何以可為？深圳應對突發公共危機事件的治理經驗*

史 敏 吳定海

（深圳市社會科學院，廣東 深圳 518028）

一、現實背景

新冠肺炎疫情（以下簡稱“疫情”）作為全球關注的突發公共衛生事件，尤為考驗城市的危機治理能力。深圳作為移民型超大城市，人口密度高，常住人口約1756萬，人口密度達到8828.1人/km2，①數據來源于深圳統計年鑒。作為參照，其他各超大城市的人口密度為：北京人口密度為1334人/km2，上海為3925人/km2，廣州為2585.1人/km2，香港為7060人/km2。居全國第一；人口流動規模大、流動頻繁、年輕化等特點突出，外來人口占常住人口70.84%，是典型的移民城市，生活方式呈現高節奏、非群體化生活等特征。同時，深圳有16個通關口岸，是全國口岸數量最多、通關量領先的城市，2019年，經深圳口岸出入境人員2.4億人次、日均66.0萬人次，2022年上半年日均出入境約為1.15萬人次，在疫情防控上面臨境外疫情“倒灌”的高壓風險，對于全國防疫工作來說其南大門地位再次凸顯。深圳的城市特征決定了疫情具有高風險傳播臨界因素，尤其是自2022年伊始經歷了變異毒株奧密克戎的反復沖擊，奧密克戎的傳播快、潛伏時間長、源頭多、癥狀不明等特點，使疫情呈現多點散發、多頻次、無規律，防控壓力巨大。

深圳經過40多年不斷探索，構筑起具有韌性、包容性、開放性、協同性的社會治理體系，發展過程中注重培育和引導市場、社會組織和民眾等各主體有機合作，激發社會活力，形成了“有限有為政府、有效有序市場”的城市治理特色。同時，多年高速發展積累的硬件方面的社會財富和軟件方面的治理體系，在應對疫情公共危機事件時發揮了基礎支撐作用。2022年以來，深圳疫情總體保持在較低水平，未大面積爆發，單日社區傳播數量一直未超過50人（見圖1），單日疫情報告病例總數控制在百人左右（見圖2）。深圳市委市政府靈活調整防疫政策和創新主導社會多元參與，有效控制疫情并最大程度地保持社會有序運行、城市安穩和諧，未發生物資短缺、搶購物資等負面事件，維持社會秩序的正常運轉。展示出城市治理的靈活性、適應性和快速反應能力，提供了超大城市社會治理體系與治理能力現代化的“深圳經驗”。

圖1 深圳2022年1月至10月每日疫情社區傳播趨勢圖

圖2 深圳2022年1月至10月每日報告病例總數趨勢圖

二、社會基礎：深圳的社會治理結構與治理優勢

改革開放以來，深圳一直高舉中國特色社會主義和改革開放的旗幟，是體制改革的“試驗田”和現代化建設的“排頭兵”，在此過程中，積累的物質基礎、建立的完整產業鏈、孵化的科技實力和構筑的社會治理體系是應對公共危機事件風險治理的關鍵所在。

第一，堅持走中國式疫情防控道路，構建精準科學、務實高效的抗疫政策體系。黨中央統攬全局、舉旗定向、果斷決策，踐行“人民至上、生命至上”，明確堅決遏制疫情蔓延勢頭、堅決打贏疫情防控阻擊戰的總目標。在堅持常態化疫情防控的背景下，深圳市委市政府貫徹習近平總書記關于疫情防控工作的重要指示精神，落實黨中央國務院“動態清零”的統一決策部署，以科學防控、精準防控、人性化防控為主要原則，根據疫情實際情況靈活調整防疫政策，以“精準防控”實現疫情整體形勢可控，遏制了多輪疫情的蔓延趨勢，保持社會平穩運行，充分展現了“敢闖敢試、開放包容、務實尚法、追求卓越”的城市精神和力量。

