“放管服”背景下我國高校二級管理體制改革研究*

劉婭婭，吳價寶

（江蘇海洋大學，江蘇 連云港 222005）

2014年5月，習近平總書記指出，全國高等院校要加快構建充滿活力、有利于學校科學發展的體制機制。2015年5月12日，國務院首次提出了“放管服”的改革概念，這標志著中國政府轉變政府職能，深化簡政放權，創新監管方式的重大決心。為貫徹落實國家“放管服”的改革精神，2017年4月，教育部與中央編辦、發展改革委、財政部、人力資源社會保障部聯合發布《關于深化高等教育領域簡政放權放管結合優化服務改革的若干意見》（以下簡稱《意見》），為推進高等教育內涵式發展以及二級管理體制改革指明了方向。

1 二級管理體制改革是高等教育發展的必然趨勢

根據高等教育毛入學率，美國教育學者馬丁·特羅將高等教育的發展分成精英化、大眾化和普及化三個階段，對應的高等教育毛入學率依次是小于15%、15%～50%、大于50%。隨著我國經濟社會的快速發展，我國的高等教育事業也取得了舉世矚目的成就。我國的高等教育毛入學率2000年僅為12.5%，處于精英型教育階段；2002年已達15%，進入大眾化教育階段；2019年已升至51.6%，轉入普及化教育階段。不到20年的時間里，我國的高等教育成功地實現了從精英化到普及化的歷史性跨越。

為了“構建更加多元的高等教育體系”必須深入推進高等教育領域“放管服”改革，進一步落實和擴大高校辦學自主權，充分激發高校自身辦學活力和創造力，使其培養出各具特色的人才，更好地為國家和民族服務。高等教育毛入學率提高到60%，意味著我國高等教育的辦學規模將持續擴大，這將給更多的高校帶來發展契機，同時也使我國現代大學的治理水平面臨著更大挑戰。只有構建與時俱進的現代大學治理體系，不斷優化大學內部治理結構，走內涵式發展道路，才能實現分類建設一流大學和一流學科，發展高水平研究型大學的戰略目標，同時也是推進國家治理能力現代化的必然要求。

二級學院是高校最基本的辦學主體，更是人才培養、科學研究、社會服務、文化傳承與創新四大功能的實施主體。因此，推進高等教育領域“放管服”改革，實際上是高校將行政管理權下放至二級學院，拓展二級學院的自主辦學空間，激發其內生動力，充分調動廣大師生的積極性和創造性，助推高校健康可持續發展[1]。從當前高等教育事業發展的速度和規模來看，集中統一的管理模式很難再激發出二級學院的發展活力。深入推進高校校院二級管理體制改革，是新時代高校發展的必然選擇。

2 高校二級管理體制改革面臨的主要問題

為使高校資源配置更加優化，從20世紀90年代末開始，我國高校開啟“大合并”模式，導致原有高校的辦學規模迅速擴大，原來的系部升級為二級學院。高校的管理者也開始意識到傳統的科層級管理模式已不能適應當前的發展形勢。21世紀初，很多高校開始積極構建更加合理的內部管理體系，試圖提升高校的管理效率和激發高校的發展潛能，如內部機構的大部制改革、將部分行政權力下放至二級學院等，這些是我國高校二級管理體制改革的初期階段，直到2015年“放管服”改革理念的提出，以及2017年《意見》的發布，高等教育管理體制改革才有了明確的方向，越來越多的高校開始全面進行內部治理體系的深化改革，校院二級管理體制改革也進入了白熱化階段。事實證明，只有校院二級管理體制才能適應現代大學制度，它明顯地提升了高校的整體發展活力，很多高校成功地成為碩士點、博士點授予單位，更有不少高校抓住了發展機遇由原來的“學院”成功更名為“大學”，全國高校的綜合實力格局發生了較大的變化。然而，隨著辦學層次攀升以及招生規模擴容，當前很多高校的院校二級管理體制也暴露出一些亟待解決的問題。

