采取多種措施支持涉水國際組織人才培養及輸送工作。2004年，水利部“派出中長期培訓8人次，短期培訓50多人次；支持6個國際組織的中國委員會秘書處和4個固定雙邊交流機制秘書處能力建設，支持競選國際水文計劃理事會副主席獲得成功”[25]。2005年，水利部派出“中長期培訓5人(次)，短期培訓考察40多人(次)，支持7個國際組織的中國委員會秘書處和8個固定雙邊交流機制秘書處能力建設，支持競選國際灌排委員會副主席獲得成功”[26]。2006年“建立了國際水事活動及水利國際人才數據庫，建立了‘公開、公平’的水利國際人才選拔和培養機制……先后派出中長期培訓8人次，短期培訓50多人次，支持8個國際組織的中國委員會秘書處和7個固定雙邊交流機制秘書處能力建設”[27]。2007年水利部資助20多位水利系統專家參加國際水事活動或到國際組織總部、分部和其他相關機構工作實習或接受中長期培訓。[28]2019年，我國設立水利國際化人才培養項目和國際組織人才培養項目，每年派5-10名水利專家和管理人員赴涉水國際組織進行工作交流；籌備與有關國際組織簽署派員工作交流協議。[29]此外，我國還制定了《水利部關于加強參加國際組織和國際水事活動管理工作的若干意見(水國科[2004]91號)》《水利部關于加強水利科技創新的若干意見的通知(水國科[2006]569號)》《水利國際化人才合作培養項目人員選派管理暫行辦法》等文件，支持中國人競選涉水國際組織高級職位。

四、我國深度參與涉水國際組織工作的路徑

全球水目標的落實離不開國際組織，我國在涉水國際組織中的參與度有待提高。加大向涉水國際組織輸送人才的力度、吸引國際組織入駐中國、廣泛參與涉水國際組織的議題討論、引導國際組織治水資金的使用，這是我國深度參與涉水國際組織的基本路徑。

(一)加大涉水國際組織人才培養和輸送力度

人才培養和輸送工作是我國深度參與涉水國際組織的重要保障。目前，主要由水利部選派水利人才到涉水國際組織任職；水利院校的涉水國際組織人才培養工作還處于起步階段。近些年，我國向主要涉水國際組織輸送的高級人才增加，但從全球范圍內來看，還有提升的空間。根據主要涉水國際組織網站2000至2021年的職員信息，制作了表5。根據該表可以看出，進入21世紀，我國在涉水國際學術組織中的主席人數增加，但在國際水文科學協會中，主席職位還有待實現零的突破。

表5 2000年后擔任主要涉水國際學術組織主席職務的高級職員國別及人數

在涉水國際組織中，有些國家曾多次派人擔任涉水國際組織的高級職員，見表6。根據國際組織官方網站，表6統計了涉水國際學術組織自成立至2021年8月期間有2次及以上在國際水組織擔任主席職務的人員的國籍情況。該表啟發我們，中國可以繼續競選涉水國際組織主席職位，爭取多次擔任涉水國際組織的主席職位。

表6 在涉水國際組織擔任主席職務2次及以上的人員的國籍情況

此外，在副主席職位及P類職員中，也有增加中國籍職員的必要性和空間；派出實習生參加涉水國際組織的活動是積累后備力量的重要途徑之一。同時，要鼓勵中國學者參加國際會議，以有利于國際組織人才的培養和輸送，例如：1985年6月16-23日，李鶚鼎、張澤禎、潘家錚、沈崇剛、呂志章在瑞士洛桑參加國際大壩委員會第53屆執行會議。[30]當時，張澤禎主持大壩安全改進加固這一主題的大會討論；后來，張澤禎在1986—1991年擔任國際水資源協會(IWRA)副主席。此外，國際組織人才的推送，也可以和倡議在我國建立涉水國際組織分支機構或新的涉水國際組織結合起來。一旦在我國建立涉水國際組織分支機構或新機構，我們還要支持中國人到國際組織工作，如到位于我國的國際泥沙研究培訓中心、國際小水電中心等機構工作。

(二)吸引涉水國際組織入駐中國

國際組織總部或分支機構落戶我國，也會為我國加強與國際組織的關系創造條件。國際組織總部或分支機構落戶或遷移是有規律可循的。一般而言，如果某個國家在涉水領域取得技術和管理優勢，可以組織相關會議，謀劃成立國際組織或分支機構。如：日本在水災害預防和管理領域處于先進地位，因此吸引聯合國教科文組織國際水災害和風險管理中心落戶日本。[31]我國因為在小水電、泥沙研究、沙棘開發領域的領先地位，吸引國際小水電中心、國際泥沙研究培訓中心、國際沙棘協會在我國設立相關機構。