第二，堅持共建共治共享治理理念，塑造“一元多核”社區治理優勢。深圳多年來根據社會變遷動態調整社會治理方式，形成了市—區—街道—社區的“兩級政府、四級管理，條塊結合、以塊為主”的社會治理體系，“街道社區制”是治理的基本結構。其中，嚴密、高效的社區治理體系為疫情防控提供了組織基礎。深圳社區治理體系可簡單概括為“一核多元”：組織結構上，社區工作站是最核心機構，現共有569個社區工作站，站內的社區工作者采取聘用制，每個工作站工作人員約為50～200人，①原特區內居民小區以商品房為主，社區管理規范、成熟，管理面積小、人口多，社區隊伍相對較小，總數在30-50人之間；原特區外居民小區包括城中村、商品房等多種類別，面積大、人口散，需要龐大的社區管理隊伍，總數在100人以上。資料來源于筆者訪談深圳SQ社區書記。相較于北京、上海、廣州等其他城市來說，社區工作站模式形成了高學歷、年輕化的專業治理力量。運轉機制上，以社區黨委為“一核”、社區工作站為陣地，物業公司、社區股份公司、居委會、業委會、社工和志愿組織等“多元”社會組織參與，成為治理力量的有益補充。治理方式上，采取網格化管理，社區進一步劃分為8764個網格，形成了嚴密的治理單元，并對網格建立規范評價體系，保證了治理的基本水平。社區是執行防疫政策的第一線，深圳在社區還成立“社區工作人員、社區醫生、社區民警”的三人處置小組，靈活、高效應對疫情突發情況。社區是組織開展流調排查、核酸檢測、隔離轉運等疫情防控政策的基本單元和關鍵抓手。

第三，堅持構建完整的市場產業鏈，打造堅實的經濟底盤。深圳作為經濟特區，是中國改革開放的“窗口”，目的是為了突破傳統計劃經濟體制的束縛，探尋有利于經濟與社會發展的社會主義市場經濟新體制。經過多年改革試驗，深圳率先建立起較完善的社會主義市場經濟體制，形成了“有限有為政府、有效有序市場”的治理模式，不過多干涉市場運行，尊重產權、尊重市場，發揮市場配置資源的基礎性作用，社會基礎經過市場化發展得以沉淀，[10]取得了經濟飛速發展的奇跡。1980—2021年深圳GDP從不足3億元增至3萬億，經濟總量位居亞洲城市前五，財政收入從不足1億元增加到近1萬億元；聚集了一批具有國際競爭力和影響力的創新型企業集群，全市共有約2萬家國家級高新技術企業、近300家世界500強企業分支機構、8家本土世界500強企業，上下游供應商構筑了富有韌性的完整產業鏈供應鏈，疫情期間產業生產受到沖擊較小。2022年上半年，深圳在疫情防控空前壓力下，GDP達到1.5萬億，同比增長3.0%。產業鏈供應鏈的穩定安全得益于疫情防控和經濟社會發展雙統籌政策的精心呵護。疫情期間，深圳加大對企業精準服務力度，實施“一企一策”“一廠一案”，保障市場主體有序生產經營。為減少疫情防控對企業生產帶來的不利影響，深圳出臺《深圳市關于應對新冠肺炎疫情進一步幫助市場主體紓困解難若干措施》，為市場主體減負超750億元，最大限度緩解疫情對經濟民生的影響。同時，深圳市委市政府運用產業優勢，協調防疫物資生產單位的正常生產，確保防護物資的供應。例如，國內醫用敷料龍頭企業穩健醫療實行“24小時生產不停機”的工作生產制度，采取分班制、超產獎等舉措確保防護物資的供應，持續向社會、醫院、社區、藥店提供防疫物資。