2.1 校院兩級權責劃分不夠明晰

當前一些高校領導思想還不夠解放，在二級管理體制改革方面缺乏整體性、戰略性的規劃，下放權力存在步伐過小、事項過少、力度過小等問題，“簡政放權”得不到有效的落實，更多地只是事權的下放。雖然不少高校已經將職稱評聘、人才引進、學科建設、經費使用等核心事項的行政權力下放至二級學院，但在實際權力的行使過程中，學校層面還是干預過多，審批程序繁多，很多事項的最終審批權、決定權仍在學校，二級學院領導真正能決定的事項很少，甚至會陷入“寸步難行”的困境，工作效率偏低。權力和責任本應是對應統一的，二級學院承擔著高校立德樹人的根本使命、人才培養的首要職能，但表面放權一方面會嚴重挫傷二級學院的積極性和主動性，另一方面也會滋生二級學院領導“等、靠、要”的“懶政”念頭，逐漸削弱二級學院辦學主體意識，不利于高校的可持續健康發展。

2.2 校院兩級管理制度不夠完善

任何成功的改革都必須要有完善的制度做保障。從學校層面來看，有些高校領導的管理理念比較陳舊和僵化，在二級管理改革過程中總對某個事項逐步放權，但由于學校未能做到合理完整的頂層設計，未能明確學校和二級學院各自的權責界限，因此導致“簡政放權”的改革只停留在表面，行政權力還是掌握在學校層面[2]。部分高校在二級管理改革中缺乏完善的監督機制，導致二級學院領導在實際管理中出現嚴重違規、違紀現象，對學校聲譽造成嚴重影響。從二級學院的層面來看，早已習慣上傳下達的工作方式，因此，內部自我治理能力較弱，二級管理體制改革實際上對學院的行政管理人員提出了更高的要求，一些學院的行政管理人員在制訂學院規章制度時往往是對學校規章制度簡單地照抄照搬，不能做到結合學院自身的辦學特點，這樣的規章制度對學院的發展很難起到助推作用。另外，部分高校或學院制度在制定過程中缺乏廣大教職工和學生的參與，更多地只是站在管理者角度去思考問題，不能反映廣大師生的心聲，也不能調動廣大師生的積極性，自然不能釋放學院的發展活力。

2.3 學術權力與行政權力比例失衡

去行政化是近年來高等教育領域深化改革的一個重要方面，并已取得顯著成效。大學作為學術共同體，它的核心是學術。美國著名諾貝爾獎獲得者拉比教授曾經說過，教授就是大學。因此，教授才是大學精神的體現者和繼承者。現在的高校都成立了校級、院級的教授委員會、學術委員會等學術機構，負責學科建設和學術管理等重要事項的審議，充分體現了教授治學的理念。然而，很多高校的教授委員會成員本身正是二級學院院長，二級學院的教授委員會主任也正是院長本人，這就會導致在實際的學術管理中，一些學術事項的審議結果往往帶有濃厚的行政色彩，普通教授在學術事項的審議中缺乏應有的話語權，“教授治學”陷入困境。導致這種困境的根本原因在于當前高校領導干部的選拔制度存在一些問題，很多高校在選拔二級學院院長時對學術能力的重視程度遠大于管理能力。

2.4 院校兩級內部機構設置不合理

在“雙一流”建設的背景下，為推進高校內部治理現代化，各大高校近年來紛紛都進行了大部制改革，這對二級管理改革起到了積極的推進作用。本著優化、協同、高效的原則，很多高校根據內部管理機構橫向職能的不同，對內部管理機構進行了調整，卻忽視了內部管理機構的縱向職能。通過大部制改革，高校內部管理機構的數量有了明顯的減少，相應領導職數也應隨之減少，但實際上部分高校內部管理機構的領導崗位數并沒有明顯變化，如K大學，內部管理機構比之前減少了8個，但內部管理機構領導職數卻沒有變化，有的部門一共只有三到四人，其中處長一人，副處長一人，這種“將多兵少”的部門增加了管理協調成本，不利于高校的資源優化配置。領導崗位設置比例過大，也是近年來高校巡視組發現的普遍性問題。隨著二級管理的不斷深入，二級學院承擔的事務越來越多，理論上應該要不斷充實二級學院的管理隊伍，實際上很多高校二級學院的管理崗位數并沒有發生變化，管理人員的工作壓力越來越大，不利于二級管理的優化服務。