此外，當有些國際組織在原來的總部或分部發展遭遇困境，需要遷移到他處的時候，就向其他國家提供了吸引國際組織入駐的機會。例如：世界水土保持協會后來遷移到中國。另外，鑒于國際組織分支機構地域及代表性的合理分布，有時可以要求在我國建立國際組織地區分部。如：聯合國教科文組織下設29個與水有關的二類中心，在我國有一個二類中心；聯合國教科文組織在全球各地設有58個涉水辦公室(chair)，但還沒有位于中國的涉水辦公室，也許將來可以成為我國加強與聯合國教科文組織合作的突破點。

國際組織總部或分支機構落戶也需要得到當地政府的支持，如：“2006年世界水理事會與法國馬賽市政府簽訂協議，由馬賽市政府提供面積約700平方米的辦公場所作為總部新址，而且每年向理事會提供44萬歐元資助并為其承擔行政總監和財務總監的薪酬支出(合計645680歐元)”[7]267。因此，也可以考察我國在水治理方面有優勢的城市，打造“世界水谷”，[32]進而吸引國際組織總部或分部入駐。

(三)提高對國際組織議題的參與度

國際組織除了常設機構進行日常運轉之外，還經常舉辦會議、開展培訓、出版書籍、刊物等，這些都能反映出國際組織關注的議題。我國在影響涉水國際規范方面，既有成功的經驗，也有需要改進的地方。2009年，我國曾將黃河治理經驗寫入聯合國水機制發布的《世界水發展報告》；[33]之后，我國將水利部編制的《小水電技術導則》推薦給聯合國工發組織，并由該組織認定為小水電國際標準；[34]2012年，我國向國際灌排委員會提議評選“世界灌溉工程遺產”，得到國際灌排委員會的認可，該委員會于2014年正式啟動了世界灌溉工程遺產評選工作，[35]有助于我國及世界水利遺產保護。

但是，我國在國際《水倫理憲章》的制定方面參與度不夠，2012年聯合國教科文組織、世界科學知識與技術倫理學委員會、世界水資源論壇、聯合國水機制等開始制定國際《水倫理憲章》，但中國學者鮮有參與制訂國際《水倫理憲章》。[36]實際上，中國在跨國水治理方面堅持正義原則，充分考慮沿岸國家的用水需求和防災減災訴求。如：2002年中國參加了聯合國組建東帝汶過渡政府及戰后水利重建工作；[37]中國向湄公河下游國家分享水文信息；中國對發展中國家進行水援助；但較少通過國際組織宣傳中國對外水援助，不利于減少國際社會對中國水威脅論的錯誤認知。

(四)善于利用國際組織的資金

一般而言，國際組織的經費來自成員國繳納的會費、贈款、借款及經營收入，等等。改革開放之初，我國利用世界銀行、聯合國開發署、聯合國兒童基金會等的貸款或贈款等進行了水利建設和水治理。2010年中國成為世界第二大經濟體，此后，世界銀行等國際組織對中國的資金支持減少，但仍有一些項目可以提供資金，需要我們進行識別。如：2018年5月10日世界銀行批準全球環境基金贈款950萬美元，支持中國水資源與水環境綜合管理主流化項目。又如：2019年10月13日全球水資源可持續發展基金(簡稱“全球水基金”)啟動，我們要了解其資助條件和審批程序，以服務于我國的治水需求。

此外，我國作為聯合國安理會五大常任理事國之一，在美國削減甚至拖欠聯合國會費的情況下，2019年我國成為聯合國第二大會費國，即使在疫情嚴重的2020、2021年，我國也足額繳納了聯合國會費，[38]體現了我們的擔當精神。聯合國也將部分資金用于分支機構開展水治理，如：聯合國教科文組織的國際水文計劃，聯合國環境署、聯合國開發署、聯合國糧農組織、世界衛生組織、聯合國兒童基金會等的涉水活動。我們應該積極參與這些機構的涉水活動，發揮資金的作用。此外，我國也加入了一些專業性國際組織，如國際灌排組織等，我國向國際灌排組織提供贈款，我們更應該積極參加該機構的活動。除了積極利用國際組織的治水資金之外，也要增強對國際組織涉水資金預算的影響力。

五、結 論

目前，“全球水目標”正在實施之中。2023年3月聯合國將召開“水促進可持續發展國際行動十年(2018—2028)”中期評估會議。在這個過程中，作為聯合國水機制成員方或伙伴方的國際組織將在議題設置、標準制訂、經驗交流等方面發揮作用。而我國與涉水國際組織的合作在過去五十年里也有了很大進步，但從全球層面來看，無論是國際組織高級職員的任職情況，還是從我國影響議題、影響水治理的規范、影響國際組織的資金預算等方面來看，還有提升的空間。而要改善這些面貌，還要對涉水國際組織及中國與涉水國際組織的關系進行深入的研究。對涉水國際組織的研究涉及國際組織人才培養及推送、國際組織總部或分支機構落戶及遷移規律、國際組織議題設置規律、國際組織的資金保障等問題。