第四，堅持用法治思維和法治方式，構建良法善治的治理機制。深圳擁有特區立法權，多年來積極推進法治城市建設，根據社會發展的客觀需求及時進行立法探索，在社會立法和行政立法方面都取得了顯著成就。首先，通過立法劃清職責權限和通過政策穩定社會。疫情防控不僅是公共衛生問題更是法律問題，深圳2020年初出臺《新型冠狀病毒疫情防控期間重點領域行政執法工作指引》，2020年10月實施《深圳經濟特區突發公共衛生事件應急條例》，兩部法規梳理了政府的法定職責和權限，保障行政權力行使的邊界清晰有效，確保關于疫情防控的重大決策和相關措施于法有據。針對疫情形勢復雜多變的特殊性，深圳突出問題導向、因事施策，先后多次下發相關規定、靈活施策，彰顯法治制度的穩定價值，給予社會民眾和市場主體可預判的“安全感”。其次，把法治思維貫穿應對疫情的全過程，提升黨員干部和人民群眾的法治思維和法治能力。以疫情防控為契機，深圳在基層開展普法宣傳，引導廣大人民群眾增強法治意識，依法支持和配合疫情防控工作，形成了危機下公平正義、透明有序的社會法治環境，為治理提供了合法性基礎。

第五，堅持用輿論宣傳營造良好社會氛圍，凝聚民眾的社會認同。深圳黨委宣傳部門依托媒體和互聯網給社會治理帶來的便利和契機，推動各行政部門運用現代信息技術，建立針對疫情“外防輸入、內防反彈”的社會價值認同觀。首先，堅持公開、透明、及時、準確發布疫情信息。以往經驗顯示在重大公共危機事件發生時，如果權威信息發布不及時、不充分，不能第一時間占領輿論高地，極易產生網絡謠言引發輿情“次生災害”，不僅會誤導公眾、引起社會恐慌，也會對防疫工作形成巨大干擾。讓民眾更多知道黨委政府“正在做什么、還要做什么”，對穩定社會信心至為關鍵。深圳通過官方媒體及時報道疫情動態，根據疫情形勢召開新聞發布會，高效、公開、透明的信息發布形成“正向反饋”，構建了良好的“輿論基礎”。同時，及時權威的新聞發布能夠化解謠言傳播風險。例如，黨委宣傳部門及時發布消息遏制了“下沙建方艙”“科興科學園數萬人員‘大撤離’”“深圳‘十一’封城”等網絡謠言，消除社會恐慌情緒。其次，深圳利用主流媒體和新媒體展現多層次抗疫報道，提升傳播效果和擴大影響力。以電視和報紙為主的傳統媒體作為抗疫報道的主力軍，及時報道政府舉措、專家訪談、疫情述評以及疫情中涌現的人物事跡等權威信息。以“深圳發布”“深小衛”（深圳衛健委公眾號）等為代表的新媒體平臺則輸出豐富新穎、幽默風趣的內容形式，緩解社會焦慮情緒和恐慌心理。最后，新媒體的交互式傳播也協助打造政府“服務理念”，例如“深小衛”針對孕產婦無法就醫的情況，通過后臺留言“電話發我”及時安排就醫，化解了輿論風險同時提高了政府公信力。輿論宣傳維持了疫情防控大勢和民眾個體訴求之間的動態平衡，彰顯了“以人民為中心”的價值歸屬。

第六，堅持發揮科技優勢進行技術賦能，提高治理的數字化能力。深圳作為科技之城、創新之城，也注重運用科技優勢進行技術賦權開展數字化疫情防控。例如，深圳充分利用“無人機+智能視頻+AI”數字化巡檢技術，為“三區”內的線路進行巡視維護；通過無人機立體噴灑消毒藥液，提高防疫消殺效果；無人機運送核酸檢測標本提高檢測效率。又如，深圳利用健康碼智能核驗終端，實現“場所碼+電子哨兵+白名單”等數字化設施作為常態化疫情防控的重要手段，對人員軌跡查詢、健康碼核實、體溫監測等基礎事務進行智慧管理，核酸檢測報告隨時可查。將技術工具嵌入治理體系中，最大限度發揮治理的人力資源優勢，實現“人防+物防+技防”的有機結合，通過數字化、信息化提高治理效率。