3 構建“放管服”式二級管理體系的對策與建議

結合當今高校二級管理改革的成功經驗以及存在的問題，本研究認為可以借鑒政府部門“放管服”改革的一些成功經驗，來構建高校“放管服”式二級管理體系。自從《意見》發布以來，不少高校相繼出臺了自己的校院兩級管理體制改革實施方案，其中復旦大學于2018年9月制定的《整體推進校院兩級管理體制改革實施方案（試行）》中明確提出以目標管理為導向，以權責匹配、管理重心下移的“放管服”式二級管理體制改革的思路[3]。

3.1 將簡政放權落到實處

簡政放權，對于高校來說，即為了適應當今社會對人才需求的多元化趨勢，必須將辦學的自主權下放至二級學院，凸顯二級學院的辦學特色，激活二級學院的辦學活力。

3.1.1 要凸顯黨委在二級管理改革中的核心地位

當今高校實行黨委領導下的校長負責制，必須加強黨對高校工作的全面領導，確保高校辦學的正確方向，因為高校的一舉一動都直接關系到培養什么人、怎樣培養人、為誰培養人的根本問題。

3.1.2 進一步優化內部機構設置

當前高校內部機構在設置上還存在著很多不合理之處，需要進一步厘清內部機構的橫向、縱向職能，優化內部機構設置，避免多頭管理，從而提高職能部門的辦事效率，可將多出的管理人員補充到二級學院的管理隊伍中去，切實提升二級學院的管理水平。

3.1.3 推行校院兩級權力責任清單制度

很多高校在二級管理改革中均采用摸著石頭過河的方式，改革步伐邁得過慢，權力下放不到位，往往會使學校錯過良好的發展機遇。為了盡快提升高校的綜合競爭實力，校級領導應在充分調研的前提下，對學校的長遠發展做好戰略性謀劃，落實好校院兩級權力責任清單制度，明確院系在學校治理中的定位以及在人才培養、學科建設、科學研究、文化傳承與創新等各項職能中應承擔的職責，盡量避免管理中推諉扯皮現象，提高二級學院的辦學積極性，將簡政放權落實落細[4]。如華中師范大學早在2013年6月制定的校院兩級管理體制實施辦法中對學校和學院負責的事項就作了非常細致地劃分。

3.2 堅持放權與管理相結合

放管結合即對權力要該放的放，該管的管。正如李克強總理強調，“放”是放活，而不是放任；“管”要管好，而不是管死。

3.2.1 “放”

“放”指的是學校層面要將權力重心下移至二級學院，給二級學院充分的財權、人權和事權，具體涉及到戰略發展規劃、內部機構設置、教學管理、學科科研、師資隊伍建設、黨建與思想政治工作、學生管理、干部工作、對外合作與交流、公共資源管理工作、資產管理等方面，學校可以通過制定權力責任清單，明確二級學院的自主權，簡化各類事項的審批程序，全面釋放二級學院的辦學活力[5]。

3.2.2 “管”

“管”指的是高校要不斷地優化監管職能，建立健全對二級學院的宏觀調控和引領機制。隨著二級管理改革的不斷深入，二級學院擁有越來越多的黨政權力和學術權力，為了保證權力能陽光、健康運行，必須將“權力關進制度的籠子里”。一方面學校要監督和指導二級學院建好制度的“籠子”。各學院要建立健全各項規章管理制度，如“三重一大”集體決策制度、黨政聯席會議制度、學術委員會制度、教職工代表大會制度、信息公開制度等，保障決策的科學性。以學校發展大方向為前提，各學院要充分發揚民主，對廣大師生開展廣泛調研，結合本院的辦學特色，制定出一套完善的規章管理制度，這對學院的高質量發展至關重要；另一方面學校要建立長效監督制約機制。學校要構建事中事后監管體系，充分利用互聯網技術，加強審計和紀律監督部門的協同管理，通過信用機制、抽查、督導、巡視等方式對學院的自主辦學進行常態化過程監管，營造出風清氣正的辦學氛圍。