第七，堅持建設韌性城市，增強公共危機狀態下的抗風險能力。韌性城市是城市發展的新范式，深圳初步構建了具有韌性的基礎設施，主要體現為微觀基礎設施，具有應對各種風險的靈活性、穩健性和冗余性，是城市韌性的硬實力。例如，深圳聚焦醫療短板加大高水平醫院建設力度，三甲醫院增至21家，20天建成擁有800張負壓病床、共1000張床位的市第三人民醫院應急院區。再如，超前布局新型基礎設施，借助國家發改委批復的基礎設施高質量發展試點提高基礎設施水平，已累計建成5G基站5.1萬個，5G用戶超900萬戶，在全球率先實現5G獨立組網全市域覆蓋。基礎設施建設在疫情中發揮了積極作用，例如，深圳核酸檢測點密布每個社區提供便捷的常態化核酸檢測、公共場所掃碼通暢、居家上網召開視頻會議維持生產秩序、百萬師生線上無障礙交流，保障了城市的基本運轉。另一方面，城市基本民生服務保障能力的包容性和可靠性，是城市韌性的軟實力。深圳自疫情發生以來，基本生產、生活仍然照常運行，城市快速響應和處置能力得到了充分彰顯。例如，“慢生活”期間，深圳政府協調各大市場主體，保障生活物資正常供應，各農業龍頭企業、農批農貿市場、商場超市、電商平臺提前備足生活物資貨源，民生物資貨足價穩，通過網上購物、物流快遞及時送達，維持社會運轉秩序。

三、理論取向：網絡治理作為新型合作治理的行動過程

2021年中共中央國務院出臺《關于加強基層治理體系和治理能力現代化建設的意見》，提出“力爭用5年左右時間，建立起黨組織統一領導、政府依法履責、各類組織積極協同、群眾廣泛參與，自治、法治、德治相結合的基層治理體系，健全常態化管理和應急管理動態銜接的基層治理機制”。基層治理經歷了從“統治型”“管理型”向“服務型”與“治理型”的嬗變，[1]逐漸走向多元合作治理。治理涵蓋多元、分散、網絡性以及多樣性的理念，主體多元化、協商合作機制以及公共利益最大化是當前治理的普遍取向。“多元”體現在兩個方面：一方面是參與主體的多元化，賦予各主體參與公共事務的自主決定權以及自主開展活動的空間；另一方面是參與方式的多元化，各主體可以根據自身特點自主設定目標和行為方式。

盡管各地政府紛紛探索多元參與的制度設計，但是現實中普遍面臨治理行政化、社會參與不足等問題，共建共治共享的治理實踐仍處于探索階段。社會治理強調“黨委領導、政府負責”，各地實踐中常常導致行政化、民眾自主性參與不足。[2]超大城市是“陌生人社會”呈現多元化和碎片化，受行政管理的慣性影響，“治理是政府的事情”仍是普遍的社會觀念，民眾難以達成治理共識和建立社會信任。社會組織發育不良、公民參與意愿不強等問題導致實踐中多元治理結構常常流于形式，自上而下的行政動員仍然主導基層治理[3]，多元合作治理內生動力不足，建立治理共同體存在現實困境。然而，多元合作治理是實現共建共治共享的必由之路，以何種方式有效推動橫向的社會參與激發社會內在活力并延續縱向治理秩序的合法性，成為治理領域的現實難題。[3]

網絡治理是應對混合治理實踐而提出的理論，是合作治理的取向之一，為多元主體參與治理提供了可行的實踐路徑。該理論強調建立由政府、企業、社會組織組成的治理網絡結構，確立共同治理目標、建立協商合作關系，不同行動者形成治理網絡以解決公共事務。網絡治理中需要“領頭人”發揮領航作用，政府具有“駕馭”能力是扮演“領頭人”的最佳主體，影響和協調其他各類主體的行為，形成資源共享、相互依賴、互惠互利和相互合作的機制和非正式的組織結構，實現預期目的。[4]網絡治理的關鍵在于廣泛參與、充分交流、相互信任和沖突的有效管理，要求綜合運用行政、市場和社會動員等多種治理手段；[4-5]強調政府要與社會增強互動、承諾和信任而非加強控制和科層化；[6]要求綜合運用國家機制與政府組織、市場機制與企業組織、志愿機制與社會組織多種利益主體和利益實現機制推進社會治理的發展。我國社會形成三大部門的社會主體：國家主體（第一部門）的政府組織、市場系統（第二部門）的企業組織和民間系統（第三部門）的社會組織。[7-8]城市治理中的社會行為可以劃分為強制性公益、強制性私益、志愿性公益、志愿性私益四種形式，第一部門屬于強制性公益、第二部門屬于志愿性私利、第三部門屬于志愿性公益。[9](P32)網絡治理強調發揮三個部門的各自優勢形成治理網絡，其中，政府、市場和社會的角色定位、利益分配和關系調和等治理機制需要在實踐中不斷調整。深圳在政府引領、市場競爭、社會力量參與“三個引擎”共同驅動下，以驚人的發展速度實現現代化，形成“深圳模式”，其多年形成的治理價值取向與網絡治理存在異曲同工之處。

深圳作為超大城市是典型的風險社會，社會原子化程度高，面對疫情突發公共危機事件，容易陷入集體行動困境。貝克認為城市作為共同體，風險事件會催生“風險政治”效應，形成社會各領域都積極參與的亞政治。[11]但是，參與熱情要轉化成現實、有自覺的行動，需要借助特定的參與機制形成治理共同體。“共同體”作為非正式組織，可以通過社會事務將各類社會關系有機整合，匯聚資源和塑造價值認同。城市治理作為復合型公共事務，尤其是應對風險事件時，任何單一主體都不可能擁有足夠的專業和社會資源解決公共事務，必須動員社會各類力量才能實現治理目標。其中，建立政府—市場—社會三維主體互動互補的網絡結構，是解決集體行動困境實現資源配置最優化的最佳路徑。[12]政府行使部分國家職能并具有因地制宜開展治理的創新自主空間，是治理體系的引導者和維護者，具有其他行為主體難以替代的核心作用，各治理主體互動互補是應對風險治理的最佳方式。[13]

深圳在網絡治理方面具有天然優勢，多年來一直不斷探索市場化公共服務供給機制，將需求與供給精準匹配，政府、市場和社會的合作滲透到城市治理各個領域。在應對疫情時，深圳仍然保持了城市特色，探索出政府、市場、社會多元主體互動參與的治理實踐，尤其是快遞服務業、物業服務業和社會志愿者在疫情防控治理中發揮了前所未有的作用。

四、協調各方：深圳構建網絡治理的案例剖析

深圳憑借其完善的基層社區治理網絡、全覆蓋的物業服務企業、發達的市場機制、龐大的志愿者群體，初步形成共建共治共享的治理格局，為疫情防控奠定了堅實的社會基礎。常規治理模式無法應對疫情防控龐大的公共應急需求，政府、市場、社會等主體組成“人人有責、人人盡責、人人享有”的治理共同體，形成廣泛的社會基礎成為必然[14]。其中，政府主導是主要邏輯，市場機制是效率邏輯，社會參與是共同體邏輯。深圳以社區為基礎，引導各類主體參與疫情防控的社會支持體系，快遞服務業、物業服務業、志愿者等社會力量發揮了基礎支撐作用，破解了公共服務“最后一公里”，尤其是物資配送“最后100米”的問題，將科學精準的政策體系最大限度轉化為治理效能。

（一）快遞服務業：民生需求的市場化配置機制

深圳建立了市場合作治理機制應對疫情，堅持政府主導、市場配合，融合政府的強制性與市場的靈活性，合理把握市場的作用邊界，政府界定關涉民生的企業主體發揮作用的方式、對象、范圍和程度，通過快遞服務保障市場發揮配置效率滿足民眾需求。