3.3 多措并舉優化服務質量

優化服務指的是高校行政管理部門要提供高效優質服務，為廣大師生營造便利環境。如江蘇海洋大學財務處在近幾年的工作中不僅轉變了管理理念，更是利用現代信息技術不斷創新報銷方式，優化報銷流程，受到了全校教職工的一致好評。

3.1.1 增強服務意識，做好角色轉變

隨著高校二級管理的深入推進，行政人員原有的管理理念已經無法滿足當今高校的發展需求。服務態度決定服務質量，高校可以通過開展培訓、開展評比、樹立典型、建立投訴機制等多種方式強化管理人員與時俱進的服務意識，明確管理人員的職責，他們不僅是高校的管理者，更是學校的服務者，只有徹底擺脫形式主義和官僚主義，以人為本，才能做到誠心誠意為廣大師生服務。

3.2.2 培養創新意識，優化服務流程

隨著高等教育體制的不斷變革，高校行政管理人員的工作愈加繁重，早已不再是發通知、收材料、打電話這么簡單。創新意識直接決定著服務水平，由于受管理隊伍整體學歷、職稱、待遇等客觀因素的影響，目前高校行政管理隊伍的整體創新意識不強，大多數的管理人員對待自己的工作只求順利完成即可。培養行政管理人員的創新意識是推進高校內部治理現代化的必然要求。一是高校可以通過宣傳或講座的形式，幫助行政管理人員認識到其工作本身的重要性以及創新能力的重要性；二是高校可以經常舉辦管理人員經驗交流會，來分享工作中點滴創新帶來的成就感；三是可以定期開展“互聯網+管理”專題培訓，用先進的辦公軟件和互聯網技術不斷地改進和創新管理人員的日常工作，提升創新意識帶來的幸福感。

3.3.3 加強隊伍的專業化職業化建設

高校行政管理隊伍的人員構成比較復雜，相比專任教師而言，他們進校的門檻相對較低，有的是以引進博士家屬、職工子弟、職工親屬等身份進校的，很多管理人員專業背景與高等教育毫無關聯，因此高校行政管理隊伍整體專業素質不高。當今大多高校只重視師資隊伍的建設卻忽視了行政管理隊伍的專業化、職業化建設，不僅影響了高校整體內部治理水平的提升，甚至阻礙了高校管理的科學化、現代化進程。崗位培訓是加強行政管理隊伍專業化建設的最有效路徑。如江蘇海洋大學從2019年10月開始對全校的黨政辦公室主任開展了有關網絡信息安全、公文寫作、新聞寫作等系列主題培訓，收效甚佳。高校應該加大經費投入，制定有針對性、系統性的培訓計劃，以豐富的培訓形式對管理人員開展校內或校外培訓，迅速提升管理人員專業化技能。高校還可以建立崗位流動機制，將合適的人安排到最合適的崗位，充分激發管理人員創造活力，消除職業倦怠感，這也是提升行政管理隊伍專業化的有效路徑之一。另外，高校還應建立一套完善的規章制度來加強行政管理隊伍的職業化建設，如提升管理人員的準入標準來改變當前魚龍混雜的人員構成；制定合理的薪酬制度以及績效考核、獎勵和晉升機制來提升管理人員工作積極性。

4 結束語

國家在2035年遠景目標中明確提出：深化教育改革，提高高等教育質量，分類建設一流大學和一流學科。在此背景下，高等教育領域的競爭將會日趨激烈，高校只有切實推進二級管理體制，建立“黨委領導、校長負責、教授治學、民主管理”的新型高校管理模式，賦予二級學院更多的辦學自主權，鼓勵管理方式的多樣化，充分發揮出二級學院自身的特色和優勢，才能助推高等教育事業的高質量發展。