首先，保障城市生活物資的儲備和供應，穩定社會情緒。政府準許網絡購物平臺正常運行，并且利用平臺的大數據統計社會緊缺物資，協調整合資源并通過購物平臺進行投放，實現供給與需求的精準匹配。其次，保障快遞服務業正常發揮作用，為“快遞小哥”提供快速核酸檢測的專用通道。深圳快遞服務月業務量約4.2億件，①該數據數字參見于深圳市郵政管理局的相關新聞報道，http://gd.spb.gov.cn/gdsyzglj/c106051/c106067/c106073/202204/d6bf64fc92934163af7e84f78bd345b3.shtml.快遞服務人員約為10萬人左右，日均快遞處理量為2500萬件。在空間限制情況下，民眾所有需求的滿足都通過快遞配送完成，快遞服務需求量以乘積效應激增，對維持民眾生活秩序具有關鍵作用。最后，在堅持市場效率的原則下，政府提供人文關懷解決應急需求。例如，深圳按下“慢行鍵”期間，網絡媒體反映“部分外賣小哥無家可歸”并引起社會關注，政府精準捕捉社會傳遞的治理需求，開放校舍、酒店驛站、應急場所等保障“快遞小哥”正常工作生活。政府及時解決因市場主體參與治理衍生的社會問題，將體制內傳統政治資源嵌入到體制外去代表民意，整合利益、引領社會；將體制外民間訴求納入到體制內來有序釋放，形成雙向互動，及時化解輿情風險、提高政府的公信力，把政府政策的科學性、有效性充分轉化為治理效能。

政府主導的另一個重要內容是警惕市場主體利用漏洞不當謀利損害民眾利益的行為，尤其是市場無序參與造成的哄抬物價等治理風險。市場主體如果沒有得到有效引導和控制，極易演變為治理風險。例如，快遞服務業作為特殊時期的城市運力，從“理性經濟人”角度出發，存在利用自由行動的特殊權限謀利的可能性，構成高價“跑腿”運送物資的風險。

（二）物業服務業：公共服務供給的政企合作機制

深圳借鑒香港屋村管理模式率先引進物管解決商品房小區的管理問題，經過多年發展，深圳物業管理成為引領全國物業發展的風向標，在全國物管行業占領龍頭格局，并在物業立法、管理模式、發展方向等方面不斷突破引領行業發展。深圳《2021年政府工作報告》首次提出，要探索“智慧城市”“物業城市”治理新模式，緊接著出臺了《“物業城市”改革試點實施指導意見》，開啟了“物業城市”改革。特別是，針對城中村采用“政府+企業”形式進行物業管理，是構建政府主導、企業運作、社會廣泛參與的新型城市治理生態圈的重要一環。

物業服務企業作為社區治理的利益相關方，具有四個方面的參與治理優勢：第一是地理優勢，物業作為一個正式組織駐扎在小區中，覆蓋面廣。截止到2020年底，深圳共有1533家物業服務企業，在住宅小區中覆蓋率達到92.7%，在管本市面積6.76億平方米。[15]第二是人力優勢，物業服務的對象涵蓋絕大部分民眾，同時物業從業人員基數大，深圳物業從業人員達68.13萬人[15]。第三是性質優勢，物業服務企業作為服務型企業主要職責是為業主服務。同時，法律法規規定了其治理主體的地位，深圳2020年新修訂的《經濟特區物業管理條例》第五十七條第三款中指出，鼓勵和引導物業服務企業參與基層社會治理，履行綜合治理相關責任。同年6月通過的《深圳經濟特區平安建設條例》的第四十八條中明確規定，“市、區組織協調機構應當統籌協調公安、住房建設等相關部門充分發揮物業服務企業在基層社會治理中的作用，引導、鼓勵物業服務企業參與平安建設工作”。第四是制約優勢，物業管理公司的權利來源是依據合同和業主公約授權，不能無限制地延伸到民眾的生活中。②資料來源于深圳市政協組織的“物業企業在社區治理中的作用”專題座談會，會上深圳市物業管理協會會長CY作的專題發言。然而，物業服務企業對居民住宅的“公共管家”職能通過物業合同可以明確約定，主要包括小區的保安、保潔、綠化、房屋和設施維護、車輛管理等領域。在社區治理中，能夠發揮其法定合同的制約優勢，彌補社區治理缺乏明確權責規范的不足。[16]

物業服務企業在社區疫情防控圍合管理中發揮了空間末梢的管理服務作用，也為未來將物業服務企業納入治理體系提供了經驗啟示。深圳政府引導物業服務企業參與疫情防控，構建了治理的法治化、有序化渠道，物業服務企業承擔了小區進出口管控、防疫消殺、快遞外賣中轉等疫情防控工作。2020年開始，深圳以0.5元/平方米·月的價格購買住宅小區物業服務企業疫情防控服務。2022年深圳市住房和建設局、深圳市財政局印發關于《深圳市物業服務企業疫情防控服務財政補助工作指引》的通知，提出“對2022年1月至3月期間為深圳住宅物業項目提供物業服務，并按市區疫情防控指揮部門要求向所在社區提供疫情聯防聯控服務、落實相關防疫要求的物業企業給予每平方米1元的補貼”。作為對比，深圳物業費用的平均價格為3.84元/平方米·月，政府補貼的力度較大。由物業提供的基礎性公共服務，提高了民眾的滿意度和認可度。據深圳市物業管理協會統計，相較于以往常規狀態下，疫情期間業主對物業行業的滿意度明顯提高很多，統計顯示至少比非疫情時期高出兩個百分點，與物業提供的疫情管理服務密切相關。①資料來源于深圳市政協組織的“物業企業在社區治理中的作用”專題座談會，會上深圳市物業管理協會會長CY專題發言。

（三）志愿者：靈活補充治理力量的志愿機制

深圳創新治理的重要方面是以志愿機制推動社會治理的發展，志愿者成為深圳社會治理現代化的積極力量。治理網絡是建立在達成共識、相互信任以及持續互動的基礎上，聯結成治理共同體形成集體行動。韋伯指出，并非共同的素質、共同的處境和共同的表現模式就會形成共同體，共同體關系需要建立在共同的情感和精神基礎上。[17]治理能否真正運轉起來關鍵在于社會共識與集體認同，需要治理主體對治理制度有深厚、持久的認同，即公共精神。普特南認為公共精神對于治理制度績效具有積極的影響，具體表現為民眾對公共事務的關注和積極參與，建立互惠合作和信任團結的關系。[18]公共性是多元合作治理的價值歸宿，也是公眾參與公共事務的動力所在，是促進“社會團結”的重要機制。[19]基層治理的一大難點在于民眾社會認同和社會參與不足的“共同體困境”，[14]缺少公共精神，個人成為原子化的個體，對公共事務漠不關心，社會凝聚力和信任感下降。在突發公共危機事件時，社會治理需要形成小社區、跨鄰里、多層次、多主體的結構，發揮不同主體的資源優勢，實現公共利益最大化。疫情將民眾納入生活共同體，公共精神對于維持治理秩序至關重要，志愿文化在塑造公共精神方面具有不可或缺的作用。

深圳多年來一直致力于塑造志愿文化，建設“志愿者之城”，在打造城市文明典范中明確提出要“成為新時代舉旗幟、聚民心、育新人、興文化、展形象的引領者”，志愿文化已成為深圳軟實力的重要部分。深圳人口結構具有年輕化、高學歷的先天優勢，常住人口中擁有大學（指大專及以上）文化程度的人口為506.6萬人，每10萬人擁有大學（大專及以上）人口28849人；[20]2021年深圳平均年齡僅32.5歲，年輕的人口結構賦予城市較強的社會活力。[21]在建設志愿城市過程中，年輕高學歷的人口結構、移民城市文化與志愿精神培育不斷融合，形成了公共理性、富有契約精神的城市文化，促進公眾產生文化認同，并逐漸形成深圳的志愿“習慣習俗”。作為中國內地志愿服務的發源地之一，深圳目前已有283萬名注冊志愿者，占常住人口近15%，團體志愿服務組織1.5萬個，年均參與志愿服務的志愿者達960萬人次。一方面，志愿城市通過對城市治理的認同、參與、投入形成意義共識、觀念共識、歸屬感和情感共識，塑造了居民的公共精神，賦予現實行動的意義感，激發居民參與公共事務的熱情與動力，為網絡治理提供了精神共識，提高治理效能。另一方面，志愿文化促進社會資本的形成，提高城市的凝聚力和認同感。來源廣泛的志愿者具有熟悉社區規則與秩序的優勢，并且建立起自發性的橫向參與的治理網絡，培育互惠規范和社會信任，降低治理成本。

深圳的志愿者在疫情防控中不僅在具體工作中產生實際功能，而且還具有價值整合功能，形成社會的臨時性共識，生成合作秩序。志愿者協助測核酸、卡口管理、社區秩序的維持、封控防控區掃樓、防疫物資轉運、輔助解決疑難問題等基礎管理工作，作為靈活的補充力量，促進疫情防控政策在末端落地，提供了流動性的公共服務。2022年度截至6月26日，深圳共有105萬余人次參與防疫志愿服務，服務時長超過457萬小時。深圳7天“慢行”期間，注冊志愿者連續5天增長10萬人以上。志愿者能夠收集治理需求、治理偏好等信息，節省政府的信息收集成本并且快速應對社會治理需求。此外，由志愿者組成的自治機制能夠化解社會矛盾，釋放民眾的緊張情緒，形成特殊時期的集體意識和共同遵循的集體倫理。

政府引導對志愿文化形成了放大機制。深圳在疫情發布中，要求“黨政機關、事業單位除保證基本運轉的人員外，其他人員一律就地轉為志愿者，向所在社區報到；或按照組織統一安排，參與疫情處置”，政府的示范強化了社區的公共性、在地性、無邊界、聯結性，將社會互助作為解決宏大問題的微小對策。同時，公益類社會組織也發揮了平臺樞紐作用，匯聚社會各界的慈善力量。近萬名社工通過現場入戶排查、體溫測量與情緒安撫、心理慰藉相結合的方式，為抗擊疫情注入專業力量。對于超大城市來說，公共危機事件既是挑戰，也是機遇。深圳的志愿文化重塑了社區公共空間，激發了社會活力。

五、結語

深圳應對疫情，形成了既發揮行政調動資源又廣泛聯結社會的治理模式，政府、市場、社會等治理主體形成復合多中心的治理網絡，解決了公共服務供給的復雜性、相互依賴及動力機制等問題，為超大城市社會治理體系和治理能力現代化提供了新的實踐路徑。

城市治理歸根到底考驗的是社會治理體系、歷史秉賦和社會經濟基礎。深圳在疫情防控治理中避免了政府包辦一切的情形，釋放社會活力，形成共建共治的格局。超大城市作為風險社會，一旦風險啟動，城市治理就進入應急狀態，依靠常規治理秩序無法應對，極易陷入治理失靈。深圳在治理中以構建治理共同體應對風險治理，政府、社會組織、市場主體、志愿者等都是治理主體，遵從了三大部門的運作邏輯，既相對獨立又相互協調與合作，促進社會信任，共同管理公共事務。在政府主導下，發揮各治理主體的資源與優勢，把縱向的政府管理與橫向的社會自治相結合，展現了超大城市治理體系與治理能力現代化的實踐藍本。

深圳構建了社會治理的多元參與制度。政府定位于規則制定者、實施保障者、社會沖突調節者等角色；政務實施和輿論宣傳開放透明，對于社會積極參與形成了良好的社會氛圍。在政府主導下，社會力量并非需要依靠社會組織參與治理，通過合理的制度賦權將原有的社會力量轉化為公共事務的治理力量，政府有效調控、社區高效銜接、市場有序運轉、居民高度參與，達到治理的多元主體共贏。政府、市場和社會力量有效互動，提高治理的靈活性，形成了共建共治共享的“深圳經驗”。